Правовые аспекты землевладения казачьих обществ в Российской Федерации

ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЯ КАЗАЧЬИХ ОБЩЕСТВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

И. В. НИКОЛАЕНКО

Николаенко Ирина Васильевна - соискатель Саратовской государственной академии права, адвокат Ставропольской краевой коллегии адвокатов.

На протяжении десятка лет как в местах проживания казачьего населения, так и на федеральном уровне обсуждается проблема принятия федерального закона "О казачестве в РФ". Помимо того что казачество волнует его будущий статус, оно ждет решения вопроса наделения казачьих обществ земельными участками, их последующего землевладения и землепользования. Для того чтобы оценить масштабы этой проблемы, необходимо обозначить рамки казачьего движения. В настоящее время на территории Российской Федерации проживает свыше 655 тысяч человек, причисляющих себя к потомкам казаков и считающих себя казаками. С учетом традиций они объединены в 10 войсковых обществ. Интерес к казачеству возник не вчера. Он появился с принятием в апреле 1991 года Закона "О реабилитации репрессированных народов". Наряду с вопросом реабилитации казачества, одним из возникших вопросов стала проблема наделения землей возрождающегося казачества. Однако нормативные акты 90-х годов, содержавшие нормы по возрождению традиционных для казаков форм землевладения и землепользования, скорее носили декларативный характер, чем правоприменительный. Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 9 августа 1995 г. N 835 "О государственном реестре казачьих обществ в Российской Федерации" около 30000 казаков хуторских, станичных, городских казачьих обществ Ставропольского края, исходя из интересов государства, изъявили желание нести государственную и иную службу, определенную данным нормативным актом. Так, члены Ставропольского казачьего общества в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и ФЗ "Об общественных объединениях" создали 140 хозяйств по производству сельскохозяйственной продукции в форме обществ с ограниченной ответственностью, крестьянских (фермерских) хозяйств, подсобных хозяйств казачьих обществ. Однако, несмотря на явное желание казаков возделывать землю, создавать хозяйства, деятельность казачьих обществ до сих пор регулируется нормативно-правовой базой, которая состоит из указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и актов субъектов РФ. Дальнейшее развитие казачьего движения сдерживается отсутствием федерального закона "О казачестве в РФ", который бы в полной мере регулировал также и вопросы казачьего землевладения и землепользования. Принятие такого закона, конечно, не будет панацеей от всех бед, но представляется, что такой закон позволит определить правовую природу российского казачества, решить вопросы землепользования и землевладения. Такой закон не только создал бы нормативную базу для универсального понимания казачества, но и позволил бы решить вопрос о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами в этой области, так как в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, несмотря на это, ни региональный, ни федеральный законодатели не пришли к согласованному решению вопроса по наделению казачества землей. Ощутимый шаг в этом направлении был сделан Правительством РФ в 1996 году с принятием Положения "О порядке формирования целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, включенным в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и режиме его использования". Данное Положение определило, что целевой земельный фонд создается органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по представлению территориальных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству на основе предложений казачьих обществ. Положение закрепило, что целевой земельный фонд может создаваться за счет: земель запаса; земель фонда перераспределения; земель, право собственности, владения и пользования которыми прекращается в соответствии с земельным законодательством. Формирование этого фонда происходило с целью предоставления земельных участков казачьим обществам для расширения их состава, размещения поселений в приграничных районах Российской Федерации и сельскохозяйственного использования, включая производство и поставку членами казачьих обществ сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для федеральных и региональных нужд. Такие земельные участки предоставлялись на праве бессрочного (постоянного) пользования. Нераспределенные же земли переходили в казачий войсковой резерв, и дальнейшее их использование осуществлялось по согласованию с соответствующим территориальным войсковым казачьим обществом. Такая ситуация была вплоть до принятия в сентябре 2001 года нового Земельного кодекса РФ. В новом земельном законодательстве казачьи общества как участники земельных отношений не упоминаются ни в одном из титулов, на основании которых земельные участки должны предоставляться. Именно в этом направлении необходимо работать законодателю и заполнить пробел законодательства путем принятия поправок и соответственно принятия законопроекта о казачестве. В сложившейся ситуации непонятно, на каком праве они могут владеть землей и, тем более, могут ли они ею распоряжаться. Это не касается тех земельных участков, которые они должны были переоформить до 1 января 2004 года в связи со вступлением в действие нового Земельного кодекса РФ. Исследование земельного законодательства показало, что только Закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" определил титул, на котором казачьим обществам могут передаваться участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, - это аренда. Таков результат последних лет работы законодателей федерального уровня. Что же происходило с региональным законодательством, а именно в регионах, входящих в Южный федеральный округ? До недавнего времени в Ставропольском крае действовало Положение "О порядке предоставления земельных участков казачьим обществам в Ставропольском крае", утвержденное Постановлением Государственной думы Ставропольского края от 30.05.1996 N 371-29 ГДСК (далее - Положение). В статье 4 Положения говорилось, что казачьи общества вправе иметь земельные участки в собственности, аренде, пользовании на основе традиционных для казачества форм общинного владения землей. В 2002 году на данное Постановление был принесен протест прокурора края, и он был признан обоснованным. Однако права казачьих обществ на земельные участки, предоставленные в соответствии с данным Положением, сохранились до приведения соответствующих правоотношений в соответствие с действующим законодательством РФ и законодательством Ставропольского края. В 1999 году был сформирован целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам общей площадью 43703 га земель сельскохозяйственного назначения. Данный нормативный акт был принят в соответствии с положением Правительства РФ. Однако, идя в разрез с вышеупомянутым положением Государственной думы Ставропольского края, оно определяло, что земли предоставляются казачьим обществам на праве бессрочного (постоянного) пользования. Эти противоречия могут говорить о том, что не было единой согласованной политики в области наделения казачьих обществ земельными участками. И, наконец, пройдя этот долгий и тернистый путь, законодатели Ставрополья приняли Закон Ставропольского края "О казачестве в Ставропольском крае". Однако и он не решил всех проблем казачества. Так, казачьему землевладению в данном акте посвящена одна-единственная статья. Она устанавливает, что реестровым казачьим обществам могут передаваться в порядке, предусмотренном земельным федеральным законодательством и законодательством Ставропольского края, земельные участки из земель, находящихся в собственности Ставропольского края или в муниципальной собственности: из земель сельскохозяйственного назначения - для использования в целях сельскохозяйственного производства; из земель несельскохозяйственного назначения - для использования в целях, связанных с привлечением членов данных обществ к несению государственной и иной службы. И это все о казачьем землевладении и землепользовании, несмотря на то что край казачий и сельскохозяйственный. Единственным нововведением можно считать положение п. 2 ст. 11 указанного Закона о том, что члены реестровых казачьих обществ, выполняющие обязанности по несению государственной и иной службы в государственных и муниципальных организациях или по договорам казачьих обществ с указанными организациями, имеют право на получение служебных наделов. С принятием Закона "Об управлении и распоряжении землями в Ставропольском крае" изменилась процедура формирования казачьего земельного фонда. Теперь он образуется по представлению казачьих обществ Правительством Ставропольского края из состава земель районных фондов перераспределения земель. Казачий земельный фонд образуется только из земли, входящей в земли районных фондов перераспределения земель. В Ростовской области целевой земельный фонд для предоставления земель казачьим обществам, входящим в войсковое казачье общество "Всевеликое Войско Донское", был образован немного ранее, чем в Ставропольском крае <*>. Постановление главы администрации Ростовской области было направлено на осуществление практических мер по реабилитации донского казачества в части земельных отношений - формирование земельного фонда для наделения землей казачьих обществ, входящих в войсковое казачье общество "Всевеликое Войско Донское" (далее - ВВД), и порядок его использования; порядок передачи земельных угодий казачьим обществам; порядок формирования и использования войскового земельного резерва. Данный целевой земельный фонд был сформирован с целью предоставления земельных участков казачьим обществам для: - общинного сельскохозяйственного использования - исходя из взятых ими обязательств по производству, переработке и поставке сельхозпродукции и сырья для местных, региональных и федеральных нужд; - создания запаса земель - Войскового земельного резерва; - размещения поселений в приграничных районах области. -------------------------------- <*> Постановление главы администрации Ростовской области от 26.01.98 N 20 "Об образовании целевого земельного фонда для предоставления земель казачьим обществам, входящим в войсковое казачье общество "Всевеликое Войско Донское".

