Новая постройка: самовольная или нет?

НОВАЯ ПОСТРОЙКА: САМОВОЛЬНАЯ ИЛИ НЕТ?

И. ПЛОТНИКОВА

Инна Плотникова, зам. руководителя Учреждения юстиции на территории Саратовской области, к. ю.н.

Вопрос признания права собственности на самовольно возведенные строения в настоящее время весьма актуален. Эти объекты недвижимости встречаются буквально на каждом шагу, а их правовой статус определен в законодательстве по меньшей мере расплывчато. Более того, далеко не всегда можно определить, что вообще следует понимать под такой постройкой. Отсюда возникает ряд сложностей, связанных с оформлением документов и оборотом подобной недвижимости.

Основные противоречия

Необходимо отметить, что законом не определяется состав документов для оформления прав собственности на вновь возведенный объект. Статья 25 ФЗ от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон) носит рамочный характер и гласит, что право на вновь создаваемый объект недвижимого имущества регистрируется на основании документов, подтверждающих факт его создания, а также право пользования земельным участком для создания данного объекта недвижимости. При этом ни в одном нормативном акте нет четкого перечня документов, которые необходимо представить физическому или юридическому лицу в органы по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним для легитимации своих вещных прав на вновь созданное недвижимое имущество. К примеру, согласно ст. 266 ГК РФ если из установленных законом условий пользования земельным участком не вытекает иное, его владелец (гражданин, обладающий правом пожизненного наследуемого владения) вправе возводить на участке здания, сооружения и создавать другое недвижимое имущество, приобретая на него право собственности. Статья 269 ГК РФ сконструирована несколько по-иному и для признания права собственности указывает на такое условие, как "создание недвижимого имущества для себя". Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование, вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью. Если же обратиться к ст. 263 ГК РФ, регулирующей сходные отношения (различия имеются только в виде права на земельный участок), то там сказано, что собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения. Если иное не предусмотрено законом или договором, собственник земельного участка приобретает право собственности на здание, сооружение и иное недвижимое имущество. Однако в данной статье содержатся также положения, обусловливающие приобретение права собственности на строение собственником земельного участка: права на застройку осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, требований о назначении земельного участка; право собственности - если строение возведено или создано собственником земельного участка для себя. При этом указано, что последствия самовольной постройки, произведенной собственником на принадлежащем ему земельном участке, определятся ст. 222 ГК РФ. В свою очередь, ст. 222 ГК РФ называет самовольной постройкой жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. Таким образом, по сравнению со ст. 266, 269 ГК РФ в ст. 263 ГК РФ содержится более полный перечень оснований для признания прав на вновь возведенный объект. Между тем основания для признания прав на вновь созданное недвижимое имущество, указанные в ст. 263 ГК РФ, и условия, при отсутствии которых постройка считается самовольной (ст. 222 ГК РФ), не являются одинаковыми. Статья 263 ГК РФ в качестве обязательного основания не называет "необходимые разрешения", ст. 222 ГК РФ - не акцентирует внимания на условии "созданное для себя".

Характерные признаки

Как видим, подобное конструирование норм, регулирующих по-разному аналогичные отношения и допускающих их различное толкование, безусловно, создает трудности в правоприменительной практике. Возникает вопрос: следует ли нормы ст. 263, 266, 269 применять в совокупности с нормами ст. 222 ГК РФ? Иными словами, во всех ли случаях при регистрации права на вновь возведенный объект нужно истребовать от заявителя "необходимые разрешения" и при отсутствии таковых считать строение самовольным? Также имеет ли в этом случае правовое значение факт регистрации прав на земельный участок для решения вопроса о возможности регистрации прав на вновь создаваемый объект недвижимости? Представляется, что на оба данных вопроса необходимо ответить утвердительно. Статья 222 ГК РФ называет три признака, при наличии которых постройка является самовольной: имущество создано на земельном участке, не отведенном для этих целей, либо без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил. По нашему мнению, каждый из перечисленных признаков имеет самостоятельное значение. Отсутствуют достаточные основания для вывода, что два последних условия равнозначны и должны рассматриваться в совокупности как один признак (учитывая буквальное толкование нормы указанной статьи ГК РФ). Сказанное означает, что, если у заявителя имеются права на земельный участок, документы о приемке объекта в эксплуатацию, но нет необходимых разрешений на строительство, постройка фактически должна считаться самовольной. Иной вывод может быть сделан только при изменении действующей редакции ст. 222 ГК РФ. Вышеизложенное подтверждается и материалами судебной практики. Например, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа (Постановление ФАС ДВО от 30.08.2002 по делу N ФО3-А73/02-1/1702) при рассмотрении дела о признании права собственности на самовольную постройку сделал вывод, что для признания постройки самовольной достаточно наличия хотя бы одного из нарушений, установленных п. 1 ст. 222 ГК РФ <*>. -------------------------------- <*> См.: Обзор судебной практики по вопросам, связанным с самовольной постройкой // Хозяйство и право. 2003. N 6. С. 122.

