Перспективы развития правового регулирования торговли вооружениями в европе

В.Ю. СЛЕПАК

В связи с расширяющимся сотрудничеством России и Евросоюза по многим направлениям законодательство Евросоюза, особенно экономическое, представляет постоянный интерес для российских экспертов, исследователей, участников внешнеэкономической деятельности. Старший юрисконсульт юридической компании "ИнвестКонсалт Системс" В.Ю. Слепак анализирует изменения, произошедшие в последнее время в правовом регулировании торговли вооружениями в Европе, и обозначает тенденции его развития.

Одним из наиболее молодых и амбициозных направлений развития Европейского союза является Общая политика безопасности и обороны (ОПБО). Ее эффективное развитие невозможно без оснащения вооруженных сил современной техникой.

Одним из способов решения данной задачи стало формирование европейского конкурентоспособного рынка вооружений. Наиболее важным фактором, сдерживающим его развитие, является право государств - членов ЕС на основании статьи 346 Договора о функционировании Европейского союза фактически "закрыть" национальные военные производства от иностранной конкуренции.

Первой попыткой либерализации европейского рынка вооружений стало принятие в 1998 г. Кодекса поведения в отношении экспорта вооружений <1>, установившего минимальные требования к торговле вооружениями, но не обладавшего юридической силой.

<1> European Council 8675/2/98, DG E - PESCb Brussels, 5.06.1998.

Активная фаза построения европейского рынка вооружений началась с созданием Европейского оборонного агентства (ЕОА) <2>, одним из направлений деятельности которого является оборонная индустрия и рынок оборонной продукции. В частности, в рамках ЕОА был разработан ставший логическим продолжением Кодекса поведения в отношении экспорта вооружений Кодекс поведения в отношении оборонных закупок в государствах - членах Европейского союза, участвующих в Европейском оборонном агентстве <3> 2005 г. Его положения также не обладают юридической силой.

<2> Council joint action 2004/551/CFSP of 12 July 2004 on the establishment of the European Defence Agency (OJ L 245 17.07.2004, p. 17).

<3> Утвержден министрами обороны государств-членов в рамках Европейского оборонного агентства.

Однако принятые меры не смогли решить основную задачу - укрепление европейской оборонно-технологической и промышленной базы в целях дальнейшего развития ОПБО. Решение ее возможно только путем повышения степени взаимодействия государств-членов в сфере оборонных технологий, чему препятствует сохраняющая закрытость национальных рынков вооружений и отсутствие четкой нормативной базы, регулирующей данную сферу.

Первым шагом на пути решения данной проблемы стал перенос международных и не обладающих юридической силой обязательств государств в отношении экспорта вооружений в сферу регулирования второй опоры <4>: 8 декабря 2008 г. Совет принял Общую позицию 2008/944/ОВПБ, определяющую общие правила регулирования экспорта военных технологий и оборудования <5>, заменившую не являвшийся нормативным актом Кодекс поведения в отношении экспорта вооружений при сохранении основных его положений.

<4> В соответствии с Маастрихтским договором о Европейском союзе, который вступил в силу с 1 ноября 1993 г., были созданы три опоры ЕС. Первая опора - Европейские сообщества, вторая - общая внешняя политика и политика в области безопасности (ОВПБ, ЕПБО), третья - общая политика в области внутренних дел и правосудия - прим. ред.

<5> Council common position 2008/944/CFSP of 8 December 2008 defining common rules governing control of exports of military technology and equipment (OJ L335 13.12.2008, p. 99).

В последующем был сделан более серьезный шаг в развитии европейского рынка вооружений: началась реализация мер, направленных на сближение первой и второй опор Европейского союза, что может привести к усилению коммунитарных средств регулирования европейской политики безопасности и обороны в целом. При этом значительную роль начинает играть Комиссия ЕС, обладающая необходимым опытом в регулировании рыночных механизмов, отсутствующим у органов и учреждений, созданных в рамках ОВПБ.

В Зеленой книге об оборонных поставках <6> Комиссией фактически был сделан вывод о необходимости применения к создаваемому европейскому рынку вооружений правил, действующих в отношении внутреннего рынка ЕС, что означает и необходимость постепенного внедрения коммунитарных механизмов регулирования, в частности, применение принципов свобод общего рынка к этой сфере.

<6> Green Paper on defence procurement COM/2004/0608final.

Эти идеи нашли поддержку и в практике Суда ЕС. Как было установлено Судом <7>, применение статьи 346 ДФЕС должно быть не автоматическим, а оправдываться в каждом конкретном случае. Применение государствами национальных ограничительных мер оправдано только в случае, если это было необходимо для достижения целей, связанных с защитой важнейших вопросов безопасности государства. При оценке Судом степени необходимости применения таких мер используется принцип пропорциональности. Обязанность доказывания соблюдения данного принципа возлагается на государство-член, обвиняемое в таком нарушении <8>.

