Основные направления совершенствования российского законодательства о грантах

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ГРАНТАХ

А. П. БЕРДАШКЕВИЧ

Бердашкевич А. П. - кандидат юридических наук, советник аппарата Комитета Государственной Думы РФ по образованию и науке.

Научная общественность России по понятным причинам проявляет особое внимание к правовому статусу научных грантов, а также к иным формам негосударственной материально-финансовой поддержки научной деятельности. В СССР благотворительная деятельность, равно как любая иная помощь и поддержка науки или образования, в том числе и через международные организации и фонды, реализовывалась с помощью механизмов государственной власти и всегда была опосредована через органы государственного управления. В правовой системе СССР не было практической необходимости для определения статуса и функций негосударственных фондов и иных структур, поддерживающих образование и науку. Российские научные организации в настоящее время осваивают новые для них, но традиционные для зарубежных аналогичных структур источники финансирования через целевые фонды <*>. При этом значительная часть грантов выделяется зарубежными фондами, в основном имеющими постоянное представительство в России <**>. Что же касается российских грантодателей, то на них частично возлагаются свойственные государству функции, связанные с развитием социально важных областей общественной деятельности <***>. -------------------------------- <*> См.: Юрьева Т. Неприбыльный сектор в рыночном хозяйстве // Рос. экон. журн. 1994. N 1. С. 63 - 68. <**> В других странах в качестве грантодателей также выступают в основном фонды. Так, в США насчитывается свыше 30 тыс. благотворительных фондов, активы которых составляют более 3% валового внутреннего продукта. Система грантов позволяет научным институтам, культурным центрам, колледжам, научным и образовательным учреждениям, библиотекам и другим получателям грантов осуществлять новые образовательные и научные проекты, приобретать современное оборудование, книги, повышать уровень профессиональной квалификации сотрудников, издавать учебники. См., например: Юрьева Т. Границы некоммерческих организаций в рыночной экономике // Вопросы статистики. 1998. N 12. С. 17 - 19. <***> См.: Юрьева Т. Современное рыночное хозяйство как синтез коммерческого и некоммерческого секторов // Рос. экон. журн. 1996. N 4. С. 99 - 103.

В российском законодательстве понятие "грант" приходится "собирать" из разных правовых актов, относящихся к различным отраслям права, что не позволяет дать полное представление о правовом статусе гранта <*>. Грантами называют и благотворительные пожертвования, имеющие целевой характер, и целевое финансирование отдельных программ, и бюджетные ассигнования, и налоговые освобождения. -------------------------------- <*> См.: Милославская Д. Трудности семантической интерпретации юридического текста // Российская юстиция. 2000. N 3.

Благотворительные пожертвования, носящие целевой характер (благотворительные гранты), предоставляемые гражданами и юридическими лицами в денежной или натуральной форме, определены Законом о благотворительности. Благотворительные гранты как целевые средства, предоставляемые благотворительным организациям физическими и юридическими лицами на реализацию благотворительных программ, предусматриваются и законодательными актами субъектов РФ <*>. -------------------------------- <*> См., например: Закон Москвы от 5 июля 1995 г. "О благотворительной деятельности" // Ведомости Московской Думы. 1995. N 5.

