Конституционные принципы федерального коллизионного права

И.А. СТАРОДУБЦЕВА

Стародубцева Инна Алексеевна, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран юридического факультета Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.

Дана структура федерального коллизионного права с точки зрения разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Выявлены и обоснованы конституционные принципы федерального коллизионного права, предложены направления совершенствования законодательства для их реализации.

Ключевые слова: коллизия, федеральное коллизионное право, конституционные принципы, принципы федерального коллизионного права.

Constitutional principles of federal collision law

I.A. Starodubtseva

The article proposes the structure of the federal collision law in terms of governing the distribution of the Russian Federation and its subjects. The author identified and justified federal constitutional principles of collision law, proposed directions of legislation for their implementation.

Key words: collision, federal collision law, constitutional principles, principles of federal collision law.

Коллизии (конфликты, споры, разногласия) возникают в любом обществе между различными субъектами (физическими и юридическими лицами, органами государственной власти и местного самоуправления, общественными объединениями и др.). Функции их разрешения возлагаются на специально уполномоченные государством органы, прежде всего судебные, а также на Президента и Правительство РФ, высших должностных лиц субъектов РФ, негосударственные субъекты разрешения споров (третейские суды, посредники), устанавливая основы их деятельности путем правового регулирования.

Конституция РФ относит к предметам ведения Российской Федерации "федеральное коллизионное право" (п. "п" ст. 71), по вопросу понятия и содержания которого среди российских ученых нет единого мнения <1>. Наиболее детально коллизионное право исследовал Ю.А. Тихомиров, который обосновал необходимость его формирования как комплексной суперотрасли права. По его мнению, конституционная формула "федеральное коллизионное право" является юридическим ориентиром и стимулом для формирования такой отрасли. Он ставит коллизионное право в один ряд с публичным, частным, гуманитарным правом, так как в них отражаются и концентрируются наиболее крупные предметы и методы регулирования, ими охватываются традиционные отрасли и подотрасли права <2>. С такой позицией не соглашаются М.Н. Марченко и Г.С. Прокофьев, которые указывают, что общая теория термином "суперотрасль" не оперирует, и коллизионное право относится к числу комплексных (несамостоятельных) отраслей российского права <3>. Ю.А. Тихомиров, в свою очередь, отмечает, что каждая отрасль права с помощью общих и специальных процедур регулирует порядок предотвращения и устранения коллизий. Коллизионные нормы, ранее отождествлявшиеся с нормами преимущественно международного частного права, теперь имеются во всех отраслях национального и международного права. А федеральное коллизионное право выступает скорее подотраслью конституционного права <4>.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

<1> См.: Звеков В.П. Международное коллизионное право. М., 1998. С. 5 - 21; Окуньков Л.А. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 59.

<2> См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. пособие. М., 2000. С. 35.

<3> См.: Марченко М.Н., Прокофьев Г.С. Коллизионное право: комплексный анализ и концепция // Журнал российского права. 2000. N 10. С. 194.

<4> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010. С. 338 - 339.

Рассматривая федеральное коллизионное право в качестве подотрасли конституционного права, требуется определить его предмет, структуру, источники, принципы. Они частично совпадают с указанными характеристиками конституционного права как отрасли, но имеют свою специфику.

Предметом федерального коллизионного права являются общественные отношения, связанные с предотвращением и разрешением всех коллизий, конфликтов, противоречий, споров в государстве, регулируемые нормами конституционного права на федеральном уровне. К предметам ведения Российской Федерации отнесено федеральное коллизионное право, следовательно, в государстве может существовать и нефедеральное коллизионное право, а именно - коллизионное право субъектов РФ. Его нормы регулируют вопросы, связанные с предотвращением и разрешением коллизий на региональном уровне (полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ, коллизионные нормы и др.).

Таким образом, структура коллизионного права с точки зрения разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами включает федеральное коллизионное право и коллизионное право субъектов РФ.

