Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ
Ноздрачев Александр Филиппович, заведующий отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
Исследуются актуальные проблемы современного состояния правового регулирования государственного контроля, выявляются его достоинства и недостатки. Обосновываются предложения по подготовке концепции развития государственного контроля, проекта Федерального закона "О государственном и гражданском контроле в Российской Федерации", проекта Постановления Правительства РФ "О единых правилах проведения государственного контроля". Акцентируется внимание на отдельных вопросах, требующих научного исследования, в их числе: цели, задачи и принципы государственного контроля в системе публичной власти, пределы вмешательства субъектов государственного контроля в дела подконтрольных органов и лиц, критерии оценки эффективности государственного контроля и др.
Ключевые слова: государственный контроль, административный надзор, виды государственного контроля, субъекты и объекты контрольной деятельности.
Control: legal innovations and pending problems
A.F. Nozdrachev
There are researching actual problems of modern position of legal regulation of state control, picking out its positives and negatives, motivating suggestions about preparing of conception of state control development, draft federal law "On State and Civil Control in the Russian Federation", draft Russian Federation Government decree "On Uniform Rules of Carrying of State Control"; drawing attention to special questions, which demands of science researching. Between them modern aims, tasks and principles of state control in system of public law, intervention limit of subjects of state control in business of undercontrolled organs and bodies, criteria for assessments of effectiveness of state control and others.
Key words: state control, administrative supervision, types of state control, subjects and objects of control activity.
В 2011 г. истек срок реализации Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. от 28 марта 2008 г.) (далее - Концепция административной реформы). За эти годы была сформирована нормативная и методическая база повышения качества исполнения государственных функций, сформированы механизмы управления и стимулирования реализации административной реформы.
Целями проведения административной реформы являлись ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора. Согласно указанной Концепции деятельность органов управления должна быть ориентирована на результат <1>.
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Административная реформа в России. Научно-практическое пособие" (под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006.
<1> См.: Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2004; Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, одобренной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, также указывается на осуществление институциональных преобразований в системе контроля (надзора), которые включают: сокращение количества контрольных и надзорных мероприятий, проводимых в отношении бизнеса; снижение издержек бизнеса, связанных с этими мероприятиями; ужесточение санкций в отношении сотрудников контрольных и надзорных органов, допускающих нарушения порядка проведения проверок; признание недействительными результатов проверок в случае грубых нарушений при их проведении; значительное сокращение внепроцессуальных проверок со стороны правоохранительных органов.
Ретроспектива. В рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб.
С учетом этих задач совершенствуется и законодательство о государственном контроле. Существенные результаты достигнуты в правовом регулировании контроля деятельности бизнес-структур. Важным итогом мероприятий административной реформы стало принятие Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ) (вместо морально устаревшего Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)").
В настоящее время Закон N 294-ФЗ является системообразующим нормативным правовым актом в сфере осуществления функций органов исполнительной власти по контролю и надзору. Закон носит прогрессивный характер. В нем значительно расширены права и конкретизированы обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также установлены важные гарантии защиты их прав и законных интересов при проведении проверок органами по контролю (надзору) <2>.
<2> См.: Бут Н.Д., Ларьков А.Н., Паламарчук А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.
Одной из таких гарантий является установление ряда процессуальных норм, регламентирующих основания, порядок, сроки проведения контрольных мероприятий, права и обязанности органов государственного контроля. Довольно детально регламентируются вопросы составления графика проведения проверок, принятия должностными лицами распоряжений о их проведении, установление продолжительности контрольного мероприятия, их периодичности и оформления результатов проверок.
Другой важной гарантией прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного и муниципального контроля является принцип добросовестности проверяемого лица. Это означает, что для привлечения к ответственности проверяемых лиц контролирующий орган должен доказать не только факт нарушения обязательных требований, но и вину проверяемого в нарушении требований нормативных актов.
В Законе N 294-ФЗ довольно четко определены права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц, а также порядок их взаимодействия при проведении проверок (плановых, внеплановых, документарных, выездных).
