Правовое регулирование грантов в российском законодательстве

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАНТОВ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Т. Е. МЕЛЬНИК

Мельник Т. Е. - научный сотрудник Отдела социально-культурного законодательства и социологии права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

1. Понятие "грант" в федеральном законодательстве

Финансирование российской науки в настоящее время характеризуется широким применением грантовых средств, что во многом обусловлено существенным сокращением ее государственной поддержки. Для научного сообщества гранты представляют собой весьма заманчивый способ привлечения материальных и финансовых ресурсов на проведение исследований, так как, во-первых, в отношении их установлены налоговые преференции и, во-вторых, они предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе. Позитивную оценку грантовые механизмы находят и со стороны государства. Об этом свидетельствует закрепление особого льготного режима налогообложения сумм, получаемых в виде грантов. Кроме того, и само государство в последнее время все чаще стало выступать в качестве грантодателя, а государственные гранты учреждены как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ. Становление и развитие грантовой формы финансирования науки потребовало адекватного правового оформления общественных отношений, связанных с выделением и получением грантов. К началу 1990-х гг., когда в нашу страну пришли первые гранты от иностранных и международных благотворительных организаций, в отечественном законодательстве отсутствовали правовые механизмы обеспечения данной формы финансирования науки. Этот правовой пробел порождал трудности, связанные с определением прав и обязанностей грантодателей и грантополучателей и с налогообложением сумм, выделявшихся в виде грантов, и т. п. Одна из первых попыток устранения образовавшегося пробела была предпринята на подзаконном уровне. В связи с поступавшими запросами по вопросу налогообложения грантов Государственная налоговая служба РФ и Министерство финансов РФ выпустили совместное письмо, где дали соответствующие разъяснения <*>. В нем под термином "грант" для целей налогообложения понимались целевые средства, предоставляемые безвозмездно иностранными благотворительными организациями предприятиям, организациям и физическим лицам в денежной или натуральной форме на проведение научных или других исследований, опытно-конструкторских работ, обучение, лечение и другие цели с последующим отчетом об их использовании. Указанные целевые средства освобождались от налога на прибыль организаций и предприятий для бюджетных учреждений и некоммерческих организаций и от подоходного налога для физических лиц. -------------------------------- <*> См.: письмо Государственной налоговой службы РФ и Министерства финансов РФ от 11 июня 1993 г. "О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций" // БНА. 1993. N 9.

Следует отметить, что на тот период и в Законе о налоге на прибыль, и в Законе РСФСР от 7 декабря 1991 г. N 1998-1 "О подоходном налоге с физических лиц" отсутствовали какие-либо прямые указания на гранты, поэтому содержание данного письма, по сути дела, представляло собой не только толкование действовавших законодательных актов, но и их дополнение. Здесь была предпринята попытка нормативно определить понятие "грант" через выявление таких специфических признаков данной формы финансирования, как: целевой характер грантов; их безвозмездность; особый круг жертвователей (иностранные благотворительные организации, статус и регистрация которых должны были быть подтверждены справкой компетентного органа иностранного государства); обязательный отчет об использовании грантов. В отношении последнего признака необходимо отметить, что в качестве обязательного рассматривался отчет перед налоговыми органами, а не перед грантодателем. При этом в письме упоминался только отчет грантополучателей - юридических лиц. Кроме закрепления признаков понятия "грант" в совместном письме ГНС России и Минфина России нашел отражение и вопрос об ответственности грантополучателей в случае нецелевого использования грантов. В качестве меры ответственности предусматривалось взыскание грантовых средств в доход федерального бюджета. В последующем правовое регулирование грантов было перенесено и на законодательный уровень. Налоговое законодательство непосредственно предусмотрело преференции для сумм, выделяемых в качестве грантов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 21 июня 1996 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" суммы, полученные в виде грантов, предоставленных для поддержки науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации международными и иностранными некоммерческими и благотворительными организациями (фондами), зарегистрированными в установленном порядке и входящими в перечни, утверждаемые федеральными органами исполнительной власти, отвечающими за науку и техническую политику, а также за образование, культуру и искусство в Российской Федерации, не включались в совокупный доход этих физических лиц и не подлежали налогообложению. В развитие указанного Закона были утверждены Порядок внесения изменений в перечень международных и иностранных учреждений, международных и иностранных некоммерческих и благотворительных организаций (фондов), гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки российской науки, освобождались от уплаты подоходного налога с физических лиц - получателей грантов <*>, а также сам Перечень этих организаций <**>. -------------------------------- <*> Приказ Министерства науки и технологий РФ от 17 августа 1999 г. N 151. Документ опубликован не был. В настоящее время фактически утратил силу. <**> Приказ Министерства науки и технологий РФ от 10 января 2000 г. N 5. Документ опубликован не был. В настоящее время фактически утратил силу.

