Некоторые проблемы договорной практики муниципальных образований

НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДОГОВОРНОЙ ПРАКТИКИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

О. Е. БЛИНКОВ

Блинков О. Е., к. ю.н., член Российской Академии юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии права и управления Минюста России.

Имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, может быть предметом многих сделок, преимущественно договоров. Однако участие в правоотношениях Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которых принято называть общим термином "публично-правовые образования", основывается на их двойной правосубъектности, поскольку они одновременно являются субъектами публичного права, наделенными определенными властными полномочиями, и субъектами частного права, участвующими в гражданских правоотношениях с физическими и юридическими лицами на общих основаниях. Указанный факт иногда приводит ученых к мнению, что участие таких образований в гражданском обороте должно быть ограничено, например, в отношении мены: "Выступление государства в гражданско-правовом договоре мены невозможно, поскольку натуральный обмен противоречит основным принципам бюджетного устройства страны" <*>. Однако те же муниципальные образования (муниципалитеты), будучи коллективными образованиями, обладают всеми признаками, необходимыми для участия практически в любых гражданских правоотношениях: -------------------------------- <*> См., например: Гражданское право: Учебник / Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. Ч. II. М., 1997. С. 113 (автор статьи о договоре мены И. В. Елисеев).

1) организационным единством, характеризующим коллективное образование как единое целое, имеющее четко определенную структуру построения; наличием органов с определенной компетенцией и подчиненных подразделений, определенных в уставах муниципальных образований в соответствии с Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ, а также Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 2) обособленным имуществом (право муниципальной собственности у городских, сельских и других муниципальных образований); 3) ответственностью по своим обязательствам и возможностью выступления муниципальных образований от собственного имени при приобретении и осуществлении своих прав, выступления в суде (ст. 125 ГК). Мена - одна из немногих договорных конструкций современной системы российского договорного права, не имеющая видов, нормативно выделяемых на основании специального субъекта либо объекта (или предмета) правоотношений. Поэтому данная конструкция может применяться для регулирования правоотношений с участием любых лиц, признаваемых субъектами гражданских прав, т. е. граждан, юридических лиц, Российской Федерации, государственных и муниципальных образований, которые обладают каким-либо имуществом, как правило, на праве собственности. Несмотря на кажущуюся универсальность и простоту конструкции мены, в договорной практике муниципальных образований, муниципальных унитарных предприятий, хозяйствующих с муниципальным имуществом на праве хозяйственного веденья, и муниципальных учреждений, действующих на праве оперативного управления, возможно возникновение некоторых проблем. Современный правопорядок не устанавливает для муниципальных образований ограничений в распоряжении собственным имуществом, поэтому при экономической целесообразности муниципалитет может заключить договор мены какого-либо движимого имущества с физическими и юридическими лицами (при условии, если оно не является объектом исключительной муниципальной или иной публичной собственности), другими публично-правовыми образованиями, в том числе другими муниципальными образованиями, а после передачи переместить его на собственную территорию. Более того, многие региональные акты прямо указывают, что муниципальная собственность формируется (т. е. приобретается) на основании договора мены (ст. 4 Закона Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области"). Однако возникает вопрос, а возможна ли мена недвижимости, т. е. случаи, когда муниципальное образование, передавая соответствующее имущество, как движимое, так и недвижимое, взамен получает недвижимое, находящееся вне его территории, например земли или здания, сооружения? На первый взгляд, возможен отрицательный ответ, поскольку в п. 2 ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 года установлено, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Территория муниципального образования должна быть единой и не может состоять из территориально не связанных друг с другом частей. Учитывая двойную правосубъектность муниципальных образований, необходимо отличать муниципальную территорию и муниципальную землю, поскольку первая служит для обозначения пространственных рамок осуществления всего множества полномочий местного самоуправления конкретных сообществ жителей, а вторая является объектом права муниципальной собственности. Поэтому в состав территории муниципального образования, помимо его собственных земель, могут входить земли государственные, частные, земли других муниципальных образований; а также иное недвижимое имущество муниципального образования может находиться за пределами его территории. Указанные положения соответствуют законодательным актам, принимаемым субъектами РФ по вопросам муниципальной собственности. Например, в соответствии с Законом Московской области "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области", муниципальная собственность может находиться как на территории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами (п. 4 ст. 3). Это находит подтверждение и в последних федеральных законодательных актах: например, ст. 19 Земельного кодекса РФ устанавливает, что "в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований", т. е. на территории других муниципальных образований. В практике распространены случаи, когда осуществляется обмен зданиями, сооружениями, нежилыми помещениями между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в целях размещения соответствующих органов власти и управления, а также государственных и муниципальных учреждений. Следовательно, сами муниципалитеты не ограничены в мене каким-либо имуществом. Наибольшие проблемы, по нашему мнению, могут возникнуть у муниципальных унитарных предприятий и муниципальных учреждений, поскольку у них нет собственного имущества, а в гражданском обороте они участвуют с вещами, находящимися у них соответственно на праве хозяйственного веденья и праве оперативного управления. Исходя из легального определения договора мены, в соответствие с которым каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороне один товар в обмен на другой (п. 1 ст. 567 ГК РФ), может сложиться мнение, что муниципальные унитарное предприятие и муниципальное учреждение не правомочны заключать указанный договор. Практически в любой специальной литературе вы встретите мнение, что данное определение предполагает возможность передачи имущества по договору мены в хозяйственное ведение и оперативное управление, поскольку последние, во-первых, являются вещными, во-вторых, включают в себя правомочие по распоряжению (право хозяйственного веденья упоминается в источниках, датируемых с 6 марта 1990 года, когда был принят Закон "О собственности в СССР"). Такая организационно-правовая форма, как унитарное предприятие, при которой юридическое лицо не является собственником имущества, находящегося у него в хозяйственном обороте, не свойственна нормальному, развитому имущественному обороту и, как отмечается некоторыми авторами, представляет собой исключение, сохраненное законом на период становления рыночной экономики прежде всего для государственных и муниципальных (публичных) собственников <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право: Учебник в 2-х т. Том. 1 / Отв. ред. проф. Е. А. Суханов. М., 1998. С. 249; Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1999. С. 203.