Однако, как показывает анализ аналогичного нормативно-правового акта Ставропольского края, Постановление главы администрации Ростовской области более всесторонне подходило к этому вопросу. Источник формирования целевого земельного фонда ВВД немного отличается от того фонда, который формируется в Ставропольском крае. Здесь, кроме того, что целевой земельный фонд может создаваться за счет земель запаса и фонда перераспределения, он создается также за счет земель, право собственности, владения, пользования и аренды которыми прекращается в соответствии с земельным законодательством РФ. А фонд перераспределения земель Ростовской области формируется из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности Ростовской области. Также совсем иной порядок формирования целевого земельного фонда на территории района - он создается администрацией района на основе предложений специально созданных для этого районных комиссий. Земельные участки из целевого земельного фонда предоставлялись казачьим обществам в бессрочное (постоянное) пользование. Однако если прибегнуть к буквальному толкованию ст. 15 Закона Ростовской области "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" <*>, то помимо этого земельные участки из фонда перераспределения земель (а именно из этого фонда формируется целевой земельный фонд) Ростовской области могут предоставляться юридическим лицам в собственность или передаваться в аренду в порядке, установленном земельным законодательством. -------------------------------- <*> Закон Ростовской области "О регулировании земельных отношений в Ростовской области" от 22.07.2003 N 19-ЗС.