Упомянутая поправка не только повысила уровень нормативного регулирования грантов, но и ввела в целях налогообложения дополнительное требование к грантодателям. Налоговые освобождения распространялись только на те гранты, которые выделялись организациями, внесенными в списки, формируемые компетентными федеральными органами исполнительной власти. Кроме того, этими же поправками был расширен и круг грантодателей. В него помимо иностранных благотворительных организаций вошли международные организации. При этом право выделять гранты получили не только благотворительные организации, но и иные некоммерческие структуры. Налоговый кодекс РФ сохранил установленные ранее преференции в отношении грантов. Это касается, в частности, налога на доходы физических лиц (подп. 6 ст. 217), единого социального налога (подп. 4 п. 1 ст. 239), налога на прибыль организаций (подп. 14 п. 1 ст. 251). При этом в отношении последнего законодатель посчитал необходимым дать разъяснение того, что следует понимать под грантами. В соответствии с подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ грантами признаются денежные средства или иное имущество в случае, если их передача (получение) удовлетворяет следующим условиям: а) предоставлены на безвозмездной и безвозвратной основах физическими лицами, некоммерческими организациями, в том числе иностранными и международными организациями и объединениями по перечню таких организаций, утверждаемому Правительством РФ; б) направлены на осуществление конкретных программ в области образования, искусства, культуры, охраны окружающей среды, а также на проведение конкретных научных исследований; в) выданы на условиях, определяемых грантодателями, с обязательным предоставлением грантодателю отчета о целевом использовании гранта. В этом отношении НК РФ отличается от упоминавшегося совместного письма ГНС России и Минфина России, в котором было раскрыто содержание данного понятия в целом для целей налогообложения применительно к грантам иностранных и международных благотворительных организаций без учета специфики отдельных налогов. Появление отмеченных уточнений в НК РФ не в последнюю очередь вызвано стремлением законодателя поставить барьер на пути различных злоупотреблений, связанных с определением налоговой базы при взимании налога на прибыль организаций. Налоговые льготы для грантов устанавливаются и международными договорами РФ. Например, в соответствии со ст. 7 Соглашения между Правительством РФ и Европейским сообществом о сотрудничестве в области науки и технологий от 16 ноября 2000 г. предусмотрено, что если конкретные схемы сотрудничества одной Стороны предполагают финансовую поддержку участников другой Стороны, то на любые такие гранты, передаваемые одной Стороной участникам другой Стороны для поддержки их деятельности, распространяются льготы на налоги и таможенные пошлины в соответствии с законодательством каждой из сторон. Нововведения НК РФ в части, имеющей отношение к грантам, затронули также и требования, предъявляемые к грантодателям. При этом следует учитывать, что в отношении отдельных налогов установлены свои правила. Так, в гл. 25, посвященной налогу на прибыль организаций, к грантодателям относятся не только иностранные и международные, но и отечественные некоммерческие организации. В качестве грантодателей данная глава рассматривает и физических лиц. Если ранее от подоходного налога с физических лиц освобождались суммы, получаемые налогоплательщиками в виде грантов, предоставленных некоммерческими международными и иностранными организациями, то в гл. 23 "Налог на доходы физических лиц" НК РФ грантодателями именуются иностранные и международные организации независимо от наличия у них некоммерческого статуса. Например, в Перечень международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению, включены юридические лица коммерческого характера: "Мерлин Борд лимитед" (Великобритания), "Проджект Хармони инк." (США), Корпорация "Американские друзья российской экономической школы" <*>. Такой подход представляется более корректным, так как в законодательстве иностранных государств, в частности принадлежащих к системе общего права, отнесение организаций к некоммерческим или коммерческим осуществляется иначе, чем в российском законодательстве. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2001 г. N 165 "Об утверждении Перечня международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению" // СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1038.

Среди новелл НК РФ применительно к рассматриваемому вопросу следует отметить также и изменение порядка составления списка иностранных и международных организаций, гранты которых освобождаются от налогообложения. В соответствии с НК РФ его формирование находится в компетенции Правительства РФ. Реализуя предоставленное полномочие, Правительство РФ утвердило два перечня, которые касаются соответственно налога на прибыль организаций <*> и налога на доходы физических лиц <**>. Ранее в качестве уполномоченных органов выступали федеральные органы исполнительной власти, ответственные за политику в сфере науки. -------------------------------- <*> См.: Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2002 г. N 923 "О Перечне иностранных и международных организаций, гранты которых не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций - получателей грантов" // СЗ РФ. 2002. N 52. Ст. 5228. <**> См.: Постановление Правительства РФ от 5 марта 2001 г. N 165 "Об утверждении Перечня международных и иностранных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых, предоставленные для поддержки науки, образования, культуры и искусства в Российской Федерации, не подлежат налогообложению" // СЗ РФ. 2001. N 11. Ст. 1038.

