В ответе за каждого

С. АЛЕКСЕЕВА

Светлана Алексеева, юрист, г. Москва.

Институт омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим человеком и должностным лицом (государством), смягчает конфликт между ними, что, в свою очередь, снижает социальную напряженность в обществе, способствует реформированию государственного аппарата, увеличению ответственности руководителей, а также развитию правосознания и повышению уровня правовой культуры.

Немного теории

Установить контроль за соблюдением прав граждан пытались еще народы Древней Греции и Древнего Рима. Однако на государственном уровне такая должность впервые была введена в Швеции в 1809 году и получила название "парламентский омбудсмен". Затем этот государственный институт был создан во многих странах Европы, Америки, Азии, Африки, причем как в унитарных государствах, так и в федерациях. Он получил законодательное и общественное признание в странах с разнообразными формами правления: конституционных монархиях, президентских и парламентских республиках.

Каждая страна, создавая этот орган, стремится вписать его в уже действующую правовую систему, поэтому учитываются индивидуальные и национальные факторы. Однако при всем многообразии форм данного института можно говорить о его единой концепции.

Понятие "омбудсмен" происходит от слова umbud, что в средневековом шведском языке означало силу или авторитет либо обозначало лицо, которое было переводчиком или представителем других лиц. В России энциклопедический словарь "Конституция Российской Федерации" кратко определяет омбудсмена "как лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц".

Конечно, можно определить идеальный тип омбудсменов, как это сделала Международная ассоциация юристов, однако указанный идеальный тип никогда не реализуется в полной мере в национальных правовых системах <1>.

<1> Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданина: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995.

Вспомогательное ведомство

Ведомство омбудсмена относится к высшим органам государства, не являясь при этом органом исполнительной, законодательной или судебной власти. Институт является вспомогательным и не заменяет судебных, парламентских, административных средств контроля за органами государственной власти, а дополняет и расширяет их, будучи субсидиарным (дополнительным), а не альтернативным способом правообеспечения.

Мировой опыт свидетельствует о том, что потребность в этом институте возникает прежде всего тогда, когда существующие институты не способны решать контрольные задачи в отношении государственного управления и возникает необходимость дополнительной защиты прав граждан от административного произвола.

Сегодня трудно утверждать, что парламентский или судебный контроль в состоянии обеспечить эффективную и достаточную охрану гражданина от неправомерных действий государственной администрации. Доказательством может служить тот факт, что Франция, имеющая хорошо развитую систему административной юстиции, ввела в 1973 году должность медиатора (омбудсмена).

Анализ функционирования омбудсменов в странах романо-германского и англосаксонского права показывает, что они действуют параллельно с иными правозащитными структурами. Хорошо развитая административная юстиция (административные трибуналы) Швеции, Финляндии, Германии, Италии, Австрии, Франции, Нидерландов, Великобритании, Испании не имеет проблем конкуренции со службой омбудсмена. Также на практике никогда не возникало конкуренции между омбудсменом и судом, омбудсменом и прокуратурой. Но было бы преувеличением сказать, что государства, принявшие идею уполномоченного по правам человека, решили все без исключения социально-экономические, политические и иные проблемы.

Компетенция

Распространение института омбудсмена и включение его в правовую систему многих стран объясняется постоянно растущим проникновением государства во все социальные сферы жизни общества, ростом административного аппарата, что приводит к противоречию интересов власти и человека.

Сфера деятельности омбудсмена - это отношения между гражданином и государственными структурами. В его компетенцию не входят дела, где граждане взаимодействуют между собой. Главенствующей задачей омбудсмена является охрана прав граждан, что конкретизирует его позицию как элемента системы правопорядка в широком смысле. В споре с администрацией омбудсмен встает на сторону гражданина, в результате ослабляется ощущение беззащитности человека перед развернутой системой государственных органов и учреждений, происходит снятие социальной напряженности, стабилизация общественного климата.

Важной чертой статуса омбудсмена является независимость. В большинстве стран он избирается парламентом и отчитывается только перед ним, а его правовой статус определяется Конституцией государства или специальным актом (Конституционным законом).

Деятельность омбудсмена более демократична и менее формализована по сравнению с другими органами, осуществляющими защиту прав граждан. Практически во всех странах омбудсмен имеет прямой контакт с гражданами. Исключение составляют Франция и Великобритания, где жалобы подаются только через парламент. В США 90% всех жалоб омбудсмены решают по телефону.

Беспристрастность, доступность, человечность

Главным в работе омбудсмена являются простые и понятные всем способы, доступность населению и беспристрастность производства по делу. Для обращения к омбудсмену не требуются доказательства в подтверждении поданной жалобы и присутствие адвоката или поверенного, и, самое главное, квалифицированная юридическая помощь оказывается бесплатно. Это особенно важно для социально незащищенных слоев населения.

В большинстве случаев омбудсмен рассматривает ситуацию не только с точки зрения соответствия закону, но и, что очень ценно, с позиции человечности, справедливости, целесообразности. Он может руководствоваться не только правовыми нормами, но и правовыми принципами, причем как национальными, так и международными, действовать исходя из моральных соображений, выполнять свои функции неформально.

Специфика форм и методов деятельности омбудсмена состоит в том, что его влияние опирается не на собственные властные полномочия, а на парламент, правомочия других государственных органов, общественное мнение и личный авторитет. Зарубежная практика свидетельствует, что лишь в очень редких случаях рекомендации омбудсмена не выполняются. Это объясняется тем, что на эту должность избираются лица, пользующиеся высочайшим доверием и авторитетом в стране.

Конструктивная оппозиция

Положение омбудсмена по отношению к государственной власти изначально конфликтно. Назначение института омбудсмена - быть постоянной оппозицией к власти, но оппозицией конструктивной.

