Кто и для кого зажигает свет в "одном окне"?

КТО И ДЛЯ КОГО ЗАЖИГАЕТ СВЕТ В "ОДНОМ ОКНЕ"?

А. ПЕРЕЛАДОВ

А. Переладов, начальник управления по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов прокуратуры Кемеровской области.

Либерализация законодательства о налогах и сборах, если довести ее до крайности, превратит в абсурд идею, ради которой затевались изменения в регулировании регистрации юридических лиц и частных предпринимателей Министерством по налогам и сборам.

С 1 июля 2002 г. вступил в силу ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц". В июне 2003 г. его действие распространено и на индивидуальных предпринимателей. У юристов сразу же возникает вопрос: является ли этот Закон частью налогового законодательства? Статья 1 Налогового кодекса РФ указывает, что законодательство о налогах и сборах состоит из НК, принятых в соответствии с ним федеральных законов, нормативно-правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления. В ст. 4 НК закреплено, что нормативно-правовые акты органов исполнительной власти всех трех уровней к законодательству о налогах и сборах не относятся. Правильнее отнести данный нормативный акт к нормам гражданского законодательства. Во-первых, он регулирует отношения по поводу приобретения статуса юридического лица или индивидуального предпринимателя, т. е. статуса субъектов участников гражданских правоотношений и предпринимательской деятельности. Во-вторых, институт "регистрации" урегулирован прежде всего нормами гражданского права, например ст. 51 ГК РФ. Можно возразить, что отношения по регистрации в полной мере не отвечают признакам диспозитивности сторон, однако многие другие, сугубо гражданские институты присвоения статуса правосубъектности также не диспозитивны. Примером может служить институт регистрации прав собственности на недвижимость и сделок с ней. В-третьих, в соответствии со ст. 1 Закона "О регистрации..." законодательство о регистрации состоит из ГК, Закона "О регистрации..." и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов РФ. Таким образом, федеральный орган исполнительной власти, чьей специализацией является сфера налогов, осуществляет функции по приданию субъектам гражданско-правового статуса юридического лица и индивидуального предпринимателя. Иными словами, сначала создает, а потом контролирует то, что создал. Никакой другой орган государственной власти такими противоречивыми полномочиями не обладает. Российским законодательством полномочия МНС в сфере регистрации определены четко: только регистрировать <*>. На практике Министерство формирует законодательную базу для гражданского института. Так, письмом от 10 февраля 2003 г. оно запретило регистрировать юридические лица, если заявители не докажут, что уведомили кредиторов. Налицо превышение полномочий. Требования совершать обязательные действия не могут быть закреплены в письме, а только в законе (ст. 1 ГК и ст. 55 Конституции РФ). -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц" от 17 мая 2002 г. N 319 (в редакции Постановления Правительства РФ от 16 сентября 2003 г. N 577).