В целом закрепление в налоговом законодательстве норм, посвященных грантам, обусловлено поиском оптимальных способов поддержки деятельности по выделению грантов как особой разновидности благотворительный деятельности (ведь предоставление грантов осуществляется на безвозмездной и безвозвратной основе) и созданием гарантий против возможных злоупотреблений данной формой финансирования. При этом определение понятия "грант" в налоговом законодательстве связано исключительно с целями налогообложения и не имеет универсального значения. Данное обстоятельство означает, что в рамках законодательства о науке возможно использование понятия "грант" и в ином смысле, отличном от налогового законодательства. Но в этом случае на такие гранты не будет распространяться льготный режим налогообложения. При анализе налогового законодательства обращает на себя внимание то обстоятельство, что зарубежные грантодатели поставлены в лучшие условия по сравнению с российскими. Так, в отношении налога с физических лиц установлено правило, в соответствии с которым освобождаются от налогообложения суммы, получаемые налогоплательщиками в виде грантов (безвозмездной помощи), предоставленных для поддержки науки и образования, культуры и искусства международными или иностранными организациями по перечню таких организаций, утверждаемому Правительством РФ (п. 6 ст. 217 НК РФ). Если в начале 1990-х гг., когда единственными негосударственными грантодателями в России были иностранные и международные организации, такой подход в какой-то мере был оправдан, то на данном этапе он не соответствует задачам по стимулированию отечественных организаций к финансированию научных исследований на безвозмездной и безвозвратной основе. Отсутствие таких стимулов не способствует привлечению в сферу науки внебюджетных средств. Кроме того, подобная дискриминация отечественных грантодателей имеет и иные негативные последствия. Так, например, в ряде публикаций, посвященных некоммерческому сектору, высказаны обоснованные опасения по поводу того, что расширяющееся влияние на этот сектор иностранных и международных грантов чревато утратой независимости таких организаций <*>. Нельзя не учитывать и то обстоятельство, что за иностранными благотворителями во многих случаях стоят их государства, которые вряд ли следуют исключительно благотворительным целям <**>. На наш взгляд, применительно к сфере науки подобные замечания заслуживают особого внимания. Если российское государство будет перекладывать свою функцию по поддержке науки на иностранных и международных грантодателей, оно может утратить влияние на развитие целого ряда направлений фундаментальной и прикладной науки. -------------------------------- <*> См.: Матвеева Т. По зову сердца, а не по долгу службы... // Неправительственные организации в защите прав человека: Международная практика и опыт России. М., 1998. С. 46. <**> См.: Домрин А. Н. Новый американский закон "О демократии в России" (Russian Democracy Act of 2002. H. R.) // Представительная власть. 2002. N 5 - 6. С. 51 - 54.

К настоящему времени грантовая форма финансирования получила закрепление не только в налоговом законодательстве, но и в иных законодательных актах. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" государственная поддержка общественных объединений может выражаться в виде целевого финансирования их отдельных общественно полезных программ (государственные гранты). Благотворительные пожертвования, носящие целевой характер (благотворительные гранты), могут являться источниками финансирования благотворительных организаций (ст. 15 Закона о благотворительности). Однако в отмеченных Законах не содержится дефиниций, раскрывающих содержание соответствующего понятия. Иной способ регламентации грантового финансирования был избран в Законе о науке. Данный Закон не только допустил использование грантовой формы финансирования научных исследований (п. 10 ст. 15), в нем появилось и определение самого понятия "грант" <*>. В соответствии со ст. 2 указанного Закона под грантами понимаются денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории РФ в установленном Правительством РФ порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями. В этом определении фактически нашла нормативное закрепление сложившаяся практика отношений, связанных с выделением и получением грантов. Перевод на нормативно-правовой уровень тех правил, которыми руководствовались грантодатели и грантополучатели, несомненно, положительно сказался на регламентации отношений между ними, так как появились официальные ориентиры, позволяющие отличить гранты от иных форм деятельности, направленной на финансирование науки. -------------------------------- <*> Грантовая форма поддержки используется в различных отраслях социальной сферы (культуре, образовании и т. д.). Но только в отраслевом законодательстве о науке раскрывается содержание данного понятия. Вопрос о необходимости разработки родового понятия "грант" вне зависимости от сферы его применения в литературе практически не рассматривается.