Федеральное коллизионное право регулирует: а) конституционные принципы разрешения коллизий в государстве; б) процедуры предотвращения и разрешения коллизий, которые возникают в сферах общественных отношений, отнесенных к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения; в) применение мер ответственности к субъектам коллизионных отношений, возникающих в рамках предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения.

Коллизионное право субъектов РФ регулирует: а) процедуры предотвращения и разрешения коллизий, возникающие в сферах общественных отношений, отнесенных к предметам исключительного ведения субъектов РФ на основе общих конституционных принципов разрешения коллизий, установленных федеральным коллизионным правом; б) применение мер ответственности к субъектам коллизионных отношений, возникающих по предметам исключительного ведения субъектов РФ.

Источники федерального коллизионного права - это комплекс нормативных правовых актов, регулирующих обособленную группу общественных отношений, которые связаны с предотвращением и разрешением коллизий. Данные источники подразделяются на следующие основные группы:

Конституция РФ (в части установления конституционных принципов разрешения коллизий, иерархии нормативных актов, коллизионных принципов и норм, компетенции главы государства и Конституционного Суда РФ в сфере разрешения коллизий);

федеральное законодательство, регулирующее конституционно-правовые отношения в сфере разрешения коллизий (Федеральные конституционные законы от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации", от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.);

постановления КС РФ по вопросам своей компетенции.

Эти источники развиваются и детализируются иными отраслевыми актами, регулирующими процедуры выявления и разрешения коллизий (ГПК РФ, Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" и др.).

Указанный комплекс источников дополняется нормативными актами субъектов РФ, которые являются источниками коллизионного права субъектов РФ. К ним относятся: конституции и уставы (в части регулирования системы нормативных правовых актов субъектов РФ, органов государственной власти, разрешающих коллизии, споры о компетенции); региональные законы (о конституционных (уставных) судах, о нормативных правовых актах); решения конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Конституционные принципы разрешения коллизий являются принципами федерального коллизионного права; они, частично совпадая с принципами конституционного права (общими чертами являются учредительный характер в наиболее важных сферах общественных отношений, регулирование этих отношений преимущественно материальными нормами и юридический приоритет для развития всей правовой системы), при этом имеют следующие отличительные черты:

особая цель - они направлены на обеспечение согласованности правового регулирования на основе Конституции РФ и конституционности правоприменительной деятельности;

преимущественно процессуальный характер, обусловленный предметом коллизионного права;

особенности содержания - они включают коллизионные принципы и нормы как правила, определяющие приоритеты при противоречии нормативных правовых актов.

А.Е. Постников справедливо отмечает, что "неизменность конституционных принципов имеет решающее значение для определения направлений, содержания и пределов соответствующих реформ, развития законодательства" <5>. По мнению И.А. Алебастровой, конституционные принципы можно классифицировать в зависимости от степени обобщенности их содержания и соответственно механизма их реализации на принципы - конкретные предписания и принципы - общие установки <6>.

<5> Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. N 12. С. 138.

<6> См.: Алебастрова И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7. С. 7.

В конституционном праве России существует проблема развития конституционных принципов в законодательстве (особенно тех, которые имеют характер общих установок) и их реализации на практике. Еще большие сложности характерны для реализации принципов федерального коллизионного права. Это может происходить путем непосредственного применения, через конкретизацию в законах и их применение, судебную практику. Однако указанные механизмы недостаточно разработаны на нормативном уровне и исследованы с научной точки зрения. Для национальной правовой системы требуется конкретизировать конституционные принципы разрешения коллизий в государстве и исследовать их влияние на правовую систему. Ю.А. Тихомиров досадует, что "и в прошлые годы, и сейчас мало внимания уделяется анализу такой фундаментальной проблемы, как роль конституции в развитии правовой системы, отраслей права и законодательства" <7>. Несмотря на то что принципы разрешения коллизий отражены в Конституции РФ, при принятии законов и в судебной практике они не всегда используются в качестве основных начал и юридических приоритетов. На них следует обратить особое внимание ученым и практикам.

<7> Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. С. 244.