Важным элементом новой организации государственного контроля в сфере бизнеса стало определение новой роли прокуратуры РФ в осуществлении государственного контроля (надзора) <3>. К компетенции органов прокуратуры отнесены: подготовка сводного плана контрольных мероприятий, включающего комплексные проверки; согласование деятельности контролирующих органов; осуществление надзора за законностью деятельности контролирующих органов; и др.
<3> См.: Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999; Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
На Минэкономразвития России возложены обязанности по разработке мер, направленных на совершенствование системы проверок, осуществлению мониторинга за соблюдением выполнения сводного плана контрольных мероприятий, подготовке предложений по совершенствованию законодательства о контроле и др. <4>.
<4> См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. метод. матер. / Под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2010.
В 2011 г. в определенной мере была завершена работа по приведению отраслевых законов в соответствие требованиям Закона N 294-ФЗ. Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ (далее - Закон N 242-ФЗ) внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отдельных сферах общественной жизни: транспорта, связи, строительства, энергетики, сельского хозяйства, естественных монополий, охраны окружающей среды, оборота определенных видов продукции и т.д. <5>.
<5> См., например: Калмыкова А.В. Основные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования // Журнал российского права. 2007. N 5.
Правительственной комиссией по проведению административной реформы утвержден график подготовки проектов постановлений Правительства РФ в целях реализации Закона N 242-ФЗ (Протокол от 14 октября 2011 г. N 126). График предусматривает подготовку положений о государственном контроле (надзоре) в 30 важнейших сферах государственной деятельности.
В рамках деятельности Правительственной комиссии по административной реформе в течение 2010 - 2011 гг. проводилась активная работа по комплексной оптимизации контрольно-надзорных и разрешительных функций, предоставления государственных услуг, а также по сокращению избыточного регулирования в сфере деятельности федеральных органов исполнительной власти. На еженедельных заседаниях Правительственной комиссии рассматривались и утверждались планы работы федеральных министерств, служб и агентств по данному направлению административной реформы, проекты федеральных законов и других нормативных правовых актов, которыми вносились изменения в существующую систему государственного контроля (надзора)<6>.
<6> См.: Протоколы заседаний Правительственной комиссии по административной реформе от 17, 23 ноября, 7, 21 декабря 2010 г., от 25 января, 1 февраля, 1, 15 марта, 11 июля 2011 г. и др.
Несмотря на серьезные достижения в указанной сфере часть из них не может быть реализована по отношению к отдельным видам государственного (муниципального) контроля и надзора вследствие неопределенности в вопросе об отнесении того или иного вида государственного (муниципального) контроля и надзора к полностью регулируемому Законом N 294-ФЗ, регулируемому им частично или регулируемому иными федеральными законами <7>.
<7> См.: Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010. С. 168.
После произведенного в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ перераспределения государственных функций по уровням государственной власти с определением источников финансирования реализации государственными органами исполнительной власти субъектов РФ передаваемых им полномочий федеральных органов исполнительной власти возникла необходимость осуществления государственного контроля за реализацией переданных полномочий.
В настоящее время эта работа продолжается в тех сферах, где разграничение полномочий не было произведено либо было произведено недостаточно. Распоряжением Президента РФ от 27 июня 2011 г. N 425-рп образована рабочая группа по правовым вопросам перераспределения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, которая рассматривает вопросы перераспределения полномочий в том числе в сфере контроля и надзора <8>.
<8> См.: Зырянов С.М. Административный надзор: Монография. М., 2010. С. 45.
Развивающийся процесс разграничения предметов ведения и полномочий потребует разработки предложений по совершенствованию правового регулирования осуществления функций государственного контроля и надзора в части переданных полномочий. Очевидна необходимость конкретизации законодательства Российской Федерации о порядке осуществления государственного (муниципального) контроля и надзора в целях установления закрытого перечня всех видов государственного контроля и надзора и муниципального контроля с указанием, в соответствии с какими законодательными актами такие виды государственного (муниципального) контроля и надзора осуществляются. Для каждого вида государственного контроля (надзора) должны быть разработаны и утверждены соответствующие положения.
