Государственная регистрация недвижимости: создает право или подтверждает его?

ГОСУДАРСТВЕННАЯ РЕГИСТРАЦИЯ НЕДВИЖИМОСТИ: СОЗДАЕТ ПРАВО ИЛИ ПОДТВЕРЖДАЕТ ЕГО?

Л. Б. ШЕЙНИН

Шейнин Леонид Борисович - старший научный сотрудник Института социальной политики АТиСО, кандидат юридических наук.

1. Необходимость государственной регистрации

Государственная регистрация (далее - ГР) необходима для того, чтобы внести ясность в отношения сторон, заключающих сделку по поводу земли, строений и другой недвижимости и в случае возникновения спора о недвижимом имуществе. По общему правилу, если регистрируется сделка с недвижимой вещью, то момент изменения прав и обязанностей сторон совпадает с моментом регистрации <*>. Но ГР не менее важна и для третьих лиц, заинтересованных в приобретении недвижимости и имеющих право знать: вступают они в сделку действительно с лицом, управомоченным распоряжаться недвижимостью, или же с лицом, у которого такого права нет. -------------------------------- <*> Правда, здесь не все ясно. Государственная регистрация сделки в некоторых случаях "конкурирует" с регистрацией ее у нотариуса. По общему правилу, при нотариальном заверении сделки право на имущество переходит к ее приобретателю с момента регистрации сделки. В то же время при сделках с недвижимостью таким моментом следует считать ее государственную регистрацию. Чтобы преодолеть указанное несовпадение, требуется (как предлагают некоторые юристы) совместить государственную регистрацию с нотариальными действиями.

При отсутствии ГР право самого обладателя недвижимости оказывается недостаточно защищенным. Так, если местность подвергается перепланировке, то незарегистрированные дом или иное строение планировщики могут вообще не принять во внимание. В последующем при изъятии земли для государственных или муниципальных нужд встанет вопрос о законности претензии владельца на получение компенсации за такие объекты, ведь официально их собственник неизвестен. Те же отрицательные для владельца последствия не исключены в отношении незастроенной земли, если она не прошла ГР. Когда происходит смена собственника недвижимости, то важен не только вопрос о наличии права на нее у отчуждающей стороны; одновременно спорной может быть также "привязка" этого права, то есть кому оно в данный момент принадлежит. Различать это обстоятельство необходимо, например, в случаях, если вещь в ходе процедуры отчуждения будет захвачена третьим лицом, погибнет или произойдет ее деградация вследствие событий, за которые не отвечает ни одна из сторон. Так, по закону риск гибели или случайного повреждения вещи по общему правилу лежит на ее собственнике. Поэтому если погибшая недвижимость успела перейти в другие руки, но без ГР сделки и без уплаты обусловленной цены, то продавец эту плату вряд ли получит, ведь формально он продолжает числиться собственником погибшей вещи. По всем этим причинам цивилизованный собственник заинтересован зарегистрировать свое недвижимое имущество. Эта процедура обеспечивает ему ясное представление о пределах юридической свободы, которая необходима для распоряжения собственностью. Регистрировать надо и переход права на нее в другие руки. Вместе с тем в настоящее время закон не требует от обладателя недвижимости обязательного прохождения процедуры государственной регистрации. Не совсем ясно, в каких случаях ГР должна быть произведена по инициативе владельца или собственника, а в каких - по инициативе надлежащего государственного органа <*>. Особенно это касается государственных и муниципальных земель, не переданных в пользование какой-либо хозяйственной организации или частному лицу. Не подлежит сомнению то, что сама ГР без меры усложнена и требует от заявителя немалых затрат времени, денег и сил, что делает актуальной разработку ряда организационно-правовых вопросов, связанных с ГР. Ниже излагаются некоторые из них, имеющие отношение к правовым последствиям ГР недвижимого имущества (или к неблагоприятным результатам ее отсутствия). -------------------------------- <*> Пример для сопоставления: пенсионное дело заводится и ведется с минимальным участием самого пенсионера. В принципе так же должен быть поставлен государственный учет принадлежащей собственнику недвижимости.