В тексте НК РФ в гл. 25 "Налог на прибыль организаций", где гранты отнесены к целевым средствам финансирования, впервые в законодательстве РФ появилась правовая конструкция, обобщающая и унифицирующая юридический подход к понятию "грант". Но указанная конструкция пока не является достаточно полно отработанной в законодательстве РФ. В целом российская правовая система не содержит в себе развитого понятия "грант", правил получения грантов или описания правоотношений между грантодателем и грантополучателем, что в итоге порождает весьма противоречивую практику. Это приводит к тому, что в реальности многие грантодатели пытаются перевести отношения с грантополучателями на возмездную основу. Вместе с тем по смыслу гл. 32 ГК РФ передача гранта имеет признаки пожертвования или дарения. По своему содержанию грант является разновидностью пожертвования, предусмотренного ст. 582 ГК РФ. Пожертвование есть добровольная и безвозмездная передача средств. С момента получения грант становится собственностью организации, получившей грант, которая обязана использовать его по целевому назначению и представить отчет. Никакие другие обязанности не могут быть возложены на грантополучателя, например: не ставить на баланс имущество, приобретенное по гранту; возвращать имущество, приобретенное в ходе использования гранта, по требованию грантодателя; сообщать во всех публикациях, касающихся программы, финансируемой по гранту, сведения о грантодателе; передавать безвозмездно грантодателю информацию, созданную в ходе работы по гранту и являющуюся интеллектуальной собственностью; не допускать замены специалистов (в том числе руководителей проекта), работающих по гранту; предоставлять подлинники первичных документов. Это следует из п. 1 ст. 572 ГК РФ, где сказано, что "при наличии встречной передачи вещи или права либо встречного обязательства" такой договор не признается дарением. Нередко грантодатели воспринимают договор о гранте как договор на оказание услуг, где стороны являются соответственно заказчиком и исполнителем. Выполнение некоторых требований грантодателей может привести к негативным последствиям в части соблюдения налогового законодательства. Непостановка на баланс имущества, приобретенного на средства гранта, может привести к занижению налогооблагаемой базы по налогу на имущество. Обязанность сообщать в СМИ об организации-грантодателе может быть расценена как реклама. Тогда договор о гранте может быть признан притворной сделкой. В свою очередь, признание договора о гранте притворной сделкой повлечет налогообложение суммы гранта как оплаты за услугу. Зачастую на практике не учитывается специфика грантов по сравнению с иными видами научно-технической помощи. Так, при оформлении бухгалтерской отчетности в отношении грантов и спонсорских взносов они рассматриваются как однопорядковые явления. Несмотря на отсутствие четкого ответа в российском законодательстве на вопрос о том, что собой представляет спонсорский взнос, можно выделить критерии, позволяющие отграничить названные формы научно-технической помощи. Как правило, под спонсорской помощью понимаются денежные средства, имущество (услуги), безвозмездно предоставленные некоммерческим организациям. Почти так же трактовала спонсорскую помощь (спонсорский взнос) и Инструкция Госналогслужбы России от 11 октября 1995 г. N 39 "О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость" <*>. В ее подп. "и" п. 10 спонсорский взнос определялся как "средства, передаваемые... некоммерческим организациям, которые не занимаются предпринимательской деятельностью и не имеют оборотов по реализации продукции". -------------------------------- <*> Утратила силу.