Обособление их имущественной базы в форме права хозяйственного ведения имуществом государства, государственного или муниципального образования влечет относительную хозяйственную автономию и исключает директивное воздействие со стороны органов государственной власти и управления, местных органов представительной власти и местной администрации, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Муниципальное унитарное предприятие вправе распоряжаться закрепленным за ним имуществом с учетом предусмотренных законом ограничений, а именно: в рамках его целевой правоспособности распоряжение (в том числе отчуждение) недвижимого имущества осуществляется с согласия собственника, движимого - без такового (ст. 295 ГК РФ). Муниципальное учреждение по общему правилу вообще лишено права распоряжаться закрепленным за ним на праве оперативного управления имуществом. Однако если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то имущество, приобретенное за счет этих доходов, поступает в самостоятельное распоряжение учреждения и может быть отчуждено по своему усмотрению (ст. 298 ГК РФ). Распространяются ли данные положения на договор мены? Большинство придерживается положительного ответа на данный вопрос, поскольку исторически сложилось, что законодательно закрепляется субсидиарное применение правил о купле-продаже к отношениям мены. Поэтому, на наш взгляд, ни в теории гражданского права, ни в практике не должно возникать проблем правового или организационного характера, когда муниципальное унитарное предприятие вступает в договорные отношения с физическими и юридическими лицами, в том числе государственными унитарными предприятиями и муниципальными унитарными предприятиями, созданными другими муниципальными образованиями, государством, государственными образованиями и муниципальными образованиями, не являющимися их учредителями. Но возникает вопрос, а могут ли заключить договор мены между собой, во-первых, два муниципальных унитарных предприятия, созданных одним муниципальным образованием, во-вторых, муниципальное образование и муниципальное унитарное предприятие, в отношении которого оно выступает учредителем? Ни в законодательстве, ни даже в литературе эти вопросы не поднимаются, поэтому нам придется самим логическим путем найти ответы. Муниципальные образования и юридические лица, основанные на базе их собственности, в качестве субъектов гражданских правоотношений установлены только последней кодификацией, а значит, нам следует обратиться к опыту гражданского законодательства советского периода. Договоры мены между организациями (хозяйственными органами, как они именовались в то время) противоречили действующему экономическому укладу, поскольку товарообменные сделки между субъектами, хозяйствующими с одной - государственной - собственностью, нарушали планы распределения продукции и принципы хозяйственного расчета. Впервые на нормативном уровне они были запрещены Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 18 октября 1931 года "О ликвидации ненормальных фактов прямого товарообмена между хозяйственными органами" <*>. Гражданский кодекс РСФСР 1964 года продублировал запрет, установив, что договор мены, в котором одной или обеими сторонами являются государственные организации, может быть заключен лишь в случаях, предусмотренных законодательством Союза ССР и РСФСР (ст. 255), что в литературе находило одобрение. Так, например, О. С. Иоффе писал, что "прямой продуктообмен между организациями запрещен как не соответствующий современному этапу развития нашего общества, экономические закономерности которого требуют учета результата хозяйственной деятельности в деньгах. Поэтому в отношениях между организациями договор мены допустим только в случаях, специально предусмотренных законом, и может встретиться лишь в виде редкого исключения, к которому иногда приходится прибегать по соображениям хозяйственной целесообразности" <**>. -------------------------------- <*> Собрание законов СССР. 1931. N 63. Ст. 414. <**> Иоффе О. С. Обязательственное право. М., 1975. С. 204.