<7> См.: Judgments of the Court C-222/84 Sirdar v. The Army Board, Judgments of the Court Commission v. Spain C-414/97, C-285/98 Tanja Kreil v. Federal Republic of Germany; C-372/05 Commission v. Germany и др.

<8> Параграф 42 Judgment of the Court C-414/97 Commission v. Spain.

Подобный подход позволил Комиссии предложить "Стратегию создания более сильной и конкурентоспособной европейской оборонной промышленности" <9>, в которой в качестве основной цели называется содействие перемещению вооружений внутри Европейского союза. В связи с этим в 2009 г. Комиссией были предложены две директивы, направленные на укрепление европейского рынка вооружений путем регулирования вопросов, которые могут быть отнесены к компетенции бывшего Европейского Сообщества.

<9> Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - A strategy for a stronger and more competitive european defence industry (SEC(2007) 1596) (SEC(2007) 1597).

Основной целью директивы о координации процедур размещения контрактов на выполнение отдельных работ и оказание услуг, заключения договоров поставки органами власти или обществами, ответственными за размещение заказов в сфере безопасности и обороны, и вносящей изменения в Директивы 2004/17/ЕС и 2004/18/ЕС <10> является улучшение и гармонизация национального законодательства, регулирующего государственные заказы в сфере обороны и безопасности, и обеспечение его соответствия принципам прозрачности, равноправия и недискриминации.

<10> Directive 2009/81/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on the coordination of procedures for the award of certain works contracts, supply contracts and service contracts by contracting authorities or entities in the fields of defence and security, and amending Directives 2004/17/EC and 2004/18/EC (OJ L216 20.08.2009 p. 76).

Меры, предусмотренные данной Директивой (в том числе регулирование проведения конкурсов на размещение оборонных заказов), направлены на повышение открытости рынка вооружений, сокращение затрат и в итоге повышение его конкурентоспособности. Фактически можно говорить о воспроизведении и придании многим положениям Кодекса поведения в отношении оборонных закупок в государствах - членах Европейского союза, участвующих в Европейском оборонном агентстве юридической силы. Причем делается это при помощи средства регулирования первой опоры - директивы, а не путем подписания международного соглашения, что было бы более характерно для духа ОВПБ.

Дальнейшим шагом в развитии европейского рынка вооружений должны стать меры, открывающие доступ вооружениями из других стран на национальные рынки. Это должно способствовать претворению в жизнь положений Директивы 2009/81/ЕС в отношении возможности размещения оборонных заказов у хозяйствующих субъектов из других стран. Вопрос об их допуске оставлен на усмотрение соответствующего государства-члена, но препятствия на пути перемещения оборонных технологий сводят такую возможность практически к нулю, что явно противоречит цели Директивы 2009/81/ЕС - повышению открытости рынка вооружений.

Документом, направленным на изменение ситуации, стала Директива 2009/43/ЕС об упрощении условий перемещения продукции, имеющей оборонное значение, по территории Сообщества от 6 мая 2009 г. <11>.

<11> Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council of 6 May 2009 simplifying terms and conditions of transfers of defence-related products within the Community (OJ L146 10.06.2009, p. 1).

Директива 2009/43/ЕС направлена на преодоление сложившейся практики, в соответствии с которой даже многонациональные компании по производству вооружений по сути являются разделенными на национальные секторы, а передача технологий между различными компаниями крайне затруднена. Ограничения свободы передвижения оборонных технологий в первую очередь оправдывались необходимостью защиты прав человека, мира, безопасности и стабильности и основывались на статьях 30 (установившей исключения из свободы передвижения товаров) и 296 Договора об учреждении Европейского Сообщества. Но, как следует из положений Директивы 2009/43/ЕС, введение или сохранение ограничений, основанных на этих статьях, более не требуется ввиду гарантий безопасности, вводимых ею. Тем не менее введение таких гарантий не означает отмену положений статьи 30 Римского договора, и за государствами-членами остается право вводить ограничения по соображениям общественной безопасности. Речь идет лишь об упрощении перемещения товаров оборонного значения при сохранении административных барьеров. Тем не менее введение данной директивой единых для всего Союза правил выдачи лицензий на осуществление экспортных операций определенного типа вместо ранее действовавшего режима лицензирования каждой конкретной сделки уже является существенным упрощением режима торговли вооружениями.

Таким образом, можно констатировать внедрение наднационального элемента в ранее межправительственную сферу сотрудничества. В настоящее время продолжается процесс укрепления "коммунитарной" составляющей. Например, 11 января 2011 г. Комиссией была принята Рекомендация о сертификации оборонных предприятий в соответствии со статьей 9 Директивы 2009/43/ЕС <12>, в которой уже исключительно Комиссия, наднациональный институт, вводит требования, конкретизирующие положения указанной директивы.