Этому способствовало также и обновление гражданского законодательства, а именно включение в ГК РФ статьи, посвященной пожертвованию (ст. 582). По мнению многих специалистов, гранты являются не чем иным, как разновидностью пожертвования, которое в свою очередь относится к договорам дарения <*>. По договору дарения одна сторона безвозмездно передает или обязуется передать другой стороне вещь в собственность либо имущественное право (требование) к себе или к третьему лицу либо освобождает или обязуется освободить ее от имущественной обязанности перед собой или перед третьим лицом (п. 1 ст. 572 ГК РФ). В соответствии со ст. 582 ГК РФ пожертвованием признается дарение вещи или права в общеполезных целях. Пожертвования могут делаться гражданам, лечебным, воспитательным учреждениям, учреждениям социальной защиты и другим аналогичным учреждениям, благотворительным, научным и учебным учреждениям, фондам, музеям и другим учреждениям культуры, общественным и религиозным организациям, а также государству и другим субъектам гражданского права, указанным в ст. 124 ГК РФ. Совершение дарения в общеполезных целях является основным признаком договора пожертвования, отличающим его от иных договоров дарения. Кроме того, выделяются и иные специфические черты договора пожертвования <**>. -------------------------------- <*> См., например: Шугрин И. С. Целевое финансирование (гранты) и предпринимательская деятельность некоммерческих организаций. Новосибирск, 2001; Пашков М. Л., Чеботников С. Ю. Фонды: получение и предоставление грантов // БиНО: некоммерческие организации. 2002. N 4. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография М. И. Брагинского, В. В. Витрянского "Договорное право. Договоры о передаче имущества" (Книга 2) включена в информационный банк согласно публикации - М.: Издательство "Статут", 2002 (издание 4-е, стереотипное). ------------------------------------------------------------------ <**> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2: Договоры о передаче имущества. М., 2000. С. 353 - 358.

Вместе с тем на практике многие грантодатели пытаются придать грантам возмездный характер и зачастую воспринимают гранты как договор оказания услуг и требуют от грантополучателей не только отчета о целевом использовании предоставленных средств, но и предоставления им результатов деятельности, а также выдвигают иные встречные требования грантополучателям <*>. Но в таком случае, как справедливо отмечается в литературе, грантовый договор теряет природу договора дарения, одной из разновидностей которого он является <**>. Утрата признака безвозмездности рассматриваемых договоров влечет за собой юридически значимые последствия, выражающиеся в признании их притворной сделкой и применении к ним правил, предусмотренных п. 2 ст. 170 "Недействительность мнимой и притворной сделок" ГК РФ <***>. -------------------------------- <*> См.: Константинова С. Б. Как получить грант и отчитаться в его использовании // Некоммерческие организации в России. 2001. N 2. С. 13; Пашков М. Л., Чеботников С. Ю. Указ. соч. С. 42. <**> См.: Константинова С. Б. Указ. соч. С. 14. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (части второй) (под ред. О. Н. Садикова) включен в информационный банк согласно публикации - М.: Юридическая фирма КОНТРАКТ, Издательская группа ИНФРА-М-НОРМА, 1997. ------------------------------------------------------------------ <***> См.: Брагинский М. И., Витрянский В. В. Указ. соч. С. 331; Комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части второй / Отв. ред. О. Н. Садиков. М., 2003. С. 194.

В научной литературе высказано мнение, согласно которому причина обозначенной проблемы коренится в дефектах правового регулирования общественных отношений, связанных с выделением (получением) грантов. На этом основании в целях предотвращения подобных коллизий отдельные авторы предлагают внести дополнения в ГК РФ и ввести в него нормы, посвященные грантовым договорам. При этом предлагается нормативно закрепить определение договора гранта, существенные условия данного договора, права и обязанности сторон. Подобный подход направлен на выделение грантов в качестве разновидности договора пожертвования. Согласно отмеченной позиции грантовым договорам присущи следующие отличительные признаки: предоставление средств на конкурсной основе; исключительно целевой характер ресурсов вне зависимости от того, кому они выделяются (при пожертвовании донор по своему усмотрению решает вопрос об использовании по целевому назначению имущества, предоставляемого юридическим лицам) <*>; в качестве выгодоприобретателей могут выступать все некоммерческие организации, а не только те, что указаны в ст. 582 ГК РФ <**>. На наш взгляд, высказанное мнение заслуживает внимания, так как грантовые договоры действительно обладают своей спецификой. -------------------------------- <*> См.: Шугрин И. С. Целевое финансирование (гранты) и предпринимательская деятельность некоммерческих организаций. С. 18. <**> См.: Шугрин И. С. Составление договоров при получении целевых средств// БиНО: некоммерческие организации. 2001. N 8. С. 24.