Задача омбудсмена - убеждать государство в необходимости перемен в той или иной сфере жизнедеятельности общества, особенно там, где допускаются массовые и (или) грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина. И в том случае, когда усилия омбудсмена остаются безрезультатными, не получают должной поддержки со стороны органов государственной власти, он вправе и должен прибегнуть к помощи общественности, средств массовой информации, парламента, обязан информировать общество о складывающейся ситуации. Анализируя жалобы граждан, омбудсмен указывает на типичные ошибки, недостатки, просчеты власти, что способствует улучшению качества ее управления. Это своего рода диалог между гражданином и государством. Поэтому, несмотря на то что омбудсмен критикует деятельность государственных органов, общепризнанно, что он способствует и росту публичного доверия к ним.

Омбудсмен выступает в качестве беспристрастного посредника между пострадавшим человеком и должностным лицом, смягчает конфликт между ними, что, в свою очередь, снижает социальную напряженность в обществе, способствует реформированию государственного аппарата, увеличению ответственности руководителей, а также развитию правосознания и повышению уровня правовой культуры.

Российские нюансы

Создание независимого государственного института по защите прав граждан - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - явилось одним из условий вступления России в Совет Европы. Полагаем, что не только это обстоятельство было решающим. Обращение к модели омбудсмена обусловлено желанием усилить защиту прав граждан от массовых нарушений со стороны государственных органов, ослабить чувство беззащитности перед бюрократией, улучшить качество административного управления, а также сделать отношения между личностью и государством более гуманными.

В большинстве демократических стран принципиальные положения института омбудсмена закреплены на конституционном уровне <2>. В пункте "е" ч. 1 ст. 103 Конституции РФ содержится лишь упоминание об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации в связи с закреплением полномочий Государственной Думы по его назначению и освобождению от должности. Основной Закон государства не предусматривает отдельной специальной нормы, посвященной данному институту, что, безусловно, повысило бы его правовой статус. В целях реализации конституционного положения был принят Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" <3>.

<2> Глава V Конституции Венгрии, глава IV Конституции Испании, ст. 73 Конституции Литовской Республики, ст. 77 Республики Македонии, ст. 78а Конституции Королевства Нидерландов и др. Подробнее см.: Национальные омбудсмены. Свод правовых положений (по состоянию на 01.01.2000). Варшава, 2000.

<3> Собрание законодательства РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.

Закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ, его компетенцию, организационные формы его деятельности. Исходя из концепции Закона, Уполномоченный по правам человека (далее - Уполномоченный) призван осуществлять на территории России контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 Закона N 1-ФКЗ).

При вступлении в должность Уполномоченный приносит присягу. Текст присяги свидетельствует о том, что Уполномоченный принимает на себя не только правовые, но и нравственные обязательства. Присяга символизирует высокую ответственность за принимаемые решения.

Роль в системе

Вопрос о месте омбудсмена в системе государственной власти пока остается открытым, что, бесспорно, определено его спецификой.

По мнению В. Бойцовой, российский омбудсмен должен быть элементом парламентского контроля. Принятие модели парламентского Уполномоченного увеличивает его возможность воздействия на администрацию и усиливает позиции парламента <4>.

<4> Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданина: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995.

Аналогичного мнения придерживаются и другие исследователи зарубежного института омбудсмена.

Действительно, идея омбудсмена исторически связана с концепцией парламентаризма, выступающего движущим и стабилизирующим фактором политической системы. Однако в России нет прочных парламентских традиций, например, как в Швеции или Великобритании, также следует учитывать недоверие народа к законодателям, излишнюю политизацию, заинтересованность лобби и т.п. Поэтому институт Уполномоченного должен быть самостоятельным и политически нейтральным.

Несмотря на то что Уполномоченный назначается и освобождается от должности Государственной Думой, его служба не является внутренней парламентской структурой. Закон не предусматривает создание специального парламентского комитета, координирующего работу Уполномоченного.

Согласно ст. 2 Закона N 1-ФКЗ Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.

В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

Согласно п. 2 ст. 10 указанного Закона истечение срока полномочий Государственной Думы, а также ее роспуск не влекут прекращения полномочий Уполномоченного.

В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона N 1-ФКЗ Уполномоченный не может являться депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации или депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной либо иной творческой деятельности.

Уполномоченный не вправе заниматься политической деятельностью, быть членом политической партии или иного общественного объединения, преследующего политические цели (п. 2 ст. 11 Закона N 1-ФКЗ).

Следовательно, данный институт является самостоятельным, а не производным от законодательной власти, поскольку не подчинен ей.

Контрольная ветвь власти

Назначение омбудсмена состоит в том, чтобы контролировать баланс между тремя ветвями власти в государстве - законодательной, исполнительной и судебной, чтобы ни одна из ветвей власти не чинила произвол, злоупотребляя своими полномочиями, а была ориентирована на человека и для человека, не нарушала его прав и свобод.

Однако не все государственные институты (например, Прокуратуру, Счетную палату, Центробанк, Уполномоченного по правам человека) можно отнести к законодательной, исполнительной или судебной власти.

В этой связи представляется обоснованным предложение ряда российских ученых (А. Алексеева, Ю. Скуратова, В. Чиркина и др.) выделить перечисленные выше государственные институты в особую ветвь власти - контрольную. "Зачатки этой власти коренятся в идущем из глубины веков скандинавском институте омбудсмена, в деятельности различных представителей "государева ока", в конституционном контроле, возникшем впервые в США в начале XIX в." <5>.

<5> Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. М., 1999.

Таким образом, институт Уполномоченного в системе разделения властей необходимо рассматривать в концепции контрольной власти.