Незаконное вмешательство органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в распоряжение унитарным предприятием движимым имуществом, ограничивающее конкуренцию, является нарушением гражданского и антимонопольного законодательства

НЕЗАКОННОЕ ВМЕШАТЕЛЬСТВО ОРГАНА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РАСПОРЯЖЕНИЕ УНИТАРНЫМ ПРЕДПРИЯТИЕМ ДВИЖИМЫМ ИМУЩЕСТВОМ, ОГРАНИЧИВАЮЩЕЕ КОНКУРЕНЦИЮ, ЯВЛЯЕТСЯ НАРУШЕНИЕМ ГРАЖДАНСКОГО И АНТИМОНОПОЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Е. В. СЕРЕДИНА

Е. В. Середина, заместитель начальника юридического отдела Управления Федеральной антимонопольной службы по г. Москве и Московской области.

Дело N А40-8558/03-121-100 Арбитражного суда г. Москвы

Территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства по г. Москве и Московской области (далее - антимонопольный орган) на основании ст. 12 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и ст. 198 АПК РФ обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительными отдельных положений Постановления правительства г. Москвы от 3 сентября 2002 г. N 714-ПП "Об управлении рекламным процессом на транспорте" (далее - Постановление N 714-ПП) в связи с неисполнением указанным органом власти предписания антимонопольного органа. Этим Постановлением правительство г. Москвы устанавливало, что с 1 октября 2002 г. производство, размещение и демонтаж рекламы и информации на транспортных средствах городского пассажирского наземного транспорта осуществляются силами государственного унитарного предприятия "Реклама и информация на транспорте" или лицами, действующими по его поручению и по согласованию с правительством г. Москвы. Управлению по делам наружной рекламы правительства г. Москвы было предписано в течение 30 дней с даты выхода Постановления выдать разрешительную документацию в отношении средств рекламы, право на размещение которых было оплачено до выхода постановления N 714-ПП, непосредственно названному предприятию. При этом было установлено, что срок окончания действия разрешений не должен быть позднее 1 апреля 2003 г. Тарифы, по которым оплачивалось размещение рекламы и информации на транспорте, не должны быть ниже 50% от размера тарифов, установленных Постановлением правительства г. Москвы. Так же определено, что ГУП "Зеленоградский автокомбинат", ГУП "Мосгортранс" и их дочерние предприятия обязаны в двухнедельный срок заключить с ГУП "Реклама и информация на транспорте" генеральные договоры, в соответствии с которыми к последнему переходят права по заключению договоров на размещение рекламы на транспортных средствах, находящихся в хозяйственном ведении указанных предприятий. Кроме того, Постановление N 714-ПП определило, что 95% средств за оплату распространения рекламы и информации на городском пассажирском транспорте не позднее чем через 10 дней подлежат перечислению транспортным предприятиям, а 5% используются ГУП "Реклама и информация на транспорте" на осуществление своей уставной деятельности. Обращению антимонопольного органа в суд предшествовало вынесение им решения и предписания о нарушении правительством г. Москвы п. 1 ст. 7 Закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон о конкуренции) в части запрета органам государственной власти субъектов РФ принимать акты, которые могут иметь результатом ограничение конкуренции, в том числе путем необоснованного предоставления льгот отдельному хозяйствующему субъекту. Антимонопольным органом был зафиксирован факт нарушения антимонопольного законодательства правительством г. Москвы исходя из следующего. Статьей 15 Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе" <*> установлено, что распространение рекламы на транспортных средствах осуществляется на основании договоров с собственниками транспортных средств или с лицами, обладающими вещными правами на транспортные средства, если законом или договором не установлено иное в отношении лиц, обладающих вещными правами на это имущество. Определение ГУП "Реклама и информация на транспорте" (коммерческой организации) как структуры, которой предоставлены исключительные права на производство, размещение и демонтаж по окончании срока проката рекламы и информации на транспортных средствах городского пассажирского наземного транспорта, а тем более предоставлено право перепоручения этих функций другим лицам, является навязыванием услуг этого ГУП и его доверенных лиц рекламодателям и рекламораспространителям и создает для ГУП "Реклама и информация на транспорте" необоснованно благоприятствующие условия деятельности, которые могут повлечь ограничение конкуренции и ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на том же сегменте рынка. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2864.