Возвращаясь к анализу Закона о науке в части, имеющей отношение к правовому регулированию грантов, необходимо остановиться на соотношении данного Закона и НК РФ. Прежде всего следует отметить, что в части правового регулирования грантов указанные акты во многом совпадают. Это относится и к закреплению особенностей отношений между грантодателями и грантополучателями (безвозмездный и безвозвратный характер предоставляемых средств), и к указанию на исключительно целевое предназначение грантов. Вместе с тем имеются и определенные расхождения, на которые следует обратить внимание. Во-первых, в них по-разному определяется круг грантодателей. Закон о науке основывается на максимально широком подходе. В качестве грантодателей в нем названы как граждане, так и юридические лица независимо от характера их деятельности. Напомним, что НК РФ в отдельных случаях ограничивает перечень доноров - юридических лиц исключительно некоммерческими организациями. Следующее расхождение связано с закреплением прав и обязанностей жертвователей и получателей грантов. НК РФ исходит из необходимости предоставления последними обязательного отчета грантодателям о целевом использовании грантов. В Законе о науке решение данного вопроса отдано на усмотрение грантодателей. Как отмечалось выше, в отдельных публикациях предоставление данного отчета рассматривается как одно из обязательных грантовых отношений <*>. При этом отмечается, что в грантовом договоре должны содержаться положения, определяющие процедуру финансовой и содержательной отчетности <**>. На наш взгляд, не вызывает сомнений, что целесообразность такого отчета обусловлена строго целевым предназначением грантовых средств. Однако содержание отчета должно быть введено в определенные границы. Полагаем, что грантодатель может потребовать отчета только о целевом использовании выделенных средств в рамках, например, сметы необходимых расходов для достижения поставленной цели научного исследования. Содержательный же отчет о проделанной работе в данном случае недопустим, так как грантовый договор может потерять безвозмездный характер. -------------------------------- <*> См.: Шугрин И. С. Целевое финансирование (гранты) и предпринимательская деятельность некоммерческих организаций. С. 18. <**> Константинова С. Б. Указ. соч. С. 12.

При сопоставлении Закона о науке и НК РФ необходимо обратить внимание также на нюанс, связанный с определением места Правительства РФ в формировании круга зарубежных грантодателей. Согласно Закону о науке в качестве грантодателей могут выступать только те иностранные юридические лица и международные организации, которые получили это право в порядке, установленном Правительством РФ. Таким образом, соответствующая норма Закона закрепляет разрешительный порядок допуска к финансированию отечественной науки иностранных и международных грантодателей. Логика построения НК РФ основана исключительно на обеспечении фискальной цели. Выше мы обратили внимание на то, что данный кодифицированный акт не запрещает иностранным и международным организациям, не включенным в правительственные перечни, выделять гранты российским ученым и научным организациям. Но такие организации и их грантополучатели лишаются установленных льгот. На практике отмеченное расхождение между двумя законами не учитывается. Имеющиеся списки утверждены исключительно в целях налогообложения, хотя, на наш взгляд, составлению указанных списков должен предшествовать этап допуска нероссийских грантодателей в соответствии с Законом о науке. Именно такой вариант решения данного вопроса диктует действующее законодательство. В целом нормативно-правовое оформление отношений, связанных с выделением и получением грантов, в отраслевом законодательстве о науке связано в первую очередь с формированием и закреплением определения соответствующего понятия, которому в области финансирования научной деятельности придавался универсальный характер. Это позволило четко определить место грантов в материально-финансовом обеспечении научной деятельности. Вместе с тем расширяющаяся практика грантового финансирования науки, а именно появление государственных грантов, позволяет говорить об ограниченном характере рассматриваемой дефиниции. Так, государственные научные гранты установлены, например, Указом Президента РФ "О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации". Кроме того, Президентом РФ были учреждены гранты для поддержки научных исследований молодых российских ученых и осуществления государственной поддержки ведущих научных школ. Порядок выделения данных грантов определяется Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 23 мая 1996 г. N 633 "О грантах Президента Российской Федерации для поддержки научных исследований молодых российских ученых - докторов наук и государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации". В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 годы) модернизация приборной базы науки с использованием средств государственного бюджета связывается с выделением так называемых институциональных грантов. Рамки данной статьи не позволяют подробно остановиться на вопросе о целесообразности расширения государственного финансирования науки за счет бюджетных грантов. Вместе с тем необходимо отметить, что данный подход соответствует провозглашенному в указанной Программе принципу минимизации государственных расходов, выражением чего является, в частности, отход от сметного финансирования научных организаций. Грантовая схема выделения средств государственного бюджета применяется не только в сфере науки. В этой связи можно указать гранты Президента РФ в области культуры <*>, государственные гранты детским и молодежным общественным объединениям <**> и др. Формирование правовой базы государственных грантов связано с развитием бюджетного законодательства, и в первую очередь с разработкой и принятием БК РФ. В нем гранты квалифицируются как одно из направлений расходования государственных средств, выделяемых в форме субвенций и субсидий (п. 1 ст. 78). При этом БК РФ не уточняет, направлением какой именно формы расходов бюджетов - субвенций или субсидий - является грант. -------------------------------- <*> См.: Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3358. <**> Постановлением Правительства РФ от 25 ноября 1994 г. N 1279 была утверждена Федеральная программа "Молодежь России", в рамках которой предусмотрено выделение государственных грантов по различным направлениям для молодежных и детских общественных объединений (СЗ РФ. 1994. N 31. Ст. 3290).