В целях организации контроля за правильным функционированием государственной и муниципальной администрации (далее - публичных служб) также были предприняты существенные меры. В соответствии с Концепцией административной реформы они касались уточнения предмета контроля и его организации, т.е. не только соответствия требованиям нормативных правовых актов, но и результативности и эффективности деятельности публичных служб.
Указанные новеллы в определении предмета контроля отвечают тенденциям зарубежного законодательства в данной сфере. Так, в англосаксонском праве различаются термины "efficacite", "efficience", "value for money" (Т. Проссер, У. Грозвик, Р. Гилмур, Д. Дженсен, Л. Вашш и др.). Например, критерии эффективности и целесообразности традиционно являются предметом внутреннего контроля за деятельностью государственной администрации в Италии (Э. Феррари).
Критерии экономичности и результативности как предмет контроля деятельности публичных служб в России только начинают вводиться. Технические приемы, процедуры и методы такого контроля отличаются от обычного контроля за соблюдением нормы.
Результативные принципы организации контроля внедрялись в рамках повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Показатели для оценки эффективности и результативности деятельности публичных служб утверждены указами Президента РФ <9>.
<9> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"; Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. N 607 "Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".
Во исполнение Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. N 825 Постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. N 322 утвержден Перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и форма доклада высших должностных лиц субъектов РФ о достигнутых значениях показателей.
Аналогичные вопросы регламентированы распоряжением Правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р в отношении оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В ходе административной реформы большое внимание уделялось четкому и исчерпывающему процедурно-процессуальному правовому регулированию порядка реализации контрольных функций и полномочий государственных органов. Регламентация порядка контрольной деятельности имеет в основном ведомственный характер и находит отражение в административных регламентах органов исполнительной власти <10>. И хотя очевидна целесообразность подготовки самостоятельных регламентов исполнения функции государственного контроля, подобные случаи были единичными. В качестве примера приведем Административный регламент Министерства регионального развития РФ по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов РФ законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности, утвержденный Приказом Минрегиона России от 25 октября 2010 г. N 460.
<10> См., например: Регламент Министерства транспорта РФ (утв. 3 марта 2006 г.), Регламент Министерства сельского хозяйства РФ (утв. 5 октября 2011 г. N 351), Регламент Федерального агентства по туризму (утв. 20 августа 2009 г. N 190).
Внедрение административных регламентов позволило в определенной степени упорядочить множество процедур, из которых складывается контрольная деятельность, рационализировать содержание документов и материалов, связанных с результатами и сроками исполнения государственными органами контрольной функции.
Перспектива. С учетом основных итогов проведения административной реформы в Российской Федерации распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р утверждена Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг. (далее - Концепция 2011 - 2013 гг.), а также План мероприятий по реализации указанной Концепции. В ней сохранены сущностные основы Концепции административной реформы, что свидетельствует об актуальности большинства направлений совершенствования государственного управления, в том числе контроля и надзора.
В разделе III Концепции 2011 - 2013 гг. предусмотрены мероприятия по дальнейшей оптимизации государственных функций контроля и надзора, состава полномочий органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отраслевые меры совершенствования разрешительной и контрольно-надзорной деятельности. Признано целесообразным детализировать законодательство Российской Федерации о порядке осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в части установления конкретного перечня всех видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в законодательных актах.
В 2012 г. работа по совершенствованию системы государственного (муниципального) контроля и надзора продолжается, особенно в части оптимизации контрольно-надзорных функций и процедур проведения мероприятий по контролю. Так, на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы, состоявшемся 21 февраля 2012 г., приняты решения по совершенствованию контрольно-надзорных функций в сфере деятельности Минпромторга России, Росстандарта, МЧС России и др. <11>.
<11> См.: Протокол заседания от 21 февраля 2012 г. N 130.
При разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного (муниципального) контроля и надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки (на соответствие каким нормативным правовым актам проверяются требования), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю (надзору).