Анализ норм Конституции РФ позволил выделить следующие основные конституционные принципы разрешения коллизий: а) принцип приоритета прав и свобод человека; б) принцип приоритета федерального законодательства при соблюдении прав субъектов РФ; в) принцип независимости арбитров, разрешающих споры; г) принцип конституционности и законности. Рассмотрим их подробнее с выделением специфики каждого принципа.

Принцип приоритета прав и свобод человека закреплен в ст. 2 Конституции РФ. Он означает установление юридического приоритета для обеспечения конституционности правового регулирования сферы прав, свобод и обязанностей личности, а также правоприменительной деятельности. Данный принцип устанавливает, что права человека должны быть защищены от власти, переданной государству, и при разрешении спора между государством и личностью приоритет должен принадлежать правам и свободам человека. Исключение составляет возможность ограничения прав на основе ст. 55 Конституции РФ для защиты ценностей, в ней указанных (основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства). Но непосредственное применение принципа приоритета прав и свобод человека для разрешения коллизий между Конституцией РФ и федеральными законами, ограничивающими права граждан, затруднительно, так как требуется оценка соразмерности ограничения прав и угрозы тем ценностям, для охраны которых допускается ограничение. Необходимость обеспечения справедливости соответствующих ограничений, их соразмерности защищаемым конституционным ценностям отмечает и Конституционный Суд РФ <8>.

<8> См.: Постановление КС РФ от 19 марта 2003 г. N 3-П.

При анализе федеральных законов, ограничивающих права и свободы граждан, возникает неопределенность в вопросе их соответствия конституционному принципу приоритета прав и свобод человека. Так, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (ст. 8) устанавливает запрет на проведение публичных мероприятий на территориях, непосредственно прилегающих к резиденциям Президента РФ, что, возможно, противоречит ст. 55 Конституции РФ, так как ограничение конституционного права граждан собираться мирно и без оружия (ст. 31 Конституции РФ) не направлено на защиту перечисленных в ней ценностей и нарушается принцип приоритета прав и свобод человека. Недостаточно обоснованно ограничены права религиозных организаций в Федеральном законе от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" (ч. 3 ст. 27). Также возникает неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции РФ многочисленные ограничения прав и свобод личности в период непогашенной и неснятой судимости: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" ограничивает избирательные права, ТК РФ - право на занятие педагогической деятельностью, СК РФ - право быть усыновителем, Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" - право на получение охотничьего билета, Федеральный закон от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности" - членство в саморегулируемой организации аудиторов.

Специфика данного конституционного принципа как принципа федерального коллизионного права заключается в необходимости создания определенной юридической процедуры для проверки федеральных законов, ограничивающих права и свободы граждан, с целью предотвращения коллизий, а не последующего их устранения (когда гражданам уже причинен ущерб). Для этого предлагается: а) ввести предварительный конституционный контроль федеральных законов, ограничивающих конституционные права и свободы и наделить Конституционный Суд РФ полномочием по обязательной проверке конституционности указанных Федеральных законов до их подписания Президентом РФ (как это предусмотрено Конституцией Французской Республики 1958 г.); б) расширить круг субъектов, имеющих право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы личности, в частности предоставив такое право Генеральному прокурору РФ, Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации и уполномоченным по правам человека в субъектах РФ; в) при проведении правовой экспертизы проектов федеральных законов, ограничивающих права и свободы граждан, обращать особое внимание на справедливость ограничений и их соразмерность защищаемым конституционным ценностям.

Особенность принципа приоритета федерального законодательства при соблюдении прав субъектов РФ состоит в том, что он одновременно является коллизионным принципом (устанавливая приоритет) и требует обеспечения конституционных прав субъектов РФ. Данный принцип означает, что для сохранения целостности государства, обороноспособности и безопасности правовое регулирование многих важных сфер жизнедеятельности должно быть единым, т.е. осуществляться на федеральном уровне, не нарушая права субъектов РФ. Он сформулирован на основе коллизионных норм, закрепленных в ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ, которые предусматривают изменение иерархии актов в зависимости от регулируемых общественных отношений - федеральных законов и нормативных правовых актов субъектов РФ. По предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения приоритет имеют федеральные законы, а по предметам исключительного ведения субъектов РФ - нормативные правовые акты субъектов РФ.