Согласно БК РФ субвенции и субсидии имеют свой правовой режим. Субвенции понимаются как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Субсидии же представляют собой бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов (ст. 6). Основываясь на положениях Закона о науке, можно предположить, что грант должен выступать исключительно как одно из направлений субвенций, учитывая их безвозмездный и безвозвратный характер. Но в таком случае физические лица теряют возможность получать государственные гранты, так как они не названы в числе возможных адресатов субвенций. Между тем на практике государственные гранты получают и физические лица. Например, гранты Президента РФ, установленные Указом N 424, предоставляются именно физическим лицам. Эти гранты выдаются в виде целевых безвозмездных субсидий. Их соискателями могут выступать, во-первых, граждане РФ в возрасте до 40 лет, имеющие ученую степень доктора наук, активно ведущие научные исследования, и, во-вторых, граждане РФ, внесшие значительный вклад в науку, активно ведущие научные исследования и занимающиеся подготовкой научных кадров в Российской Федерации (п. п. 3 и 4 Положения о порядке выделения грантов Президента РФ для поддержки научных исследований молодых российских ученых - докторов наук и осуществления государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации). Таким образом, можно сделать вывод о достаточно произвольном использовании понятия "грант" для обозначения средств государственного бюджета. Это подтверждают и другие примеры. Так, в соответствии с Положением о грантах Правительства РФ в сфере средств массовой информации, утвержденным распоряжением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 906-р, грантами Правительства РФ в сфере средств массовой информации признается специальный комплекс мер государственной поддержки. Указанные гранты могут предоставляться в форме возвратных и безвозвратных ссуд, налоговых освобождений, поставок оборудования в порядке лизинга, поставок бумажной продукции в порядке товарного кредита. В Перечне поручений Президента РФ, данных им на заседании Государственного совета РФ 30 января 2002 г., посвященного повышению роли физической культуры и спорта в формировании здорового образа жизни, на Правительство РФ и Администрацию Президента РФ возлагалась разработка предложений по учреждению грантов (стипендий) Президента РФ выдающимся спортсменам и тренерам сборных команд России по олимпийским видам спорта. Как видно, в данном случае гранты и стипендии рассматривались как однопорядковые явления. В налоговом законодательстве и в законодательстве о науке установлены четкие ориентиры, позволяющие отделить гранты от иных видов доходов (расходов) и форм финансирования науки соответственно, но в БК РФ не используются закрепленные в них юридические конструкции. Если Закон о науке предписывает выделение грантов на проведение конкретных научных исследований, то государственные научные гранты могут использоваться и на иные цели, например, в упоминавшемся выше Положении о порядке выделения грантов Президента РФ допускается направление грантов на материальную поддержку соискателей и членов их научных коллективов. Кроме того, государственные гранты предоставляются как на безвозмездной, так и на возмездной основе. И этот перечень внутренних нестыковок действующего законодательства о грантах можно продолжить. К противоречиям законодательства, регламентирующего рассматриваемую сферу отношений, можно отнести и то обстоятельство, что не считаются грантами средства, выделяемые на развитие науки такими организациями, как Российский фонд фундаментальных исследований, Российский фонд технологического развития, Российский гуманитарный фонд, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере <*>. Между тем по смыслу соответствующих положений Закона о науке эти средства считаются грантами. Ведь средства, которые эти фонды предоставляют отдельным ученым, творческим коллективам, научным организациям, имеют безвозмездный и безвозвратный характер и выдаются под конкретные научные исследования. Однако в правовых актах, связанных с деятельностью данных фондов, понятие "грант" не используется <**>. В этой связи следует напомнить, что до реформирования бюджетного законодательства выдаваемые этими фондами безвозмездные субсидии именовались именно грантами <***>. -------------------------------- <*> В соответствии с п. 7 ст. 15 Закона о науке органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном законодательством РФ, создают государственные фонды поддержки научной и (или) научно-технической деятельности в форме учреждений и иных некоммерческих организаций, деятельность которых финансируется за счет средств соответствующего бюджета или иных источников, не запрещенных законодательством РФ. <**> См., например: Устав Российского гуманитарного научного фонда, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 7 мая 2001 г. N 347 // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 2012. <***> См., например: Устав Российского гуманитарного научного фонда, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 1994 г. N 1023 // СЗ РФ. 1994. N 21. Ст. 2368.

В НК РФ суммы, предоставляемые государственными фондами поддержки науки, также упоминаются отдельно от грантов. В ст. 251, где указываются доходы, не учитываемые при определении налоговой базы налога на прибыль организаций, средства, полученные из этих фондов, выделены в качестве самостоятельного вида целевого финансирования. В литературе высказываются предложения о необходимости внесения соответствующих корректив в налоговое законодательство <*>. Соглашаясь с этим предложением, считаем необходимым подчеркнуть, что изменению в части, касающейся правового регулирования государственных грантов, должно подлежать прежде всего бюджетное законодательство, в котором необходимо закрепить признаки, присущие государственным грантам как одному из направлений расходования средств государственного бюджета. При этом возможно перенесение в БК РФ той конструкции понятия "грант", которая содержится в Законе о науке с учетом специфики бюджетных отношений. В целях единообразного применения грантового способа финансирования науки необходим унифицированный подход к грантам, независимо от отраслевой принадлежности соответствующих правовых норм. В рамках такого подхода государственные гранты должны предстать именно как разновидность общего родового понятия "грант". -------------------------------- <*> См.: Бердашкевич А. П. Об уточнении понятия "грант" в российском законодательстве // Науковедение. 2003. N 2(18). С. 65.