В открытом доступе в сети Интернет должны размещаться юридически значимые для проведения проверок сведения, включая информацию о совокупности обязательных требований к субъектам и объектам проверки, предмету проверки. Также должны быть доступны сведения о результатах проведения плановых и внеплановых проверок и статистика результатов их проведения.
Практика исполнения контрольно-надзорных полномочий государственных органов и органов местного самоуправления свидетельствует о фактах участия организаций, подведомственных органам власти и местного самоуправления, в осуществлении контрольно-надзорных функций в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом на указанные организации не распространяются нормы Закона N 294-ФЗ. Кроме того, существует практика необоснованного наделения контрольными полномочиями учреждений и организаций на региональном и муниципальном уровнях. Соответственно, следует четко законодательно разграничить собственно контрольные функции и контрольные полномочия органов исполнительной власти и полномочия органов организаций по предоставлению услуг в сфере действия Закона N 294-ФЗ. В целях устранения выявленных проблем необходимо внести соответствующие поправки не только в указанный Закон, но и в отдельные отраслевые законодательные акты.
Необходимо уточнение порядка привлечения экспертов и экспертных организаций к проведению мероприятий по контролю. Установленный порядок определяет требования их аккредитации, однако не описывает процедуру выбора среди аккредитованных организаций и экспертов конкретных лиц, которые будут привлечены к проведению определенной проверки. Описание такой процедуры должно сопровождаться урегулированием вопросов об оплате услуг аккредитованных организаций, в связи с чем выбор аккредитованных организаций и экспертов необходимо увязать с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных (муниципальных) нужд.
В целях эффективного государственного управления в указанной сфере предполагается завершить введение в эксплуатацию информационной системы "Мониторинг и оценка эффективности деятельности контрольно-надзорных органов" для постоянного мониторинга деятельности федеральных органов исполнительной власти при осуществлении государственного контроля (надзора).
Формирование гражданского общества и построение правового государства в России требуют решения вопроса о дополнении государственного контроля общественным (гражданским) контролем. В Концепции 2011 - 2013 гг. (разд. VII) говорится о необходимости создания механизмов общественного участия в деятельности контрольно-надзорных органов.
Требуется правовая основа общественного контроля. Решение этой задачи намечено в Указе Президента Российской Федерации "О Национальном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции": в целях формирования целостной системы общественного контроля Общественной палате РФ, Торгово-промышленной палате РФ, Общероссийской общественной организации "Ассоциация юристов России", политическим партиям, саморегулируемым организациям, общественным организациям, объединяющим промышленников и предпринимателей, предложено разработать проект федерального закона об общественном контроле, в котором определить полномочия институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, и представить его председателю Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (п. 5).
Проведение намеченных мероприятий по созданию эффективной системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации ставит перед наукой административного права новые исследовательские задачи, связанные с поиском эффективных правовых и организационных решений по преодолению существующих проблем и выработке новых подходов к организации государственного контроля и процедурам его проведения.
Рекомендации. Широкие возможности государственного контроля как ведущего организационно-правового механизма обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении используются недостаточно, на это обращали внимание многие ученые (В.Г. Бессарабов, М.В. Маматов, Е.А. Маштакова, О.Е. Савенко, В.Х. Мохов). Современное состояние государственного контроля и его правовое регулирование обоснованно характеризуется такими негативными чертами, как:
отсутствие концепции государственного контроля - официально признанной системы стратегических приоритетов, концептуальных идей, целей и мер, определяющих настоящее и будущее состояние государственного контроля и надзора;
отсутствие систематизированного свода нормативных правовых актов, содержащих положения о государственном контроле;
множественность органов, осуществляющих государственный контроль при значительных различиях в их правовом статусе;
отсутствие четкого определения и разграничения контрольных полномочий между федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, а также органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления;
большой объем противоречивых законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих организацию и процедуру государственного контроля;
отсутствие правовой базы координационной деятельности в сфере государственного контроля, вследствие чего в практике контрольной деятельности не реализуются такие потенциальные возможности ее координации, как обмен информацией об объектах контроля, о выявленных нарушениях, планируемых контрольных мероприятиях, а также создание единой компьютерной базы данных, организация межведомственных комплексных проверок и др.;
широкое использование нерегламентированных форм, методов, приемов и способов контрольной деятельности, что приводит к мелочной опеке субъектов экономической деятельности и незаконному вмешательству в сферу частных интересов;
полное отсутствие правовой регламентации оценки результативности контрольной деятельности;
наличие существенных пробелов в правовых основах контроля за ходом выполнения важнейших решений федерального центра, направленных на реализацию программ экономических и социальных реформ в стране;
употребление терминов в сфере осуществления контрольной деятельности в ином значении, чем доктриной административного права и законодательством Российской Федерации. Отсутствие в законодательстве новых понятий и терминов: контрольный процесс, процедуры контроля, контрольное пространство, участники контрольного процесса, информационные ресурсы в системе контроля и др.