Полномочия МНС в отношении писем, т. е. директивных указаний нижестоящим ИМНС, предусмотрены только налоговым законодательством. Но законодательство о регистрации, как мы уже убедились, гражданское. Кроме того, для налогового законодательства, согласно ст. 4 НК, акты МНС источником налогового права не являются. Письмо противоречит нормам Закона и ГК. В ст. 14 Закона дан исчерпывающий перечень документов, представляемых при регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации. Письмо МНС сводится к тому, что законодательством, регулирующим процесс регистрации юридических лиц и предпринимателей, является прежде всего ГК. В частности, в соответствии с п. 1 ст. 60 ГК учредители (участники) юридического лица или орган, принявшие решение о реорганизации юридического лица, обязаны письменно уведомить об этом кредиторов реорганизуемого юридического лица. Тем самым кредиторы реализуют свои права, предусмотренные гражданским законодательством. МНС обосновывает требование об уведомлении анализом следующих норм: ст. 51 ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью", ст. 15 ФЗ "Об акционерных обществах", ст. 29 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях". Однако с этим выводом согласиться нельзя. Во-первых, такие действия, по моему мнению, нарушают ст. ст. 14 и 23 Закона, которые таких оснований для отказа не предусматривают. Во-вторых, согласно ст. 51 ГК юридическое лицо подлежит государственной регистрации в уполномоченном государственном органе в порядке, определяемом только Законом о государственной регистрации юридических лиц. Он определяет порядок проведения регистрации юридических лиц и предпринимателей, а ГК и законы о регулировании статуса юридических лиц содержат общие правила и бланкетные нормы. При этом ни ГК, ни приведенными выше Законами не определено, что отсутствие уведомления кредиторов о реорганизации юридического лица является основанием к отказу в его государственной регистрации. Невыполнение этой обязанности не должно рассматриваться в процессе регистрационных процедур. Очевидна коллизия. С одной стороны, ряд гражданско-правовых законов содержит обязанность уведомлять кредиторов. С другой стороны, кодифицированный акт большей юридической силы предусматривает возможность отказа в регистрации только в случаях, предусмотренных специальным законом. При этом законодательство о регистрации состоит из ГК и Закона "О регистрации...", в котором такое основание для отказа, как обязанность предоставлять доказательства уведомления кредиторов, не предусмотрено. Юридическую коллизию необходимо разрешать в пользу лица, подающего заявление. Неправомерное нормотворчество МНС этим не ограничивается. Письмом от 7 февраля 2003 г. "О применении пункта 1(б) ст. 17 ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц" разъясняется, как регистрировать изменения в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ) при уменьшении уставного капитала общества; при условии, что уведомлены кредиторы. Толковать это можно только как грубое превышение полномочий. В итоге отказы МНС будут обжаловать, а должностных лиц привлекать к ответственности, предусмотренной ст. 24 Закона. Сложившейся ситуации способствовали просчеты, допущенные в нормотворчестве Правительством РФ. Уполномоченному органу Правительство предоставило права: разрабатывать методические разъяснения по порядку заполнения форм документов; утверждать формы документов, используемых при государственной регистрации, если эти документы не отнесены ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" к компетенции Правительства (п. 4 Постановления Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 439 "Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей"). Очевидно, что Правительство РФ не будет готовить методические разъяснения по порядку заполнения форм, которые утверждены его же актом. Принимать такие акты, как разъяснения, в компетенцию Правительства не входит, что следует из ст. 23 ФКЗ о правительстве РФ. Толкование, а следовательно, и нормативное регулирование будет осуществлять МНС - структурное подразделение Правительства. Интересна правовая природа разъяснений. Само по себе разъяснение - это более развернутое, аргументированное суждение о конкретных фактах или действиях. Причем разъяснение предполагает обязательность его для определенного круга участников общественных отношений. Сомнение вызывает необходимость таких актов. Ведь МНС разъясняет правильность заполнения форм не подчиненным ей ИМНС, а заявителям - неопределенному кругу лиц. Издает ради этого акты неоднократного применения. Следовательно, МНС осуществляет нормативное регулирование института гражданского права. В юридическом понимании "разъяснение" часто выступает синонимом слова "толкование". Может ли министерство толковать нормативные акты Правительства? Нет. Тем не менее возможность для этого создана. Методические разъяснения, подготовленные МНС, противоречат ст. 55 Конституции, поскольку устанавливают ограничения, не предусмотренные законом. Законом о регистрации регистрирующий орган не наделен полномочиями проверять, законно ли образовано юридическое лицо, соответствуют ли закону его учредительные документы. Более того, из буквального толкования ст. 12 Закона можно сделать вывод, что обязанность проверки фактически лежит на заявителе. Выявлять потенциальных нарушителей - прямая обязанность государства. Тем не менее бремя ответственности целиком переложено на самих граждан и юридических лиц, якобы в целях "дебюрократизации". Законодатель "забыл", что регистрационные процедуры не просто констатация факта: обратился - зарегистрировали - внесли в реестр. На практике добросовестные предприниматели, равно как и правоохранительные органы, нередко сталкиваются с тем, что контрагент по сделке зарегистрирован на утерянный паспорт, однако процедуру регистрации успешно прошел. Кого обвинять? Регистрирующий орган выполнил все предусмотренные Законом требования: документы принял, проверил и в течение пяти дней зарегистрировал. Обязанность проверять паспортные данные на МНС не возложена. Получается замкнутый круг. Никто из органов государственной власти не виноват, а ущерб предпринимателю нанесен. Апеллировать к нормам ст. 32 НК РФ, которая обязывает налоговые органы сообщать в правоохранительные органы о признаках нарушения законодательства, бессмысленно. Отказать в регистрации налоговики могут, если в пятидневный срок поступят данные, что паспорт или иные документы поддельные. Однако случаев подобных отказов на территории Кемеровской области еще не было. В ходе прокурорских проверок были установлены факты принятия должностными лицами ИМНС заявлений о внесении регистрации изменений в ЕГРЮЛ от неуполномоченных