2. Правовое регулирование грантов в законодательстве субъектов Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ общие вопросы науки находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов (ч. 1 ст. 72). К настоящему времени в большинстве субъектов Федерации приняты свои законы о науке или научной деятельности. При этом, по нашим подсчетам, в 29 из них содержатся положения, касающиеся непосредственно грантов (Алтайский, Хабаровский и Красноярский края, Татарстан, Бурятия, Тыва, Кемеровская, Тульская, Ярославская области, Москва, Санкт-Петербург и др.) <*>. В трех субъектах РФ действуют специальные законы о грантах в сфере науки - Санкт-Петербурге <**>, Вологодской и Самарской областях. -------------------------------- <*> Данные, имеющие отношение к законодательству о науке субъектов РФ, приводятся по состоянию на сентябрь 2003 г. <**> В этом городе федерального значения разработана, пожалуй, самая разветвленная система нормативных правовых актов о грантах. Кроме закона о научных грантах были приняты городские Законы "О грантах Санкт-Петербурга на производство и размещение социальной рекламы", "О грантах Санкт-Петербурга для общественных объединений".

По предметам совместного ведения законы субъектов Федерации не могут противоречить федеральному законодательству. Тем не менее в контексте рассматриваемой темы необходимо отметить имеющуюся несогласованность федеральных и региональных нормативных правовых актов. В основном это относится к определению понятия "грант" (особенности законодательства субъектов РФ в отмеченном аспекте будут освещены ниже). Такая практика не соответствует принципу верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Помимо федерального законодательства о науке ориентиры нормотворческой деятельности в отношении грантов, а именно государственных грантов, содержатся и в БК РФ. Но и в данном случае не всегда выдерживается иерархия нормативных правовых актов. Например, во многих регионах предусмотрено направление государственных грантов на финансирование фундаментальных исследований. В то же самое время, согласно ст. 84 БК РФ, данный вид функциональных расходов финансируется исключительно из федерального бюджета. Законодательное регулирование грантов в субъектах Федерации, как и на федеральном уровне, развивалось прежде всего путем признания грантов в качестве одного из способов финансирования научной деятельности. Так, Закон Мурманской области от 8 ноября 2001 г. "Об основах организации научной, научно-технической и инновационной деятельности в Мурманской области" гласит, что научная и научно-техническая деятельность может осуществляться за счет грантов, предоставленных в соответствии с законодательством РФ на проведение конкретных научных исследований (п. 1 ст. 16). Подобные положения содержатся в законодательстве о науке и других субъектов РФ. Кроме того, в законах отдельных субъектов Федерации закрепляется и определение понятия "грант". При этом одни регионы ограничиваются дублированием соответствующей нормы Закона о науке (например, Краснодарский, Хабаровский края, Курганская, Орловская области), другие представляют свое видение содержания данного понятия. Расхождения с указанным Федеральным законом в основном выражаются в определении круга грантодателей, и прежде всего в его расширении за счет признания в качестве грантодателя государства (Башкортостан, Тыва, Якутия). В целом большинство норм о грантах, которые содержатся в законах субъектов Федерации (даже если в них отсутствует соответствующая дефинитивная норма), посвящены именно государственным грантам, что свидетельствует об особом внимании к такой форме финансирования научной деятельности на региональном уровне. Учреждение государственных научных грантов выступает как одна из гарантий приоритетности науки (Алтайский, Красноярский края). В отдельных случаях грантовая форма рассматривается как основная форма государственного финансирования науки. Так, согласно ст. 6 Закона Омской области от 6 января 2000 г. "О государственном регулировании в сфере научной деятельности и научно-технической политики в Омской области", выделение средств из областного бюджета на финансирование научной деятельности производится в размере не менее 2% расходной части областного бюджета на основе сочетания финансовой поддержки научных организаций и отдельных научных работников, осуществляемой, как правило, в форме грантов, распределяемых на конкурсной основе, и целевого финансирования научных программ и проектов. Государственные гранты в субъектах Федерации учреждаются или законом (Санкт-Петербург, Самарская область и т. д.), или подзаконным актом, как правило, высшего должностного лица субъекта РФ (такие гранты учреждены, по нашим данным, в 16 субъектах РФ). Нормативные правовые акты, учреждающие государственные гранты, в большинстве своем имеют однотипную структуру. В них определяются цели, для достижения которых выделяются гранты, размер бюджетных средств, предусмотренных для этого, размер (максимальный или минимальный) отдельных грантов, порядок проведения грантовых конкурсов и условия определения их победителей. В отдельных случаях на региональном уровне закрепляются и несколько иные условия, при которых возможно выделение грантов. К ним, в частности, относится имеющий обязательный