В целях совершенствования и повышения эффективности государственного контроля следует приступить к подготовке целостной концепции развития государственного контроля в Российской Федерации. Ее необходимость обосновывалась такими авторами, как И.В. Бородушко, А.И. Гурин, А.М. Тарасов. Цель концепции - всестороннее и эффективное обеспечение развития системы государственного контроля. Важно преодолеть разобщенность и незавершенность как правовой регламентации, так и практики контроля в различных сферах и областях государственного управления <12>. В ней следует осветить теоретико-правовые вопросы, касающиеся формирования понятийного аппарата, определения основ системного подхода к проектированию модели системы контроля как одного из важнейших инструментов государственного управления, систематизации принципов правового регулирования и организации контроля, разработки методологических аспектов организационно-правовой базы контроля.
<12> См.: Тарасов А.М. Государственный контроль в России. М., 2008. С. 141.
Наличие такой концепции существенно облегчит подготовку проекта федерального закона о государственном контроле, необходимость которого очевидна.
В целях формирования единой системы государственного контроля и единого правового поля его осуществления целесообразны разработка и принятие Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации", на что давно обращают внимание представители юридической и экономической науки (например, Ю.А. Тихомиров). Такой Закон мог бы обеспечить нормативное закрепление общих принципов контрольной деятельности, ряда основополагающих понятий и терминов, таких как государственный контроль и надзор, объект и предметы контрольной и надзорной деятельности, организационно-правовые формы и методы контрольной и надзорной деятельности, основные полномочия контрольных и надзорных органов, включая правовые меры воздействия, применяемые к объектам государственного контроля и надзора, порядок и орган координации в сфере государственного контроля.
В настоящее время эти понятия и термины существуют преимущественно в доктринальной форме (в тех определениях, которые неоднократно давались в юридической науке), но не в законодательстве.
Целевое состояние государственного контроля предполагает разграничение предметов государственного (муниципального) контроля (надзора) между органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в целях исключения дублирования.
Важно определить порядок делегирования полномочий по осуществлению государственного контроля (надзора) органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления, проведения контроля за исполнением этих полномочий, ввести мониторинг данного контроля и его эффективности.
В целях совершенствования процедур контроля и надзора, повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности, обеспечения прав и законных интересов объектов этой деятельности представляется правильным дальнейшее упорядочение административных процедур, осуществляемых при выполнении контрольной функции. Данный вопрос также должен быть отражен в федеральном законе о государственном контроле.
Целесообразно в таком законе определить формы и методы контроля Правительства РФ и прокуратуры РФ за деятельностью подчиненных федеральных органов исполнительной власти, а также федерального министерства за деятельностью подведомственных ему федеральных агентств и служб. Необходимо установить порядок проведения ведомственного контроля и основания его проведения. Результаты таких проверок следует отражать в информационных системах общего доступа в целях обеспечения информационной открытости деятельности органов власти.