К разрешенным случаям мены ст. 25 Устава железных дорог СССР причисляла обстоятельства, когда предприятия, организации, учреждения, министерства и ведомства-грузоотправители обязывались при планировании перевозок не допускать нерационального использования транспортных средств, и в частности встречных перевозок, т. е. перевозок грузов в направлениях, встречных основному потоку однородных (взаимозаменяемых) грузов. В этих целях министерства и ведомства, подведомственные организации которых выступали в качестве грузоотправителей, для устранения встречных и других нерациональных перевозок должны были в необходимых случаях производить обмен однородной (взаимозаменяемой) продукцией. Все вышесказанное позволяет нам сделать вывод, что указанный запрет устанавливался из соображений учета результатов хозяйственной деятельности в деньгах, а не юридической конструкции мены, предполагающей обоюдную смену собственников на обмениваемое имущество. В настоящее время ситуация представляется иной, поскольку субъекты в рыночной экономике наделены правом на свободу хозяйственной деятельности. Можно предположить, что, исходя из уже упоминаемых соображений, муниципалитет в учредительных документах или договоре о передаче имущества на праве хозяйственного ведения может прямо установить запрет на сделки мены. Но если такого ограничения не будет в уставных документах и муниципальных нормативных актах по распоряжению муниципальной собственностью, вправе ли унитарные предприятия, созданные одним муниципальным образованием, заключить между собой мену? На наш взгляд, нет, поскольку мена, даже совершаемая не собственником имущества, все равно предполагает передачу его другому субъекту на праве собственности, пусть даже опосредованно, т. е. через субъект ограниченного вещного права (хозяйственного ведения или оперативного управления) или в силу договора комиссии, агентирования или доверительного управления. Логичной является невозможность и заключения договора купли-продажи между унитарными предприятиями, созданными одним муниципальным образованием, поскольку и здесь смены собственника не происходит. В подтверждение можно привести аналогичную ситуацию, ранее регулируемую в гражданском законодательстве. В советский период развития нашего государства, когда большая часть граждан по договору жилищного (ныне именуемого социальным) найма проживала в жилых помещениях преимущественно государственного жилищного фонда, единственной возможностью распоряжения данным имуществом являлся обмен. Данные правоотношения рассматривались в юридической литературе как специальные, не имеющие отношения к договору мены. Такой обмен жилыми помещениями осуществлялся по правилам, предусмотренным ст. 325 ГК 1964 года, согласно которой наниматель жилого помещения имел право обменять занимаемое им помещение на помещение, занимаемое другим нанимателем, со взаимной передачей прав и обязанностей по договорам найма. В силу этого некоторые авторы утверждали, что такой договор влечет прекращение одних жилищных правоотношений и возникновение других <*>, другие полагали, что такое соглашение порождает изменение договора найма жилого помещения - перемену лиц в обязательстве, при взаимной передаче прав и обязанностей нанимателями по договорам найма не происходит ни смены собственников, ни перехода оперативного управления имуществом <**>. Для нас интерес представляет вторая точка зрения, поскольку в соответствии с ней можно предположить, что при мене возможна и смена только ограниченных вещных прав без изменения прав собственников. В соответствии с действующим законодательством и уже высказываемыми выше положениями, конструкция мены только смену ограниченных вещных прав не предполагает. Другое дело, что экономическая потребность у муниципальных унитарных предприятий и учреждений в этом есть, но вместо удобной конструкции мены им придется обращаться к собственнику с предложением о добровольном возврате им имущества из права хозяйственного ведения и последующей передаче его. Однако собственник может отказать в этом, или, взяв имущество, передать его другим лицам, или оставить в казне. Выходом из сложившейся ситуации может стать изменение ст. 567 ГК редакцией, что по договору стороны обязуются передать друг другу товары в собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление. -------------------------------- <*> См.: Басин Ю. Г., Гонгало Б. М., Крашенинников П. В., Шамузафаров А. Ш. Современная жилищная политика России. Комментарий к Закону "Об основах федеральной жилищной политики". М., 1993. С. 19; Кабалкин А. Ю. Гражданско-правовой договор в сфере обслуживания. М.: Юрид. лит., 1980. С. 131 - 134. <**> См.: Черепахин Б. Б. Правопреемство по советскому гражданскому праву. М., 1962. С. 80; Медведев М. Ф. Обмен жилыми помещениями по советскому гражданскому праву. Автореф. дис... канд. юрид. наук. Саратов, 1971. С. 5 - 6.

------------------------------------------------------------------

Название документа