Также данным актом предусмотрен порядок предоставления земельного участка. Размер земельного надела, предоставляемого казачьему обществу, определяется исходя из его численности, наличии земель в фонде, но не более среднерайонной земельной доли (с учетом кадастровой оценки земли) на одного члена общества. Земельный надел, переданный казачьему обществу из целевого земельного фонда, не может быть передан в собственность, в залог или длительную аренду членам казачьего общества, а также гражданам, не являющимся членами общества. Нераспределенные земли целевого земельного фонда являются землями войскового земельного резерва. Пополнение войскового земельного резерва может осуществляться из источников формирования целевого земельного фонда, а также путем приобретения земельных долей войсковым казачьим обществом "Всевеликое Войско Донское" у собственников посредством выкупа или посредством оформления дарственной. Войсковой казачий земельный фонд может пополняться за счет земель запаса и фонда перераспределения земель Ростовской области. Те земельные участки, которые были предоставлены ранее казачьим обществам на праве постоянного (бессрочного) пользования из целевого земельного фонда, входят в состав войскового казачьего земельного фонда. Однако данное право пользования указанными земельными участками подлежало переоформлению казачьими обществами либо в собственность путем выкупа, либо в аренду в срок, установленный Земельным кодексом РФ. Этим Законом было однозначно закреплено, что земельные участки из казачьего земельного фонда казачьим обществам должны предоставляться в аренду. Таким образом, в целях восстановления традиционного уклада жизни и создания условий для восстановления казачьего землепользования в Ростовской области был создан реабилитационный земельный фонд, из которого 14 казачьим обществам было выделено 6,4 тыс. га земель (по состоянию на 1996 год)<*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление главы администрации Ростовской области "О наличии земель и их использовании в 1995 году" от 14.02.96 N 53.

Первым нормативным актом, устанавливающим предоставление земельных участков казачьим общественным объединениям в Краснодарском крае, было решение малого Совета Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 22 декабря 1992 года N 433, которое утвердило Порядок предоставления земельных наделов казачьим общественным объединениям и станичным (хуторским) казачьим обществам <*>. В соответствии с ним в Краснодарском крае земельный надел станичного (хуторского) казачьего общества формировался из индивидуальных земельных долей членов этого общества или объединения. А при наличии земель фонда перераспределения станичное (хуторское) казачье общество или казачье общественное объединение, являющееся юридическим лицом, могло на общих основаниях в соответствии с Земельным кодексом РСФСР получить в аренду дополнительный земельный надел. -------------------------------- <*> См.: Решение малого Совета Краснодарского краевого Совета народных депутатов "О порядке предоставления земельных наделов казачьим общественным объединениям и станичным (хуторским) казачьим обществам" от 22.12.1992 N 433.