Предоставление ГУП "Реклама и информация на транспорте" указанных исключительных прав на производство, размещение и демонтаж рекламы и информации противоречит ст. ст. 8 и 34 Конституции РФ, закрепившим принцип поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности, установления ограничений на монополизацию экономической деятельности. Кроме того, указанные положения Постановления N 714-ПП, по сути, являются основанием для расторжения ранее заключенных договоров на распространение рекламы на транспортных средствах, заключенных в соответствии с Гражданским кодексом РФ, со сроком действия после 1 апреля 2003 г. и в качестве условия которых определена цена ниже 50% от размера тарифов, установленных Постановлением N 714-ПП. Антимонопольный орган указал, что акт органа исполнительной власти субъекта РФ не может изменять права и обязанности сторон по гражданско-правовым договорам, а тем более придавать обратную силу действию этого правового акта на договоры, заключенные до его вступления в силу. Подобное ограничение прав хозяйствующих субъектов является нарушением ст. 422 ГК РФ. По ходатайству антимонопольного органа в порядке ст. 51 АПК РФ к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования, были привлечены пять хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке размещения рекламы и информации на транспорте, транспортные предприятия, на которые возложена обязанность по заключению договоров с ГУП "Реклама и информация на транспорте", а также ГУП "Реклама и информация на транспорте". Решением суда первой инстанции, оставленным в силе апелляционной инстанцией Арбитражного суда г. Москвы, антимонопольному органу было отказано в удовлетворении требований. Федеральный арбитражный суд Московского округа, рассмотрев кассационную жалобу антимонопольного органа, отменил указанные судебные акты и принял новое решение, признав недействительными указанные положения Постановления N 714-ПП. Основным доводом правительства г. Москвы в обоснование правомерности издания оспариваемого постановления являлась ссылка на реализацию данным органом исполнительной власти субъекта РФ своих полномочий собственника государственного имущества. Кроме того, утверждалось, что предоставление права ГУП "Реклама и информация на транспорте" по использованию городской собственности для предпринимательской деятельности по оказанию различных услуг, в том числе услуг по производству и распространению рекламы на транспортных средствах городского наземного пассажирского транспорта, является не льготой, а условием эффективного использования имущества, принадлежащего г. Москве. Правительством г. Москвы было заявлено, что положения постановления, которые антимонопольный орган просит признать недействительными, приняты в целях координации деятельности государственных унитарных предприятий по использованию средств городского наземного пассажирского транспорта для размещения и проката рекламы на условиях, правомерно определенных правительством г. Москвы. Обосновывая свою позицию по делу, правительство г. Москвы ссылалось на нормы как частного, так и публичного права. Приводились ссылки на ст. ст. 2, 124 ГК РФ, согласно которым г. Москва является субъектом гражданского права, вступающим в отношения, регулируемые гражданским законодательством, а также на ст. 13 Закона г. Москвы "О Правительстве г. Москвы" и ст. 20 Устава г. Москвы, в соответствии с которыми к полномочиям правительства г. Москвы в сфере экономики относятся управление собственностью г. Москвы и контроль за ее эффективным использованием. Кроме того, указывалось, что поскольку транспортные средства городского пассажирского наземного транспорта принадлежат г. Москве на праве собственности и закреплены за унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, то правительство г. Москвы вправе определять услугодателя - ГУП "Реклама и информация на транспорте" и координировать его действия с другими унитарными предприятиями, оказывающими услуги по перевозке пассажиров. С указанной правовой позицией правительства г. Москвы полностью согласились суды первой и апелляционной инстанций. Последние указали, что оспариваемые пункты постановления правительства г. Москвы не противоречат п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции и ст. 15 Федерального закона "О рекламе", так как правительством г. Москвы осуществлены правомочия собственника, предусмотренные ст. ст. 124 и 209 Гражданского кодекса РФ. При этом на основании указанных норм правительство г. Москвы наделило ГУП "Реклама и информация на транспорте" эксклюзивным правом на заключение от имени транспортных предприятий договоров с рекламодателями. Основные вопросы, на которые должны были ответить суды первой и апелляционной инстанций в ходе рассмотрения данного дела, следующие: 1) на регулирование каких по содержанию правоотношений направлены положения Постановления N 714-ПП? 2) каков объем полномочий органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации при реализации права