2. Понятийный аппарат

Традиционно в России для оформления сделок с недвижимостью применялось нотариальное удостоверение. Эта процедура действует и ныне. Но помимо нее возникла ГР прав на недвижимое имущество и сделок с ним, детализированная в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ. Кроме того, действует ряд подзаконных актов по этому вопросу, что дает основание говорить об особом институте ГР недвижимости. Важно подчеркнуть, что этот институт является межотраслевым, так как ГР затрагивает не только гражданские и земельные отношения, но также и административные вопросы. Особый порядок существует для регистрации строений и сооружений вместе с относящимися к ним земельными участками (такая регистрация характерна для городских условий). То и другое желательно регистрировать одновременно, поскольку земельные участки обычно являются принадлежностями располагающихся на них строений и сооружений. При ГР таких составных объектов, как известно, важная роль принадлежит бюро технической инвентаризации (БТИ) <*>. -------------------------------- <*> В настоящее время БТИ находятся в процессе реорганизации, поэтому их функции могут быть изменены.

В случае когда дело касается незастроенной земли, вопрос оказывается не менее сложным. Во времена СССР государственный учет всех земель вела Земельная служба (состоявшая тогда при органах сельского хозяйства). Некоторые ведомства, например лесное, вели собственный земельный учет; городские же земли состояли на учете у служб городских архитекторов. Площади земель, подвергавшиеся такому ведомственному учету, складывались с землями других категорий, образуя единую базу данных. В начале 90-х годов учетные характеристики сельскохозяйственных земель были расширены (в основном за счет некоторых стоимостных показателей) и Государственный земельный учет был преобразован в Государственный кадастровый учет. Такое преобразование должно было содействовать государственному земельному планированию. Кроме того, оно подготавливало условия для взимания усовершенствованного поземельного налога (в первоначальном виде установлен в 1991 году) в соответствии не только с количеством, но и качеством облагаемых земель (так называемый кадастровый принцип обложения). Сейчас государственный учет недвижимости фактически складывается из двух систем: собственно ГР и кадастрового учета земель. При этом кадастровый учет частично "перекрывает" ГР, так как в нем отражаются не только природные и хозяйственные особенности земли, но и некоторые ее юридические признаки, скажем, ее владельческая принадлежность. Кроме того, сама ГР распадается на две части, которые относятся соответственно к первичным (возникающим впервые) и вторичным (права, которые были зарегистрированы ранее) правам на землю, а равно к таким же правам на недвижимость (если земля застроена). Кадастровый учет земель и ГР первичных и вторичных прав на землю связаны между собой следующим образом: ГР выполняется только на основе кадастрового учета. Это видно из текста ряда нормативных актов, в которых (правда, мимоходом) упоминается, что ГР проводится при условии, что земельный участок, о котором идет речь, имеет "кадастровый номер", то есть прошел кадастровый учет. Кадастровые описания земель подробнее сведений, которые заносятся в реестры при ГР прав на землю и сделок с ней. Не исключено, что со временем юридическая характеристика земель, включаемая в кадастровые документы, не будет уступать по своей полноте указанным реестрам; в этом случае надобность в особой ГР прав на землю и сделок с ней может вообще отпасть <*>. -------------------------------- <*> В Белоруссии действует только одна земельно-кадастровая книга со вставными листами, которую ведут органы Государственного комитета по земельным ресурсам, геодезии и картографии. См.: Станкевич Н. Г. Сделки с недвижимостью граждан. Минск, 2002. С. 344 - 366.

Вместе с тем нельзя не заметить, что обе системы государственного учета в настоящее время имеют разные задачи. Государственный кадастровый учет направлен прежде всего на выполнение публичных задач: он должен облегчить государственные планировочные мероприятия, а также справедливое налоговое обложение земель. Государственная же регистрация во многом служит выполнению частноправовых задач: обеспечивает права законных обладателей недвижимости. Существенная разница видна и в фиксации правового режима одного и того же участка земли по двум системам. Кадастровое описание закрепляет правовой режим земли на момент проведения кадастрового учета. Иными словами, правовой режим земли фиксируется в статике. Государственный же реестр в системе регистрации прав и сделок с землей содержит "движение" прав и обязанностей ее владельца (правовая судьба). Последнее значительно облегчает разрешение споров о праве на землю, если они возникают. Но и при отсутствии споров документы заинтересованным лицам об их праве на землю (и на другую недвижимость) следует выдавать, опираясь на вторую систему, а не на первую. Неодинаковы и государственные органы, ведающие этими системами учета. Как упоминалось, кадастровым учетом земель занимаются земельные органы, а ГР - регистрационные палаты Минюста РФ. При этом в разных регионах и местностях эти системы могут иметь свои особенности. Так, "составные" объекты недвижимости (особенно в урбанизированной местности) нередко учитывают БТИ.

3. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество: Гражданский кодекс и Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"

Значение, которое имеет ГР для уточнения прав на недвижимость, отражается в Гражданском кодексе РФ. Так, в ст. 219 ГК утверждается, что "право собственности на здания, сооружения и другое вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее государственной регистрации, возникает с момента такой регистрации" <*>. -------------------------------- <*> Пункт 3 ст. 433 ГК РФ гласит, что договор, подлежащий ГР, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом. Как известно, при заключении ряда договоров у приобретающей стороны возникает только обязательственное, но не имущественное право на вещь. Но в случае регистрации сделки с недвижимостью желательно, чтобы акт ГР передавал приобретателю как раз имущественное право.

Право собственности на недвижимость в порядке осуществления приобретательной давности также возникает с момента ГР (п. 1 ст. 234 ГК). Правда, в ст. 222 ГК, регулирующей судьбу самовольной постройки, записано, что право собственности лица, осуществившего постройку, "может быть признано судом". Неудивительно, что юристы пришли к выводу: нет ГР, нет и права. Например, Е. Суханов писал: "До момента... регистрации вновь создаваемая недвижимая вещь юридически не существует" <*>. Из этой формулы можно извлечь и обратный тезис: "Только государственная регистрация порождает право на недвижимость" <**>. -------------------------------- <*> Суханов Е. Приобретение и прекращение права собственности // Хозяйство и право. 1998. N 6. С. 4 - 5. <**> В печати сообщалось, что власти некоторых городов рассматривают незарегистрированные земельные участки как "ничейные" и на этом основании иногда пытаются присвоить их себе. Интересно провести сопоставление с документами ХVII века, в которых встречаются упоминания о конфискации поместий на том основании, что у владельцев нет на них официальных грамот, что эти поместья не записаны за ними в писцовых книгах, а следовательно, те "владеют неведомо по чему". Но если поместье или его часть были "прописаны" в ходе писцовых работ, то это обстоятельство само по себе отнюдь не служило поводом для конфискации.

Некоторые регистрационные палаты исходят именно из такого значения ГР. Так, в Москве Регистрационная палата при выдаче заинтересованным лицам документов на землю рассматривала выполняемый ею акт ГР как "предоставление земли". На этом основании она не учитывала прежних прав заявителя на ту землю, которой он законно обладал, то есть существенно ущемляла его интересы. Поскольку в городе был установлен предел частного владения землей на праве постоянного пользования в размере 0,06 га, Регистрационная палата предлагала имеющийся у заявителя излишек взять в аренду, что для города было более выгодно, чем закрепление земли в постоянное пользование <*>. Однако эту позицию не признал Конституционный Суд РФ. Рассматривая дело Близинской, он предложил городу учитывать всю земельную площадь, которой та законно владела до обращения за регистрацией. Тем самым Конституционный Суд косвенно признал, что ГР не создает новое право, а лишь закрепляет его <**>. -------------------------------- <*> Напомним: в Москве частной собственности на землю не существует. <**> См.: РГ. 2001. 25 дек.

Сам Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" при буквальном его толковании дает основание считать, что эти права существовали и раньше, то есть до обращения заинтересованного лица за их регистрацией. Таким образом и появляется известное несоответствие (или даже противоречие) между ГК РФ и Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". Вместе с тем некоторые судебные органы стремятся следовать правилу гражданского, а не регистрационного закона. Иными словами, они исходят из того, что только ГР порождает право. В России многие хозяйствующие субъекты не придерживаются предположения об отсутствии у лица права, если оно не было зарегистрировано. Так, страховые компании нередко принимают на страхование садовые дома и другую недвижимость, не зарегистрированную в должном порядке. (Соответственно, если застрахованный дом сгорит, то страховое возмещение владельцу может быть выплачено невзирая на то, что возникшая ситуация не отвечает условию, предусмотренному в ст. 219 ГК РФ.) Государственная регистрация нередко не является решающим обстоятельством также в секторе публичных отношений. Так, налоговые инспекторы облагают (связанную и не связанную со строениями) землю и требуют от владельцев уплаты земельного налога, не особенно смущаясь тем, что у тех нет свидетельств о ГР.