<12> Commission recommendation on the certification of defence undertakings under Article 9 of Directive 2009/43/EC of the European Parliament and of the Council simplifying terms and conditions of transfers of defence-related products within the Community (OJ L 11 15.01.2011, p. 62).

Вопросы торговли вооружениями с третьими странами до сих пор регулируются нормами указанной выше Общей позиции 2008/944/ОВПБ, являющейся механизмом регулирования бывшей второй опоры и обладающей меньшей эффективностью воздействия. Однако именно в этом документе сформулированы основные принципы, регулирующие деятельность государств - членов ЕС в сфере торговли вооружениями с третьими странами. К ним относятся уважение международных обязательств государств-членов, в частности в отношении санкций, наложенных Советом Безопасности ООН или ЕС, уважение прав человека в стране, в которую поставляются вооружения, учет внутренней ситуации в стране, куда поставляются вооружения, в связи с тем, что поставляемое оружие может спровоцировать или продлить вооруженные конфликты, сохранение мира, стабильности, безопасности в регионе, национальная безопасность государств-членов и их территорий, в некоторых случаях зависящая от поставляемых в третьи страны вооружений, поведение страны-покупателя в соответствии с требованиями, предъявляемыми мировым сообществом, учет риска передачи поставляемого вооружения иной стороне.

Данный документ представляет особый интерес в свете того, что на уровне ООН ведется процесс разработки глобального соглашения о торговле оружием. 6 декабря 2006 г. Генеральная Ассамблея приняла Резолюцию 61/89 "На пути к договору о торговле оружием: установление общих международных стандартов в отношении импорта, экспорта и передача обычных вооружений". Уже в "Докладе Группы правительственных экспертов <13> по изучению осуществимости заключения, сферы применения и набросков всеобъемлющего, юридически обязательного документа об установлении общих международных стандартов в отношении импорта, экспорта и передачи обычных вооружений" <14> в качестве основ потенциального договора названы принципы, закрепленные в Общей позиции 2008/944/CFSP (п. 17 Доклада). В дальнейшем приверженность этим принципам подтверждалась в Резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН от 24 декабря 2008 г. N 63/240 и от 2 декабря 2009 г. N 64/48.

<13> В их состав вошли эксперты, представляющие Австралию, Алжир, Аргентину, Бразилию, Германию, Египет, Индию, Индонезию, Испанию, Италию, Кению, Китай, Колумбию, Коста-Рику, Кубу, Мексику, Нигерию, Пакистан, Россию, Румынию, Великобританию, США, Украину, Финляндию, Францию, Швейцарию, Южную Африку и Японию.

<14> Док. ООН A/63/334.

Европейский союз открыто демонстрирует интерес к разработке подобного соглашения и стремление предложить свой подход к регулированию данного вопроса. Всего через пять дней после принятия Резолюции Генеральной Ассамблеи N 61/89 Совет принял заключение, в котором поддержал инициативу ООН. 19 января 2009 г. принято Решение Совета 2009/42/ОВПБ о поддержке действий ЕС в рамках европейской стратегии безопасности о продвижении в третьих странах процесса движения к Соглашению о торговле вооружениями <15>, ставящее своей целью участие всех заинтересованных лиц в обсуждении Соглашения о торговле оружием, объединение национальных и региональных вкладов в международный процесс и определение возможностей и заинтересованности возможных участников Соглашения о торговле вооружениями. Практические мероприятия Союза, направленные на поддержку процесса разработки соглашения о торговле вооружениями, включая экспертную деятельность, проведение региональных семинаров и т.п. и их финансирование, предусмотрены в Решении Совета 2010/336/CFSP от 14 июня 2010 г. о деятельности ЕС в поддержку Соглашения о торговле вооружениями в рамках Европейской стратегии безопасности <16>. В приложении к указанному решению, содержащем перечень проводимых мероприятий, прямо предусматривается презентация подхода, сформулированного в Общей позиции 2008/944/CFSP.

<15> Council Decision 2009/42/CFSP of 19 January 2009 on support for EU activities in order to promote among third countries the process leading towards an Arms Trade Treaty, in the framework of the European Security Strategy (OJ L 17, 22.01.2009, p. 39).

<16> Council Decision 2010/336/CFSP of 14 June 2010 on EU activities in support of the Arms Trade Treaty, in the framework of the European Security Strategy (OJ L 152, 18.06.2010, p. 14).

О некоторых результатах деятельности Союза в этой сфере можно говорить уже сейчас: не дожидаясь принятия разрабатываемого ООН соглашения, приверженность устанавливаемым Кодексом поведения в отношении экспорта вооружений критериям и принципам уже подтвердили Македония, Исландия и Норвегия <17>.