На данном этапе развития государства принцип приоритета федерального законодательства реализуется с ущемлением прав субъектов Федерации. К примеру, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", устанавливая общие принципы, детально регулирует и иные вопросы: порядок формирования законодательного (представительного) и исполнительного органов власти субъекта РФ; их полномочия, порядок досрочного прекращения полномочий; форму актов (закон и постановление), которыми парламент субъекта РФ должен регулировать указанные в законе вопросы; порядок принятия актов и др. В соответствии с п. "н" ст. 72, ст. 73 и ч. 1 ст. 77 Конституции РФ эти вопросы относятся к исключительному ведению субъекта РФ, в которые в данном случае вторгается федеральная власть <9>. Аналогичным образом нарушается конституционное разграничение предметов ведения и в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

<9> См. об этом: Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12. С. 26 - 30.

Обнаруживается неопределенность и в вопросе о том, соблюден ли данный принцип в Законе от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации" (ст. 4), устанавливающем требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ: возраст 25 лет и стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет. На наш взгляд, для судьи органа конституционного правосудия указанный возраст и стаж являются недостаточными, ведь для судьи Конституционного Суда РФ предусмотрен возраст 40 лет и стаж 15 лет, да и законы субъектов РФ предусматривали другие требования <10>: возраст 35 лет и стаж 10 - 15 лет. Соответственно, федеральный акт недостаточно учитывает интересы регионов в части установления требований к судьям.

<10> См.: Законы Республики Адыгея от 17 июня 1996 г. N 11 "О Конституционном Суде Республики Адыгея" и Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. N ВС-13/7 "О Конституционном Суде Республики Башкортостан".

Для реализации данного принципа в рамках разграничения предметов ведения, закрепленных в Конституции РФ, требуется обеспечить действие ее ч. 6 ст. 76, гарантирующей приоритет нормативных правовых актов субъектов РФ. Это под силу только Конституционному Суду РФ при проверке им конституционности федеральных законов и нормативных актов субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18 июля 2003 г. N 13-П отметил, что "недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сферу компетенции исключительно субъектов Российской Федерации", "конституционные принципы федеративного устройства, учредительный характер Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов РФ обеспечивают органическое единство федерального и регионального конституционно-правового регулирования и тем самым - единство конституционно-правового пространства, единство конституционно-правового регулирования в условиях федеративного государства, которое не должно нарушаться текущим федеральным регулированием посредством законов". Здесь же Конституционный Суд РФ признал неконституционными нормы Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, позволяющие федеральным судам общей юрисдикции проверять конституции (уставы) субъектов РФ на соответствие федеральным законам, сославшись при этом на ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ. Однако он не признавал федеральные законы не соответствующими Конституции РФ на основании ч. 6 ст. 76 в связи с нарушением разграничения предметов ведения и выходом за рамки предметов ведения Российской Федерации и совместного ведения. Принятие подобного решения представляется маловероятным, так как решающую роль в порядке формирования Конституционного Суда РФ играет Президент РФ, а это создает основу для принятия решений в пользу федеральной власти.

Для обеспечения интересов субъектов РФ и реализации ч. 6 ст. 76 Конституции РФ необходимо изменить порядок формирования Конституционного Суда РФ и воспользоваться опытом зарубежных стран. Так, орган конституционного контроля Французской Республики (Конституционный совет) формируется при участии Президента Франции, председателя Национального Собрания и председателя Сената, которые назначают по три члена этого Совета. В формировании Федерального конституционного суда ФРГ также участвуют Бундестаг и Бундесрат, избирая равное число судей. Для дополнительного гарантирования интересов субъектов РФ можно предоставить членам Совета Федерации РФ как представителям регионов право предлагать кандидатуры на должности судей КС РФ после отклонения кандидатур, предложенных главой государства.