4. Неполнота содержания статьи 219 ГК РФ

Как упоминалось, в статье записано: право собственности на вновь создаваемое недвижимое имущество, подлежащее ГР, возникает с момента такой регистрации. Однако эту трактовку нельзя признать удачной даже с формальной стороны. На это есть две причины. 1) Не указано, за кем должно быть признано такое право при ГР. Предполагается, что обладателем права становится лицо, которым было создано имущество. Но на практике могут быть самые разнообразные ситуации, отклоняющиеся от этого предположения (например, жилой дом для семьи построило не одно лицо, а два). Очевидно, право должно быть признано за тем, кому оно принадлежало или должно было принадлежать по закону еще до ГР. Отсюда вытекает, что при ГР право не "возникает" (ибо оно существовало и раньше), а лишь закрепляется. 2) На практике нередки случаи, когда первичная ГР имеет дело с недвижимым имуществом, созданным много лет тому назад. Кроме того, оно могло уже переходить из рук в руки, например, при фактическом наследовании. Но если это имущество регистрируется впервые, то согласно ст. 219 ГК его надлежит признавать "вновь создаваемым". Здесь жизненная реальность входит в явное противоречие с формулой закона. Кроме того, в статье не проработан вопрос регистрации первичного и вторичного права, требующий, по нашему мнению, двух отдельных статей. Наличие же единой статьи привело к тому, что указание закона о моменте признания (удостоверения) права получило неосновательную "дополнительную нагрузку" в виде упоминания о возникновении права. По-видимому, в законе следовало бы различать две ситуации: момент закрепления первичного права при ГР права на недвижимость и момент перехода права при ГР сделки (когда действительно возникает вторичное право).

5. Обмен, предоставление в пользование или давность?

Этот вопрос относится чаще всего к недостаточно определенным земельным отношениям между соседями. Дело в том, что если причастные лица пренебрегают договорным оформлением, а тем более ГР своих отношений, то последние нередко приобретают спорные черты. Например, соседи допускают взаимные вклинения, поскольку это обусловлено их хозяйственными интересами. Другой случай: владелец участка мирится с тем, что сосед пользуется полосой его земли, поскольку для самого собственника она в данный момент не представляет интереса. Но проходит время, и ситуация меняется. Либо сами собственники "вспоминают", где проходят границы их владений, либо это делают за них их правопреемники. Когда на такой почве возникают земельные конфликты, бывает нелегко определить, на каком праве пользовалось лицо чужой землей. Если пользование продолжалось достаточно долгий срок (15 лет и более), то фактический владелец может претендовать на закрепление за собой спорной полосы на том основании, что он владел ею "добросовестно, открыто и непрерывно" и к тому же "как своим собственным имуществом" - в соответствии со ст. 234 ГК РФ. Здесь, однако, вряд ли подходит единая мерка. Возникающие отношения не являются юридически и экономически однородными, поэтому следовало бы различать два основных случая. 1) Пользование чужой землей происходит "за глазами" собственника. Последний (очевидно) не использует сам и даже не следит за спорным участком, так как не имеет в нем нужды. Фактически участок является "полубесхозным", что и оправдывает саму возможность безвозмездного перехода его в другие руки - возможность, о которой говорит ст. 234 ГК. 2) Пользование чужой землей происходит "на глазах" ее хозяина. Последний соглашается с этим по каким-то соображениям, но не выказывает никакого желания передать участок соседу (или обменять его) в узаконенном порядке. Собственник молчаливо принимает стороннее пользование его землей, но не более того. В этом случае применение процедуры перехода права собственности в другие руки представляется неправомерным даже в случае соблюдения всех условий ст. 234. Сложившаяся ситуация дает повод для признания не права собственности соседа, а только его права безвозмездного пользования спорным участком в течение срока, подлежащего уточнению <*>. -------------------------------- <*> ЗК РФ признает институт срочного безвозмездного пользования чужими земельными участками (ст. 24).