<17> Информация по European Commission initiatives concerning the European Defence Equipment Market - reply to the annual report of the Council Report submitted on behalf of the Technological and Aerospace Committee by Edward O'Hara // Assembly of Western European Union-European Security and Defence Assembly. Doc A/2026, 3.12.2008.

Все это дает основания говорить, что не только международное право является источником, из которого ЕС заимствует решения по организации своей деятельности в сфере ОПБО, но и европейское право, накопившее значительный опыт в развитии взаимодействия в сфере обороны, начинает влиять на разработку международно-правовых норм, регулирующих международные отношения в сфере поддержания международного мира и безопасности.

Стоит также отметить: в случае разработки Соглашения о торговле вооружениями на основе подходов Общей позиции 2008/944/CFSP и его ратификации государствами - членами ЕС на смену юридически необязательным нормам общей позиции придут международно-правовые обязательства государств-членов, устанавливающие единый подход к торговле вооружениями. Это изначально создаст единое правовое поле регулирования данных вопросов, а в перспективе - сможет облегчить появление юридически обязательного акта Союза, что в итоге поставит деятельность государств - членов ЕС в сфере торговли вооружениями с третьими странами под контроль союзных институтов, как это уже произошло с аналогичным направлением внутри Европейского союза <18>.

<18> Интересно отметить: определенные шаги уже сделаны. Решение Совета 2010/336/CFSP предусматривает финансирование указанных в Решении мероприятий из бюджета ЕС под контролем Комиссии, которая обычно в силу своего наднационального характера не допущена к мероприятиям ОВПБ, традиционно носящим международно-правовой характер.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: Европейским союзом проделана большая работа по формированию правовых основ общеевропейского рынка вооружений, либерализации данной сферы. В зависимости от направления регулирования результаты разнятся.

В деле формирования единых подходов взаимодействия с третьими странами по вопросам торговли вооружениями Европейскому союзу удалось переместить предусмотренные Кодексом поведения в отношении экспорта вооружений политические обязательства государств-членов в сферу права ЕС, однако сохранив их юридически необязательный характер. Тем не менее предприняты меры для придания им юридической силы посредством их закрепления в международном праве.

Во внутриполитической составляющей регулирования рынка вооружений были достигнуты большие успехи. Закреплены юридически обязательным актом бывшей первой опоры правовые основы экспорта вооружений внутри Союза. При этом важно именно использование коммунитарных средств. Во-первых, на споры, связанные с применением директив, распространяется юрисдикция Суда, не обладающего компетенцией в рамках ОВПБ. Во-вторых, сам акт принятия директивы, регулирующей вопросы экспорта вооружений, дает возможность обратиться к положениям статьи 216 ДФЕС. Издан внутренний акт Союза, что порождает возможность заключения соглашения по регулируемым им вопросам с третьими странами (а подход уже выработан в общей позиции). Государства-члены лишатся возможности заключать аналогичные соглашения. Это станет шагом на пути формирования подлинно общей политики в области вооружений и, возможно, в дальнейшем приведет к постепенному снятию барьеров, отгораживающих ОПБО в целом от остальных сфер регулирования в Европейском союзе.

Некоторые подвижки можно отметить уже сейчас: Директива 2009/43/EC об упрощении условий перемещения продукции, имеющей оборонное значение, по территории Сообщества содержит положения касательно таможенных процедур в отношении продукции оборонного значения, отсутствующие в общей позиции (что вполне естественно, так как вопросы, имеющие отношение к таможенному праву могут регулироваться в рамках коммунитарной сферы, а не ОВПБ), а также предусматривает право получателей продукции оборонного значения в дальнейшем экспортировать ее, получив экспортную лицензию, необходимую в соответствии с Общей позицией, и в ряде случаев, разрешение на экспорт от государства-члена происхождения товара. Таким образом, акт бывшей первой опоры развивает положения акта ОВПБ, что является еще одним свидетельством если не их сближения, то усиления связей между ними.

Кроме того, можно отметить: в этом свете эффект перелива получает новое проявление. Ранее в отношении внешнеполитических, оборонных и уголовно-правовых вопросов он выражался в выделении новых групп интеграционных отношений в новые опоры. Теперь же развитие интеграции в рамках второй опоры потребовало расширения компетенции первой опоры. То есть отношения, регулирование которых осуществлялось в рамках ОВПБ, в своем развитии вызвали необходимость урегулирования вопросов, лежащих в сфере коммунитарного права, что, возможно, потребует дальнейшего развития регулирования в рамках первой опоры правоотношений, изначально возникших во второй. Таким образом, если ранее возникающие в процессе интеграции общественные отношения в силу своей специфики требовали выделения в отдельные механизмы, то теперь, развиваясь внутри этих механизмов, они стали требовать сближения таких механизмов.