Муниципальное нормотворчество

А. НАДЕЖДИН

Александр Надеждин, аспирант Межрегионального открытого социального института, г. Йошкар-Ола.

На практике часто возникает вопрос: какой муниципальный правовой акт считать нормативным. Поскольку именно нормативные муниципальные правовые акты играют большую роль в сфере муниципальных правоотношений, вопрос о критериях нормативности приобретает особую значимость. Проанализируем поставленный вопрос с точки зрения теории права с указанием на ошибки правоприменения.

Порядок вступления в силу

В силу публичного характера осуществления власти органы местного самоуправления реализуют свои полномочия, предоставленные им действующим законодательством, сугубо через правовые акты.

Муниципальные правовые акты по вопросам местного значения принимаются населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления (ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Применительно к местному самоуправлению действующим законодательством предусмотрено понятие "муниципальные правовые акты", причем разделение их на нормативные и ненормативные отсутствует.

Поскольку на возникновение, изменение либо прекращение правоотношений влияет лишь действующий правовой акт, то большое значение в правоприменительной практике придается моменту вступления муниципального правового акта в силу. По этому поводу в ст. 47 Закона N 131-ФЗ говорится, что муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НК РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Учитывая положения законодательства, а также сложившуюся практику, можно выделить два способа вступления в силу муниципального правового акта - после официального опубликования (обнародования) и со дня подписания (именно такой способ чаще всего предусматривается уставами муниципальных образований).

Опубликованный - не значит нормативный

В то же время в складывающейся (в сфере муниципальных правовых актов) правоприменительной практике имеет место устойчивая тенденция, в соответствии с которой момент вступления в силу муниципального правового акта используется как главный критерий определения его нормативности. Правовые акты, вступающие в силу после официального опубликования (обнародования), автоматически квалифицируются как нормативные, а вступающие в силу со дня подписания - как ненормативные.

Указанная точка зрения представляется не совсем верной по следующим основаниям.

Нормативный правовой акт - это правотворческий государственный документ, содержание которого составляют нормы права. В свою очередь, норма права представляет собой общеобязательное, социально определенное, представительно-обязывающее системное правило поведения, установленное либо санкционированное государством, обеспеченное его силой, закрепляющее права и обязанности участников общественных отношений и являющееся критерием оценки поведения как правомерного либо неправомерного.

Таким образом, на основании вышеизложенного можно сказать, что порядок вступления в силу не является признаком нормативного правового акта. Поэтому порядок опубликования как главный критерий нормативности, без учета других признаков нормативного правового акта, будет идти вразрез с теорией права.

При выяснении, является ли конкретный муниципальный правовой акт нормативным, необходимо руководствоваться общими правилами о нормативных правовых актах. В противном случае это рождает определенные коллизии, которые не всегда просто разрешить на практике.

Например, муниципальные локальные нормативные акты обладают всеми признаками нормативности, что уже видно из их названия, которое имеет легальное закрепление (например, в Трудовом кодексе РФ). Но привязывать момент вступления таких актов в силу к опубликованию (обнародованию) не всегда является целесообразным, а тем более необходимым. То же самое касается нормативных муниципальных правовых актов, регулирующих процессы создания и функционирования подведомственных организаций.

И наоборот, имеют место такие муниципальные правовые акты, которые однозначно не являются нормативными, но в силу того, что они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательному официальному опубликованию (обнародованию), прежде всего с целью довести необходимую информацию до населения (Закон N 131-ФЗ). Например, правовые акты о проведении различных публичных мероприятий, установлении каких-либо ставок и нормативов на конкретный календарный период, открытии автобусных маршрутов имеют большое социальное значение и в силу этого подлежат обязательному официальному опубликованию с информационной целью. В то же время по причине индивидуального характера их нельзя отнести к нормативным.

На практике отнесение того или иного муниципального правового акта к нормативному имеет большое значение. Нормативные муниципальные правовые акты вносятся в различные реестры и регистры, их проекты направляются на различные проверки и экспертизы, нередко для них предусматривается особый порядок разработки, согласования и принятия. В этой связи отсутствие четких признаков нормативного муниципального правового акта рождает споры и недопонимание между различными органами и структурами.

Поэтому целесообразно законодательное закрепление понятия и критериев нормативного правового акта, а также распространение этих критериев на муниципальные правовые акты.

------------------------------------------------------------------