характер конкурс (Читинская область, Республика Алтай). Если Закон о науке предусматривает направление грантов исключительно на проведение конкретных научных исследований, то в отдельных субъектах РФ расширяется их целевая ориентация. В соответствии с подп. "с" ст. 2 Закона Республики Саха (Якутия) от 27 октября 1999 г. "О науке и государственной научно-технической политике", ст. 2 Закона Республики Башкортостан от 2 марта 1994 г. "О научной деятельности и государственной научно-технической политике" грантодатели имеют право выделять гранты как на проведение конкретных научных исследований, так и на иные цели в научном процессе. Гранты Ярославской области могут присуждаться по двум направлениям: на финансирование работ, имеющих значение для Ярославской области в целом и ее муниципальных образований, и на финансирование тех категорий субъектов научной и научно-технической деятельности, чья деятельность имеет значение для Ярославской области в целом и ее муниципальных образований (ст. 15 Закона Ярославской области от 5 мая 1999 г. "О научно-технической политике Ярославской области"). Очевидно, что отмеченные особенности регионального нормотворчества не согласуются с положениями Закона о науке. Однако, как мы уже отмечали выше, в федеральном законодательстве в целом отсутствуют четкие ориентиры относительно государственных грантов. Говоря об особенностях регионального регулирования выделения (получения) грантов, следует отметить и то обстоятельство, что в законодательстве субъектов Федерации нередко устанавливаются ограничения прав ученых - получателей грантов. Так, согласно п. 5 ст. 11 Закона Тюменской области от 12 января 1999 г. "О науке и региональной научно-технической политике Тюменской области", администрация государственной научной организации имеет право отказать своему сотруднику, получившему грант от научного фонда, в том числе зарубежного, в предоставлении помещений и других имеющихся ресурсов для осуществления научной и (или) научно-технической деятельности по гранту, если тематика гранта не соответствует направлениям деятельности данной научной организации или выделение ресурсов ограничивает возможность выполнения плановых научных исследований. В отдельных случаях подобный отказ может выступать как мера ответственности грантополучателя в случае нарушения им федерального законодательства или условий, на которых эти гранты выделяются (п. 1 ст. 11 Закона Читинской области от 25 июня 1997 г. "О науке и научно-технической политике"). Не во всех субъектах Федерации грант понимается в том значении, которое придается ему Законом о науке. Зачастую грантами именуются совершенно иные формы государственной поддержки научной деятельности. Например, научные гранты губернатора Московской области являются не чем иным, как стипендией, выплачиваемой ежемесячно победителям конкурса на соискание указанных грантов. Как явствует из Положения о данных грантах, они присуждаются на основании оценки научно-технической деятельности соискателей и не имеют целевого назначения, т. е. грантополучатель по своему усмотрению может распоряжаться предоставленными ему средствами. В другом случае гранты могут трансформироваться, по сути, в премии, присуждаемые по итогам научной или научно-технической деятельности. Наглядно это можно продемонстрировать на примере Постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 мая 2003 г. N 271 "О мерах по усилению государственной поддержки молодых ученых в Республике Татарстан", которым было утверждено Положение о порядке выделения государственных грантов Республики Татарстан. Согласно данному Положению на грантовый конкурс выдвигаются не научные проекты, предполагающие получение определенного результата в будущем, а уже выполненные и опубликованные научные работы. Интересно, что названным Постановлением органа исполнительной власти Татарстана одновременно было утверждено Положение о порядке присуждения республиканских научных премий для поддержки молодых ученых Республики Татарстан. Таким образом, в субъектах Федерации практика правового оформления грантов развивалась в рамках той же тенденции, что и на федеральном уровне, а именно путем признания их в качестве самостоятельной формы финансирования научной деятельности. Специфика регионального нормотворчества в данном случае заключается в основном в насыщении законодательного поля нормами, посвященными в первую очередь государственным грантам. Завершая анализ становления и развития отечественного законодательства о грантах, следует отметить следующее. Новые формы финансирования науки, появление которых было вызвано кардинальными изменениями в социально-экономической системе, потребовали адекватного правового решения. Все более широкое включение в законодательную ткань норм, посвященных грантам, первоначально вызванное в первую очередь фискальными целями, в настоящее время определяется потребностью более четкого закрепления прав и обязанностей грантодателей и грантополучателей. Заметную роль в усилении внимания к грантам со стороны законодателя играет и распространение на практике такой формы финансирования науки, как государственные гранты. Как представляется, именно отмеченные факторы будут и в будущем предопределять вектор нормотворчества в отношении грантов.

Название документа