Соответственно, принятие Федерального закона "О государственном контроле в Российской Федерации" могло бы поспособствовать решению таких вопросов, как: правовое обеспечение независимости контрольных (надзорных) органов; исчерпывающее определение правового статуса, и прежде всего компетенции контрольно-надзорных органов системы исполнительной власти; унификация функций и полномочий контрольно-надзорных органов в системе исполнительной власти; правовая регламентация взаимодействия и координации деятельности различных контрольно-надзорных органов; выработка единой основы проведения плановых и внеплановых контрольных мероприятий; систематизация нормативно-правовой базы функционирования контрольно-надзорных органов с переносом правового регулирования наиболее значимых аспектов организации и осуществления контрольно-надзорной деятельности в системе исполнительной власти на законодательный уровень.
В конечном счете это приведет к законодательному оформлению единой системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации и тем самым к созданию условий для целенаправленного регулирования отношений в сфере государственного контроля и обеспечения его результативности и эффективности.
Решение этих вопросов должно способствовать оптимальному использованию заложенных в государственном контроле возможностей для совершенствования государственного управления в стране.
В рамках развития механизмов общественного участия в деятельности органов исполнительной власти должна быть создана система гражданского контроля. Такой контроль является атрибутом демократического общества (Л.В. Акопов, В.П. Беляев, И.О. Дрейслер, К.А. Струсь, В.Н. Гаращук и др.). Развитию гражданского контроля может способствовать определение порядка участия в контрольной деятельности общественных советов, комиссий "общественно активных институтов" (некоммерческих организаций), выявление таких институтов на основе квалификации кадрового состава, опыта работы организации и других характеристик. Необходимо обязать органы государственного контроля привлекать их к участию в процедурах контроля, подготовке заключений по результатам контрольной деятельности и т.д.
Комплексную систему гражданского контроля предполагается ввести Федеральным законом "Об общественном (гражданском) контроле в Российской Федерации", проект которого разрабатывается. В нем необходимо определить цели, задачи, порядок и гарантии осуществления общественного контроля, порядок назначения общественных контролеров и их права и обязанности.
В процессе создания современной правовой основы контрольной деятельности следует сделать акцент на усилении ее аналитической, сигнализирующей и профилактической составляющих; предусмотреть формы и методы гражданского контроля, особенно в сферах социального значения: реализация федеральных и региональных социально-экономических программ, экология, социальная поддержка малоимущих слоев населения, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, защита прав потребителей и др.
Важным направлением совершенствования контрольной и надзорной деятельности является четкое определение правил и процедур исполнения государственными органами функций контроля. Приоритетное значение имеет подготовка административных регламентов исполнения функций контроля, в которых должны предусматриваться единые и обязательные стандарты, правила осуществления контрольной деятельности. Особое внимание следует уделить правилам и процедурам административного обжалования неправильных действий органов исполнительной власти в процессе исполнения ими государственных функций контроля. Целесообразно возобновить работу по подготовке проекта федерального конституционного закона об административных судах и Кодекса административного судопроизводства и их публичному обсуждению, а также завершить подготовку проекта Федерального закона "О досудебных процедурах обжалования решений и действий государственных и муниципальных органов".
Решения Правительственной комиссии по проведению административной реформы, направленные на модернизацию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, четкое определение их компетенции способствуют созданию необходимых юридических предпосылок сокращения субъектов контрольно-надзорной деятельности, уточнению и унификации их правового статуса. В рамках деятельности Правительственной комиссии следует продолжить согласованную работу по установлению более четкого разделения "зон" контроля и надзора за исполнением российского законодательства между прокуратурой РФ, управлениями Администрации Президента РФ и отдельными федеральными службами. Необходимо продолжить работу по выявлению и устранению сохраняющегося дублирования предметов ведения федеральных министерств, служб и агентств, уточнению применительно к каждому из них перечня необходимых функций и передаче иным структурам несвойственных или избыточных функций.
Целесообразным шагом стало бы принятие Правительством РФ Постановления "О единых правилах проведения государственного контроля (надзора)" с указанием видов объектов проверок; требований к объектам проверок, соблюдение которых проверяется; методов (методик) проверок; видов нарушений; видов проверок, которые проводятся привлекаемыми лицами (подведомственными организациями, аккредитованными лицами); карт проверок, системы дистанционного надзора.