Размер земельного надела, дополнительно предоставляемого станичному (хуторскому) казачьему обществу, определялся исходя из количества его членов, реально исполняющих обязанности государственной службы, а также из необходимости создания запаса земель, обеспечивающего коллективное землепользование при расширении состава общества. Земельный надел станичного общества или казачьего общественного объединения, сформированный за счет индивидуальных земельных долей участников и дополнительно полученных земельных участков, на основании решения общего собрания (схода) может использоваться в традиционных для казачества формах общинного владения землей на основе коллективно-долевой или коллективно-совместной собственности участников общества, объединения на землю. При этом механизм регулирования земельных отношений между обществом, объединением как юридическим лицом и его участником как физическим лицом в обязательном порядке должен быть отражен в Уставе этого общества. Постановлением Правительства Краснодарского края от 25 сентября 1996 г. N 7-П администрации районов и городов было определено создать целевой земельный фонд для предоставления казачьим обществам. И только спустя полгода главам муниципальных образований городов и районов Краснодарского края было рекомендовано создать комиссии по формированию и использованию целевого земельного фонда для предоставления казачьим обществам Всекубанского казачьего войска. А в состав комиссий было предложено включить представителей казачьих обществ, комитетов по земельным ресурсам и землеустройству и других органов, принимающих участие в решении земельных вопросов. В 2000 году в Краснодарском крае был сформирован войсковой земельный фонд. В войсковой казачий земельный фонд было переведено с последующим предоставлением казачьим обществам для коллективного сельскохозяйственного использования из земель запаса г. Краснодара земельные участки общей площадью 118,64 га <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановление главы г. Краснодара "О формировании войскового казачьего земельного фонда" от 20 июня 2000 г. N 1204.

В настоящее время в Краснодарском крае действует Положение "О формировании целевого земельного фонда для Екатеринодарского отдела Кубанского казачьего войска и порядке оформления прав на земельные участки из целевого земельного фонда для Екатеринодарского отдела Кубанского казачьего войска" <*>. Настоящее Положение определяет порядок формирования целевого земельного фонда для Екатеринодарского отдела Кубанского казачьего войска для предоставления земельных участков в черте административных границ г. Краснодара казачьим обществам. -------------------------------- <*> См.: Решение Городской думы Краснодара от 25 апреля 2002 г. N 22-п "Об утверждении Положения о формировании целевого земельного фонда для Екатеринодарского отдела Кубанского казачьего войска и порядке оформления прав на земельные участки из целевого земельного фонда для Екатеринодарского отдела Кубанского казачьего войска".

Граждане, добровольно вступившие в казачье общество, были вправе передать обществу принадлежащие им земельные участки, доли (паи), полученные в ходе осуществления земельной аграрной реформы, или право пользования этими участками, за исключением участков, используемых для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, жилищного, дачного и гаражного строительства, путем подачи соответствующего заявления в администрацию г. Краснодара, в котором подтверждается их членство в казачьем обществе и указывается просьба внести принадлежащий им участок или долю (пай) либо их часть в уставный фонд общества. К заявлению должны прилагаться документы, подтверждающие права гражданина на передаваемую землю. При этом земельные участки, доли (паи), внесенные в уставный фонд (капитал) казачьего общества, принадлежат членам казачьих обществ на праве общей совместной собственности. Такая же норма содержалась в рассмотренном выше Постановлении Государственной думы Ставропольского края N 371-29 ГДСК, которое по протесту прокурора Ставропольского края признано утратившим силу. Однако рассматриваемый нами нормативный акт Краснодарского края содержит норму, дополняющую эту статью, в ней говорится, что при выходе гражданина из состава казачьего общества ему возвращается принадлежащий ему земельный участок, доля (пай) или право пользования этим участком. В рассматриваемом положении, однако, не определяется порядок выхода казака из общества, не определена процедура возврата земельного участка (пая) его собственнику. Существуют ли временные рамки процесса возврата земельного участка собственнику - об этом законодатель также умолчал. Можно сказать, что эти предложения краснодарского законодателя неприемлемы для казачества. Большое количество времени у рядового члена казачьего общества будет уходить на решение различного рода вопросов, связанных с передачей, а потом и с возвратом земельного участка казаку. Данным нормативным актом установлено, что членам казачьего общества не может быть передан в собственность земельный участок, предоставленный казачьему обществу из целевого земельного фонда казачьего войска. При ликвидации казачьего общества земельные участки из целевого земельного фонда возвращаются в целевой земельный фонд казачьего войска. Таким образом, проведенный анализ действующего законодательства Российской Федерации и трех субъектов РФ, входящих в Южный федеральный округ, показывает наличие противоречивости формулировок титула, на основании которого казачьи войска наделяются землей. Это говорит о том, что не выработан единый подход к этому вопросу. Только грамотный федеральный закон поможет разрешить его. Несмотря на то что Конституция РФ в равной степени предоставляет право законотворчества в области вопросов владения, пользования землей и другими природными ресурсами, не все субъекты РФ спешат воспользоваться этим правом. Ими до сих пор не выработана единая политика в вопросе наделения земельными участками возродившегося казачества для ведения ими того уклада жизни, который сложился в течение нескольких веков.

Название документа