Под спонсорством в целях Федерального закона от 18 июля 1995 г. "О рекламе" понимается осуществление юридическим или физическим лицом (спонсором) вклада (в виде предоставления имущества, результатов интеллектуальной деятельности, оказания услуг, проведения работ) в деятельность другого юридического или физического лица (спонсируемого) на условиях распространения спонсируемым рекламы о спонсоре, его товарах (ст. 19). Тем самым спонсорские отношения имеют возмездный характер. На это обращается внимание и в п. 21 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25 декабря 1998 г. N 37 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с применением законодательства о рекламе". Таким образом, при перечислении денежных средств организациям в качестве безвозмездной помощи не могут быть поставлены условия, связанные с оказанием рекламных услуг. Многочисленные проблемы возникают и в связи с выделением государственных грантов. Научная деятельность научных и образовательных учреждений в большинстве случаев финансируется посредством субвенций. Согласно БК РФ предоставление субвенций, в том числе на выделение грантов, допускается: из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными и региональными целевыми программами и федеральными законами; из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами и законами субъектов РФ; из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов РФ и решениями представительных органов местного самоуправления (п. 1 ст. 78). В данном виде соответствующая норма была закреплена в БК РФ Федеральным законом от 5 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации". При этом при принятии названного Закона не были учтены особенности уже существовавших к тому времени государственных грантов, в частности тех, которые учреждались в соответствии с Указом Президента РФ от 27 марта 1996 г. N 424 "О некоторых мерах по усилению государственной поддержки науки и высших учебных заведений Российской Федерации", а также выделявшихся РГНФ и РФФИ. На том основании, что эти гранты были учреждены подзаконными актами, не предусмотренными п. 1 ст. 78 БК РФ, Минфин России перестал относить их к одному из видов субвенций и субсидий, и поэтому выдача грантов была прекращена. Законодателю пришлось срочно вносить изменения в действующие нормы. В частности, в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2001 год" были введены дополнительные ст. ст. 113 и 136. Подобную процедуру пришлось впоследствии повторять в Законах о бюджете на 2002, 2003 и 2004 гг. Отмеченные поправки разрешали выплату субвенций и субсидий, не предусмотренных федеральными законами или федеральными целевыми программами. В целях предотвращения подобных коллизий необходимо уточнить определение понятия "грант", которое содержится в ст. 2 Закона о науке. В данном отношении законодателю предстоит закрепить максимально широкий класс известных юридических форм предоставления помощи, которые могут быть использованы при выделении грантов (субсидии, субвенции, дотации и трансферты). Кроме того, в названный Закон следует ввести норму, которая наделяла бы Правительство РФ правом выделять субвенции, субсидии и трансферты организациям и гражданам РФ, а также правом определять порядок их предоставления в виде грантов. Изменение отраслевого законодательства о науке в части, имеющей отношение к грантам, должно осуществляться не только с целью его приведения в соответствие с БК РФ. Необходимо также уточнение прав и обязанностей грантодателей и грантополучателей по отношению друг к другу. Так, предстоит расширить целевую ориентацию грантовых средств. В соответствии с действующей редакцией ст. 2 Закона о науке гранты могут быть направлены исключительно на проведение конкретных научных исследований. Представляется целесообразным закрепить правовую конструкцию, охватывающую все виды научной, научно-технической деятельности, указанные в названном Законе, а также экспериментальные разработки. Реформирование законодательства в данном отношении должно учитывать и специфику научного труда. Зачастую для осуществления того или иного проекта, достижения определенного результата важное значение имеет не только получаемая материально-финансовая помощь, но и нематериальные активы, такие как права на использование объектов интеллектуальной собственности. Исходя из этого, следует дополнить имеющуюся в Законе о науке дефиницию, которая в настоящий момент ограничивает права грантодателей и представителей научного сообщества, так как предусматривает передачу только имущества. В общий перечень юридических требований к грантополучателям необходимо ввести и обязанность предоставлять грантодателю отчет о целевом использовании средств. Пока соответствующая обязанность закреплена только в НК РФ, а Закон о науке данный вопрос обходит стороной. При этом такая обязанность должна быть подкреплена и мерами ответственности. Так, например, возможен перевод грантовых средств, использованных не по целевому назначению, в разряд сумм, подлежащих налогообложению. Законотворческая деятельность должна ориентироваться как на совершенствование общего родового понятия "грант", так и на формирование норм, посвященных отдельным разновидностям грантов в сфере науки. Это касается инвестиционных грантов, вложений в основные фонды, средств, выделяемых Российским фондом фундаментальных исследований, Российским гуманитарным фондом, Российским фондом технологического развития, Фондом содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, Федеральным фондом производственных инноваций. В частности, инвестиционные гранты должны использоваться в порядке, разработанном Правительством РФ. Корректировки требует и налоговое законодательство. Действующий НК РФ устанавливает льготный режим налогообложения грантов. Это касается, в частности, налога на прибыль (гл. 25 НК РФ). Гранты, предоставленные для поддержки науки и образования, культуры и искусства в Российской Федерации и полученные физическими лицами, не включаются в их совокупный доход, если организации-грантодатели являются международными и иностранными некоммерческими и благотворительными организациями, зарегистрированными в установленном порядке и входящими в перечни, утверждаемые Правительством РФ (п. 6 ст. 217 НК РФ) <*>. Письмом Госналогслужбы России и Министерства финансов РФ "О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций" установлено, что если гранты, полученные предприятиями, организациями (в том числе бюджетными), были использованы ими на материальное поощрение (в денежной или натуральной форме) своих сотрудников, то выплаченные суммы подлежат обложению подоходным налогом. -------------------------------- <*> В каждом государстве используется собственная форма подтверждения статуса благотворительной организации. В Англии таким документом является выписка из реестра благотворительных организаций, который ведется с 1896 г.; в США - сертификат организации, освобожденной от налогов.

Наверное, многие члены научного сообщества будут удивлены, услышав, что налоговое законодательство России не относит к грантам полученные из российских научных фондов средства, хотя и освобождает их от налога на прибыль. Эту несправедливость необходимо исправить. Представляется целесообразным распространить льготный налоговый режим и на те средства, которые получают в виде поддержки периодические научные издания. Это можно осуществить путем отнесения издания научных трудов к научной деятельности. Тем самым средства, получаемые периодическими научными изданиями, получат грантовый статус. В первую очередь налоговые преференции должны получить журналы, утверждаемые федеральными министерствами и ведомствами для государственных нужд. В отдельных случаях российские грантодатели, в отличие от иностранных и международных, не обладают налоговыми преференциями. Первым шагом для исправления такого положения может стать отнесение к категории грантов средств, предоставляемых российскими гражданами и юридическими лицами целевым образом научным организациям, имеющим в своем составе уникальные научные стенды или сложное и дорогостоящее технологическое оборудование. Очевидно, что соответствующие изменения должны быть закреплены в отраслевом законодательстве России по отношению к науке. Изменение законодательства должно быть произведено гармонично. Иногда трактовка закона налоговой службой может существенно ущемить интересы научного сообщества. Правда, пока буква и текст закона не играют главенствующей роли по отношению к сложившимся традициям в законодательном регулировании в области науки и образования. Сложившиеся стереотипы и правовые конструкции, кочующие на протяжении многих лет из одного нормативного акта в другой, трудно поддаются изменениям и корректировке.

------------------------------------------------------------------

Название документа