Относительно необходимости регистрации прав на земельный участок (предоставленный для строительства объекта недвижимости) при решении вопроса о регистрации прав на вновь создаваемый объект недвижимости полагаем, что представления документов, подтверждающих лишь факт отвода земельного участка, недостаточно. Статьи 263, 266, 269 ГК РФ (регулирующие вопросы застройки земельных участков, владения и пользования ими) говорят именно о законных правообладателях земельных участков. В ст. 62 Градостроительного кодекса РФ закреплено, что разрешение на строительство выдается на основании заявлений заинтересованных физических и юридических лиц, документов, удостоверяющих их права на земельные участки, и при наличии утвержденной проектной документации. Из этого следует, что для регистрации прав на объект нового строительства необходимо представить документы, свидетельствующие не только об отводе земельного участка для строительства, но и подтверждающие возникновение прав на земельный участок у заявителя. Заметим, что ст. 222 ГК РФ определяет две ситуации признания права на самовольную постройку, когда земельный участок не принадлежит лицу, ее построившему (в связи с чем нужно отметить не вполне удачную редакцию п. 3 данной статьи). В первом случае (в силу абз. 1 указанного пункта) право собственности на самовольную постройку может быть признано судом за лицом, ее осуществившим на не принадлежащем ему земельном участке, при условии, что последний будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. (Полагаем, что здесь законодатель имел в виду, что земельный участок находится в государственной или муниципальной собственности.) Во втором - вышеуказанное право может быть признано судом за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этой ситуации лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом. Представляется, что в указанном случае речь идет о признании права на самовольную постройку, возведенную на "чужом" земельном участке, который предоставлен на определенном вещном праве физическому или юридическому лицу.

Право имею?

Однако остается открытым вопрос: за кем должно быть признано право на самовольную постройку, возведенную на "чужом" земельном участке, предоставленном иному лицу в аренду? За лицом, осуществившим постройку, либо за лицом, арендующим земельный участок? Законодатель не регулирует данные отношения. По нашему мнению, исходя из ст. 6 ГК РФ в этом случае право на постройку должно быть признано за арендатором, который возмещает ее осуществившему лицу соответствующие расходы. Возвращаясь к абз. 1 п. 3 ст. 222, целесообразно обсудить проблемные вопросы признания права собственности на самовольную постройку за лицом, осуществившим ее на земельном участке, который не отведен в установленном порядке какому-либо физическому или юридическому лицу. В этом случае ГК РФ говорит о том, что признание права возможно, если земельный участок будет в установленном порядке предоставлен этому лицу под возведенную постройку. В свою очередь, Пленумом ВС РФ N 6 и Пленумом ВАС РФ N 8 от 01.07.96 даны следующие разъяснения: судье следует предложить истцу представить и доказательства, свидетельствующие о предоставлении ему в установленном порядке земельного участка, на котором расположена самовольная постройка. Однако новый Земельный кодекс РФ не предусматривает возможности предоставления земельного участка на каком-либо праве под самовольную постройку. В ст. 30 устанавливается, что предоставление земельных участков для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). При этом предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки, а также в случае предоставления земельного участка гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства. Гражданину в этом случае не может быть предоставлен земельный участок и в силу ст. 36 Земельного кодекса, согласно которой права на земельные участки (на которых расположены здания, строения) могут приобрести граждане и юридические лица, имеющие в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Выход здесь видится в следующем. Признание права на самовольную постройку за гражданином возможно при условии согласия уполномоченного органа на выделение земельного участка тому лицу, за которым суд признает право собственности на самовольно возведенный жилой дом. Исследуя второе нарушение, установленное ст. 222 ГК РФ, при наличии которого постройка может быть признана самовольной, следует отметить, что действующее законодательство не содержит четкого ответа на вопрос: какие же нужны "необходимые разрешения", чтобы строение не имело статус самовольного? Должны ли быть представлены на государственную регистрацию прав наряду с разрешением на строительство архитектурно-планировочное задание, архитектурный проект, разрешение на проведение строительно-монтажных работ? Вправе ли государственный регистратор отказать в регистрации прав на вновь возведенный объект при наличии разрешения на производство строительно-монтажных работ, но при отсутствии разрешения на строительство?