Праву приобретательной давности по ст. 234 ГК следовало бы противопоставить также такое формальное обстоятельство, как ГР права на спорный участок. Тому есть исторический прецедент. Во второй половине ХVIII века, когда в центральных губерниях России началось Генеральное межевание, право приобретательной давности было "усечено". Если границы владений на местности (и в документах) устанавливались в рамках Генерального межевания, то их последующее передвижение на основе приобретательной давности уже не допускалось <*>. Генеральная межа ставила предел всем спорам. После своего проведения и закрепления Генеральная межа получала такой статус, который отсекал другие правовые основания на ту же землю. Это подкреплялось и определенными процедурными мероприятиями. Государственные землемеры, выполнявшие разграничение соседних владений, нередко выступали в качестве первой инстанции по разрешению земельных споров между соседями. Если они успешно справлялись с этой задачей (или споров вообще не было), то граница обносилась белыми столбами; если же споры не были разрешены, то черными. Во всех случаях подразумевалось, что установление Генеральной межи находится под контролем заинтересованных владельцев. Вот почему прошедшая проверку и официально признанная Генеральная межа впредь признавалась нерушимой <**>. -------------------------------- <*> Давность составляла в то время десять лет; признака добросовестности официально не требовалось, зато требовалась бесспорность владения. См.: Герман И. Е. История межевого законодательства от Уложения до Генерального межевания (1649 - 1765). М., 1893. <**> Генеральные межи разграничивали прежде всего частные владения. Но "попутно" они определяли границы также казенных земель.

Исходя из этого опыта, было бы целесообразно признать, что если в ходе ГР право лица было проверено с помощью дополнительной процедуры (например, получены подписи соседей о том, что они не возражают против заявленного собственником простирания его владения), то закрепляемые границы не могут быть пересмотрены в порядке ст. 234 ГК РФ. Иными словами, давность пользования его землей со стороны соседей будет считаться юридически "стерильным" обстоятельством, не порождающим для фактических пользователей основания для признания их права собственности. Такое решение представляется разумным. Ведь если собственник земельного участка доказал правильность границ последнего и закрепил их в ходе ГР по особой процедуре, то он сделал все от него зависящее, чтобы обезопасить принадлежащую ему землю от посягательств со стороны. Это должно внушить ему уверенность, что ГР ограждает его интересы и права. Было бы несправедливо требовать от собственника дополнительных мер постоянного надзора за землей. Земельные границы, установленные по особой процедуре ГР, могли бы приравниваться к генеральным межам, известным российскому законодательству ХVIII века. Особый статус границ, удостоверенных в процессе ГР, должен сказываться также на текущей давности пользования землей посторонним лицом (если она зафиксирована). Следовало бы признать, что если ГР подтвердила право собственности заявителя на участок земли, то тем самым должна прекращаться текущая давность на него со стороны владеющего этим участком третьего лица.

Выводы

1) Государственная регистрация не создает право, а лишь удостоверяет его. В этом смысле желательно исправить формулировку ст. 219 ГК РФ. 2) При всей важности ГР ее отсутствие не должно лишать собственника возможности доказывать свое право, ссылаясь на любые другие законные основания. 3) Закон не создал пока особой процедуры перехода прав на недвижимость. Когда же такая процедура будет создана, она должна найти свое отражение в ст. 433 ГК РФ. 4) ГР прав на недвижимость должна служить препятствием против притязания на ту же недвижимость третьего лица по давности. Следовательно, желательно дополнить ст. 234 ГК РФ о приобретательной давности. 5) Следует скоординировать процедуры учета и регистрации недвижимости, выполняемые разными органами (земельные органы; БТИ; нотариат; регистрационные палаты), с целью упрощения и облегчения ныне усложненной системы ГР для добросовестных заявителей. 6) Важно установить в законе, что платежи за любой учет и регистрацию недвижимости, взимаемые с заинтересованных лиц, не должны превышать действительных расходов государственных органов, осуществляющих такие процедуры. 7) Целесообразно разделить ГР на "городскую" и "сельскую" с тем, чтобы максимально учитывать особенности регулирования в том и другом случае. 8) Сложившаяся практика ГР в разных регионах не во всем идентична. Учитывая это обстоятельство, было бы оправданно отнести законодательное регулирование процедуры ГР к компетенции регионов.

Название документа