Принцип независимости арбитров, разрешающих споры, устанавливает основные процессуальные начала разрешения коллизий. Его специфика как принципа федерального коллизионного права заключается в обеспечении независимости судебных органов, разрешающих коллизии, а не просто независимости судей. Независимость судебных органов может дополнительно гарантировать такой порядок их формирования, при котором участвуют несколько органов, представляющих разные ветви и уровни власти. Действующий же порядок формирования федеральных судов в России предоставляет главе государства полномочия, которые ставят в зависимость от него состав судейского корпуса. Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ формируются с участием Совета Федерации, который назначает судей по представлению Президента РФ. Указанная процедура формирования Конституционного Суда РФ привела к тому, что большинство решений принимаются им в пользу расширения полномочий Президента РФ и федеральной власти в целом <11>. Для обеспечения большей независимости Конституционного Суда РФ как основного органа, разрешающего конституционно-правовые коллизии, предлагается изменить порядок его формирования.

<11> См.: Постановления КС РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П, от 1 декабря 1999 г. N 17-П, от 4 апреля 2002 г. N 8-П, от 21 декабря 2005 г. N 13-П.

Принцип конституционности и законности означает: а) соответствие Конституции РФ всех иных нормативных правовых актов; б) соответствие законам подзаконных актов; в) строгое соблюдение, исполнение и применение Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) и законов субъектов РФ при разрешении коллизий всеми субъектами, наделенными такими полномочиями.

Его специфика как принципа федерального коллизионного права заключается в необходимости установления в Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) и законах субъектов РФ основных правил разрешения коллизий в государстве. И если в Конституции РФ такие нормы закреплены, в федеральном законодательстве они не всегда находят развитие. Формулировки норм федеральных законов иногда не учитывают принцип законности. Так, в Законе РФ "О статусе судей в Российской Федерации" устанавливаются требования, предъявляемые к судье: "Судья обязан неукоснительно соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы. Судья конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, мировой судья обязаны также соблюдать конституцию (устав) субъекта Российской Федерации и законы субъекта Российской Федерации" (ст. 3). Согласно этой формулировке выходит, что федеральные судьи не обязаны соблюдать конституцию (устав) и законы субъекта РФ, а это нарушает принцип конституционности и законности, интересы субъектов РФ и указанный ранее принцип приоритета федерального законодательства при соблюдении прав субъектов РФ.

В качестве одной из мер, направленных на реализацию принципа конституционности и законности при принятии нормативных правовых актов на всех уровнях публичной власти, предлагается введение обязательной независимой правовой экспертизы, проводимой квалифицированными специалистами, имеющими ученую степень в области права. Законодательное закрепление экспертизы возможно в Федеральном законе "О нормативных правовых актах", принятие которого необходимо как для установления иерархии нормативных актов, так и для предотвращения и разрешения противоречий между ними.

Экспертизу, на наш взгляд, могли бы проводить вузы (профильные кафедры) и научные организации, финансируемые из федерального бюджета. Для этого с ними может быть заключен соответствующий договор либо может быть предусмотрено проведение правовой экспертизы в качестве отдельного вида научно-исследовательской работы для профессорско-преподавательского состава вуза.

Принципы федерального коллизионного права являются юридическими приоритетами, которые должны неуклонно соблюдаться при разрешении коллизий. Предложенные меры по совершенствованию законодательства и реализации выделенных принципов позволят более эффективно предотвращать и устранять коллизии между Конституцией РФ и иными нормативными актами, создадут дополнительные гарантии прав и свобод личности в России.

Библиографический список

Алебастрова И.А. Конституционные принципы: проблемы юридической природы и эффективности реализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 7.

Звеков В.П. Международное коллизионное право. М., 1998.

Марченко М.Н., Прокофьев Г.С. Коллизионное право: комплексный анализ и концепция // Журнал российского права. 2000. N 10.

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. Л.А. Окунькова) включен в информационный банк согласно публикации - БЕК, 1996 (2-е издание, переработанное и дополненное).

Окуньков Л.А. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994.

Постников А.Е. Конституционные принципы и конституционная практика // Журнал российского права. 2008. N 12.

Стародубцева И.А. Коллизии в регулировании организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 12.

Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. пособие. М., 2000.

Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.