Ограничимся разрешением

Полагаем, что для государственной регистрации прав на вновь возведенный объект недвижимого имущества необходимо и достаточно представления именно разрешения на строительство (за исключением случаев, когда оно не требуется в соответствии с п. 9, 10 ст. 62 Градостроительного кодекса РФ). Этот документ удостоверяет право собственника, владельца, арендатора или пользователя объекта недвижимости осуществить застройку земельного участка, строительство, реконструкцию здания, строения и сооружения, благоустройство территории (ст. 62 Градостроительного кодекса РФ). Заказчик, имеющий намерение осуществить строительство, реконструкцию архитектурного объекта, для осуществления которых требуется разрешение на строительство, обязан иметь архитектурный проект, выполненный в соответствии с архитектурно-планировочным заданием (ст. 3 ФЗ "Об архитектурной деятельности в РФ"). Порядок выдачи разрешения на строительство устанавливается нормативными правовыми актами субъектов. Таким образом, разрешение на строительство - документ, который выдается только лицу, имеющему соответствующее право на земельный участок, при наличии утвержденного архитектурного проекта (согласно которому должны производиться строительство объекта и впоследствии - приемка его в эксплуатацию). Вместе с тем при отсутствии необходимых разрешений на строительство здание, сооружение не должно вводиться в эксплуатацию. Данная норма должна быть четко отражена в законодательстве (например, Градостроительном кодексе РФ). В связи с этим требует изменения и редакция ст. 25 Закона. В качестве документов - оснований для регистрации прав на объект нового строительства полагаем необходимым закрепить в данной статье: - документы, подтверждающие возникновение прав на земельный участок для строительства; - разрешение на строительство (за исключением случаев, когда оно не требуется); - акт приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта, утвержденный в установленном порядке. На практике часто встречаются также случаи, когда строение самовольно возведено лицом, не оформившим до момента своей смерти права на самовольную постройку. Безусловно, его наследники не могут вступить в права наследства на такой объект ввиду того, что в наследственную массу может быть включено только имущество, принадлежащее наследователю на законных основаниях. Суд также не вправе удовлетворить требования наследников о признании за ними права собственности на самовольные строения или помещения <*>. -------------------------------- <*> См. по данному вопросу: пункт 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.04.91 N 2 (в ред. Постановлений Пленума Верховного Суда РФ от 21.12.93 N 11, от 25.10.96 N 10).

Тем не менее суды общей юрисдикции, как правило, выносят решения о включении в состав наследственного имущества самовольных построек и (или) признании права собственности на данные объекты недвижимости непосредственно за наследниками либо о включении в состав наследственного имущества самовольных построек и установлении факта принятия наследства наследниками на данное имущество, а также установлении факта владения умершим на праве собственности самовольными строениями и включении данных объектов недвижимости в состав наследственного имущества. Несомненно, что данный вопрос должен быть урегулирован дополнительно актами Верховного Суда РФ. Другой проблемой, вызывающей значительные затруднения в правоприменительной практике, является вопрос о возможности признания права на самовольные пристройки к зданию, жилому дому. На наш взгляд, в случае если пристройки являются не самостоятельными объектами, а неотделимыми улучшениями дома, они должны следовать судьбе дома. Учитывая это, в данной ситуации нужно говорить о произведенной реконструкции существующего объекта недвижимости. То есть если имела место реконструкция объекта недвижимости - жилого дома, то признаваться право должно на объект в целом - реконструированный жилой дом. Согласно Обзору судебной практики Верховного Суда РФ за I квартал 2000 г. (по гражданским делам, вопр. 8, утв. Постановлением Президиума ВС РФ от 28.06.2000) при сносе жилого дома, находящегося у гражданина в собственности, и постройке на его месте нового строения либо при возведении пристройки к жилому дому (или надстройки) изменяется объект права собственности гражданина, отличающийся размерами, планировкой, площадью и т. д. Следовательно, при производстве гражданином перечисленных изменений подлежит регистрации право на новое строение, являющееся уже новым объектом собственности, в соответствии с Федеральным законом от 21.07.97 и требование органов, в полномочия которых входит указанная регистрация, произвести ее правомерно. Однако зачастую граждане в исковых заявлениях просят признать право именно на пристройку, и суды общей юрисдикции признают право лица на пристройку к жилому дому как на отдельный объект недвижимости. Встречаются также случаи признания права на пристройку за одним лицом, несмотря на то что осуществлена пристройка к дому, находящемуся в общей долевой собственности нескольких лиц. (К примеру, решением Кировского районного суда г. Саратова от 02.10.2003 по делу N 2-789/2003 за гр. Р. было признано право собственности на пристройку к жилому дому, находящемуся в общей долевой собственности нескольких граждан, в том числе и гражданина Р.) Здесь учреждение юстиции сталкивается с ситуацией, по которой не представляется возможным зарегистрировать право лица на пристройку без соглашения сособственников об определении долей в жилом доме, состоящем из основного строения и пристройки к нему, так как объект права (жилой дом) принадлежит на праве общей долевой собственности нескольким лицам. Кроме того, данная пристройка не является самостоятельным объектом недвижимости (на нее не может быть открыт самостоятельный раздел реестра и должен распространяться правовой режим улучшений, произведенных в общем имуществе одним из сособственников). Вышеобозначенные проблемы, несомненно, требуют своего дополнительного разрешения в правоприменительной практике, при этом, по нашему мнению, отдельные вопросы нуждаются в более полном правовом регулировании.

Название документа