распоряжения государственным имуществом, закрепленным на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями? 3) в качестве какого субъекта - субъекта публичного или частного права действовал орган исполнительной власти, принимая оспариваемый акт? 1. Положения Постановления N 714-ПП определяют конкретного контрагента (посредника) для транспортных организаций города и потенциальных рекламодателей и рекламопроизводителей, желающих разместить рекламу на городском пассажирском транспорте, изменяют условия ранее действовавших договоров и являются для ряда договоров основанием для расторжения, а также определяют порядок оплаты посреднических услуг ГУП "Реклама и информация на транспорте". Следовательно, предметом регулирования Постановления N 714-ПП являются гражданско-правовые отношения участников рынка по производству, размещению и распространению рекламы на транспортных средствах городского пассажирского транспорта. Статья 1 ГК РФ устанавливает, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, свободы договора, беспрепятственного осуществления гражданских прав. Юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Гражданские права могут быть ограничены только на основании федерального закона. В соответствии со ст. 3 ГК РФ и ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Таким образом, орган исполнительной власти субъекта Федерации вышел за пределы компетенции, предоставленной действующим законодательством. 2. Статьей 15 Закона "О рекламе" установлено, что распространение рекламы на транспортных средствах осуществляется на основании договоров с собственниками транспортных средств или лицами, обладающими вещными правами на транспортные средства, если законом или договором не установлено иное в отношении лиц, обладающих вещными правами на это имущество. Соответственно, согласно указанным нормам ГК РФ и Закона "О рекламе" для распространения рекламы рекламодателю необходимо заключить договор с ГУП "Зеленоградский автокомбинат" и ГУП "Мосгортранс", в хозяйственном ведении которых находятся транспортные средства, либо с собственником имущества - г. Москвой в лице органа исполнительной власти, уполномоченным правительством г. Москвы. Поскольку имущество субъекта Российской Федерации - транспортные средства переданы в хозяйственное ведение, то правомочия собственника должны реализовываться в рамках ГК РФ, при этом права обладателя вещных прав защищаются законом. Статья 295 ГК РФ определяет права собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении. Государственное предприятие ограничено в распоряжении недвижимым имуществом. Поскольку транспортные средства являются движимым имуществом, то хозяйствующий субъект распоряжается ими самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами. Подобное ограничение права юридического лица может вводится актами Российской Федерации, но не актами субъекта Федерации. Также необоснованны доводы правительства г. Москвы о том, что оспариваемое постановление принято в целях координации деятельности городских государственных унитарных предприятий и на этом основании ГУП "Реклама и информация на транспорте" определено как услугодатель. Кассационная инстанция Федерального арбитражного суда Московского округа, отменяя решения нижестоящих судов и согласившись с решением антимонопольного органа, указала: "...отношения по предоставлению и реализации права хозяйственного ведения являются гражданско-правовыми и согласно ст. 71 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации урегулированы федеральным законодательством, которое не предоставляет собственнику правомочий вводить дополнительные ограничения прав унитарного предприятия в отношении закрепленного за ним на ограниченном вещном праве имущества". 3. Кроме того, ст. 124 ГК допускает участие субъекта Российской Федерации в гражданских отношениях на равных условиях с другими участниками. Это по существу запрещает органу исполнительной власти субъекта Федерации использовать властные полномочия при реализации права собственности, что было сделано правительством г. Москвы принятием постановления N 714-ПП. В данном случае орган исполнительной власти субъекта РФ не осуществлял представление интересов собственника государственного имущества в соответствии со ст. 209 ГК, не выступал субъектом гражданского права, а реализовывал свои властные полномочия как субъект административного права. Оспариваемые положения Постановления N 714-ПП направлены на регулирование именно гражданских правоотношений, при этом орган исполнительной власти субъекта Федерации вышел за пределы своей компетенции. Таким образом, правительство г. Москвы нарушило не только п. 1 ст. 7 Закона о конкуренции, необоснованно предоставив льготу отдельному хозяйствующему субъекту, но и основные принципы гражданского законодательства, закрепленные в ст. 1 ГК РФ, - вмешалось в деятельность хозяйствующих субъектов, нарушило равенство участников гражданского оборота и принцип свободы договора.

Название документа