лиц. Согласно ст. 9 Закона заявителями при регистрации могут являться только: 1) руководитель постоянно действующего исполнительного органа регистрируемого юридического лица или иное лицо, имеющее право без доверенности действовать от имени этого юридического лица; 2) учредитель (учредители) юридического лица при его создании; 3) руководитель юридического лица, выступающего учредителем регистрируемого юридического лица; 4) конкурсный управляющий или руководитель ликвидационной комиссии (ликвидатор) при ликвидации юридического лица; 5) иное лицо, действующее на основании полномочия, предусмотренного федеральным законом, или актом специального уполномоченного на то государственного органа, или актом органа местного самоуправления. Ни руководитель, ни иное лицо, имеющее право действовать от имени юридического лица без доверенности, не может обращаться в ИМНС с заявлением о регистрации юридического лица, таких полномочий у него нет, поскольку статус "руководителя" может быть им приобретен только после регистрации юридического лица. Учредитель, напротив, имеет право на обращение в МНС с заявлением о регистрации вновь создаваемого юридического лица. Суть допускаемых МНС нарушений сводилась к тому, что в реестр вносились изменения на основании заявлений учредителей, которые при этом руководителями данного юридического лица не являлись. Закон о регистрации обязывает государственный орган контролировать, насколько своевременно предоставлена в реестр необходимая информация. Например, сведения о выданных лицензиях. Если лицензирующий орган не уведомляет ИМНС, то он должен отвечать по ч. 3 ст. 14.25 КоАП: ответственность за непредоставление, или несвоевременное предоставление, или предоставление недостоверных сведений о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе. К этой норме отсылает ст. 25 Закона. На практике должностные лица ИМНС иногда возбуждали дела по тем же основаниям, но по ст. 19.7 КоАП: непредоставление сведений, необходимых для государственного контроля. Хотя, как уже было сказано, правоотношения, возникающие при применении Закона о регистрации, к налоговым не относятся. Такие действия должностных лиц ИМНС незаконны. Статья 14.25 является специальной по отношению к ст. 19.7. К ответственности по ст. 14.25 КоАП могут быть привлечены только должностные лица, в том числе за заведомо ложные сведения. По статистике за 2003 - первый квартал 2004 г. инспекциями МНС по Кемеровской области составлен 1021 протокол об административном правонарушении по ч. 3 ст. 14.25 КоАП. Только 235 лиц привлечено по ним к административной ответственности на сумму 1 млн. 167 тыс. руб. Реально взыскано 491,4 тыс. С таким процентом "неотвратимости наказания" участники правоотношений по регистрации едва проникнутся законопослушанием. Другое превентивное, но также декларативное полномочие содержится в ч. 2 ст. 25 Закона. Регистрирующему органу предоставляется право обратиться в суд и потребовать ликвидировать юридическое лицо, когда при его создании (или при регистрации индивидуального предпринимателя) грубо нарушен закон, если эти нарушения носят неустранимый характер, а также в случае неоднократных либо грубых нарушений законов или иных нормативных правовых актов государственной регистрации юридических лиц. В каждом случае серьезность нарушений будет определять суд. Но передачу вопроса на откуп судьям, учитывая многообразие и витиеватость судебной практики, в заслугу законодателю поставить нельзя. Статья 26 Закона о регистрации обязывала юридические лица под угрозой ликвидации предоставить в течение шести месяцев в регистрирующий орган необходимые сведения. С момента, когда Закон вступил в силу, это требование в Кемеровской области не исполнило 12 тыс. 651 юридическое лицо (по состоянию на 1 марта 2004 г.). А ИМНС направили в суд только 785 исков. Статьей 1028 ГК предусмотрена обязательная регистрация договора коммерческой концессии органом, осуществляющим регистрацию юридического лица и индивидуального предпринимателя. Больше на уровне федеральных законов и актов Правительства никакого нормативного регулирования нет. По смыслу приведенной нормы и по аналогии с сопредельным институтом регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним процедура регистрации договора является гражданско-правовой. Статьей 3 ГК в качестве источников гражданского права указаны законы, указы Президента и постановления Правительства. Однако МНС регистрирует такие договоры на основании Приказа МНС "О регистрации договоров коммерческой концессии (субконцессии)". В ходе прокурорских проверок были выявлены случаи, когда под видом договоров коммерческой концессии с нарушением ст. 1027 ГК ИМНС регистрировались договоры передачи прав по лицензиям на право заниматься определенной деятельностью. В некоторых случаях передавались права по лицензиям на право розничной продажи алкогольной продукции. Несмотря на то что эти договоры противоречат гражданскому законодательству и по сути не являются договорами коммерческой концессии, ИМНС их зарегистрировали. Произошло это потому, что МНС "не взяло на себя" обязательства по юридической экспертизе документов, представляемых для регистрации, и не предусмотрело необходимых оснований для отказа. На сегодняшний день главным достижением либерализации стали, с одной стороны, бесконтрольность и неурегулированность процедуры регистрации, с другой - монополизация полномочий у одного органа, т. е. прямая противоположность задуманному. На наш взгляд, либерализация законодательства, когда участие государства в регистрации ограничивается формальным получением денежных средств, недопустима. Концепция "одного окна" хороша для предпринимателя лишь теоретически, когда скрупулезно, законодательно урегулированы действия чиновника. Смягчение требований к предпринимателям должно сопровождаться усилением государственного контрольно-защитного механизма, повышением требовательности к чиновникам. Делегирование хотя бы части функций не государственным органам приведет к потере контроля государства над состоянием законности. Следует отметить, что концепция "одного окна" на практике приводит к фискальной монополизации отдельных органов государственной власти. На фоне очевидных пробелов в законодательстве это упущение приводит к бесконтрольному незаконному нормотворчеству ненадлежащих органов, которые, пользуясь своим положением, формируют нормативную базу "под себя". Мы не сторонники перераспределения государственных полномочий между федеральными органами исполнительной власти. Но все же считаем, что правильнее передать регистрацию иному государственному органу исполнительной власти, который не наделен функцией контроля за субъектами предпринимательской деятельности.

Название документа