Принятие такого постановления позволит оптимизировать требования к объектам проверок; установить единые типовые формы проверок соблюдения установленных требований по основным группам объектов государственного контроля (надзора); исключить дублирующие формы проверки соблюдения установленных требований; привести формы и процедуры проверки установленных требований в соответствие с международными документами.
Происходящие интеграционные процессы и интеграция государств в рамках Союзного государства России и Белоруссии, СНГ, Таможенного союза и ЕврАзЭС, других межгосударственных объединений обусловливают необходимость заключения соглашений, в том числе о порядке осуществления государственного контроля в различных областях экономики и социальной сферы. Так, отдельные вопросы экологического, таможенного, налогового, экспортного контроля, контроля за оборотом наркотиков и других видов контроля регулируются в настоящее время международными соглашениями, модельными законами, решениями глав правительств, межведомственными соглашениями.
В рамках общей тенденции сближения национального и международного права необходимо проводить работу по гармонизации национальных и международных норм в сфере осуществления государственного контроля. При этом следует учитывать неодинаковый юридический характер последних в качестве обязательных, альтернативных, модельных и рекомендательных при формировании российского законодательства о государственном контроле и изменении контрольно-надзорных функций соответствующих министерств, служб и агентств.
Проблемы государственного контроля и надзора всегда считались важнейшим направлением научных исследований в области административного права <13>. Особого внимания требуют вопросы формирования новых теоретических основ государственного контроля и надзора, адекватных современным политическим, экономическим и социальным реалиям и нацеленных на обеспечение устойчивого развития национальной экономики; определения природы и системы полномочий контрольно-надзорных органов; установления современных форм координации контрольно-надзорной деятельности в целях использования заложенных в контрольно-надзорной функции возможностей для совершенствования государственного управления.
<13> См.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 17.
Основное внимание необходимо сконцентрировать на том, чтобы:
научно обосновать общие принципы, современные цели и задачи осуществления государственного контроля в системе публичной власти и осуществления административного надзора со стороны публичной власти в отношении неподчиненных граждан и организаций;
обосновать пределы вмешательства субъектов государственного контроля и административного надзора в дела подконтрольных (поднадзорных) органов и лиц;
разработать принципы и механизмы установления научно обоснованных обязательных требований, которым должны соответствовать объекты контроля (надзора);
разработать систему прав, обязанностей, запретов, ограничений и требований к служебному поведению должностных лиц, осуществляющих государственный контроль (надзор), исходя из требований, предъявляемых к государственным служащим правоохранительной службы;
выработать критерии оценки эффективности государственного контроля (надзора) и определить механизмы стимулирования субъектов государственного контроля (надзора);
разработать положения об организации контрольного процесса в целях формирования единой системы контрольной деятельности, которой должны соответствовать все разнообразные конкретные виды контроля;
создать унифицированные стандарты осуществления государственного контроля (по аналогии с аудиторской деятельностью) в целях повышения качества государственного контроля и обеспечения защиты интересов подконтрольных субъектов;
обосновать формализацию такой важной части контрольного процесса, как использование информационных ресурсов, принимая во внимание, что информация составляет основную цель контроля, основной инструмент и конечный продукт контрольной деятельности.
Библиографический список
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Административная реформа в России. Научно-практическое пособие" (под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой) включен в информационный банк согласно публикации - КОНТРАКТ, ИНФРА-М, 2006.
Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2004.
Административная реформа в субъектах Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2008.
Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. М., 1999.
Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007.
Бут Н.Д., Ларьков А.Н., Паламарчук А.В. Государственный контроль и защита предпринимательства. М., 2009.
Зырянов С.М. Административный надзор: Монография. М., 2010.
Калмыкова А.В. Основные черты государственного контроля (надзора) в сфере технического регулирования // Журнал российского права. 2007. N 5.
Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере экономики: Сб. метод. матер. / Под общ. ред. А.Э. Буксмана. М., 2010.
Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.
Субанова Н.В. Прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере лицензирования: вопросы теории и практики. М., 2010.
Тарасов А.М. Государственный контроль в России. М., 2008.