Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов

ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО КАК ПРЕДМЕТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ КОМПЕТЕНЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ

В. А. РАХМИЛОВИЧ

Рахмилович Виктор Абрамович - главный научный сотрудник ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

I

Вопрос об уровне - федеральном или региональном - гражданского законодательства нашей страны, казалось бы, решен Конституцией РФ вполне определенным образом: пункт "ж" ст. 71 относит к ведению Федерации установление правовых основ единого рынка. Среди этих основ важнейшей является гражданское право, гражданское законодательство, прямо названное в п. "о" ст. 71 в качестве предмета ведения Федерации. Такое решение - прямое следствие, необходимое средство реализации выраженного в ст. 8 конституционного принципа, согласно которому "в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств". Это может быть обеспечено только единством правил, регулирующих соответствующие хозяйственные операции на всем протяжении единого рыночного пространства. Такова принципиальная позиция Конституции. Дело, однако, осложняется тем, что наряду с гражданским законодательством, представляющим собой принципиально однородный массив норм гражданского права - единую внутренне согласованную систему специфических норм, регулирующих товарно-денежные (и обусловленные ими) отношения самостоятельных участников рыночного оборота, действующих по собственной воле и в своих собственных интересах, Конституция упоминает также и ряд комплексных отраслей законодательства - земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, жилищное законодательство, а также семейное законодательство и трудовое законодательство. Две последние отрасли законодательства подавляющее большинство исследователей рассматривают как самостоятельные отрасли в системе права. Перечисленные комплексные отрасли законодательства Конституция относит к предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. "к" ч. 1 ст. 72). Если в основание обособления и выделения гражданского права и гражданского законодательства в самостоятельную отрасль системы права и соответственно законодательства положен метод регулирования общественных отношений, то комплексные отрасли законодательства сформированы совсем по другому признаку - по видам объектов, по поводу которых возникают общественные отношения (земля, воды, леса, жилище и т. д.) вне зависимости от методов правового регулирования связанных с данным объектом отношений. Именно потому, что гражданское законодательство (право), с одной стороны, и земельное, жилищное и т. п. отрасли законодательства - с другой, образованы и выделены по разным основаниям, эти отрасли становятся комплексными, и их предмет регулирования и, соответственно, содержание пересекаются с содержанием и предметом регулирования гражданского законодательства и гражданского права. Содержание комплексных отраслей законодательства оказывается юридически неоднородным. В составе комплексной отрасли наряду с нормами, регулирующими связанные с данным объектом властно-управленческие отношения, оказываются также нормы, в той или иной степени регулирующие связанные с этими объектами товарно-денежные рыночные отношения, то есть специальные нормы гражданского права, отражающие специфику данного объекта как товара, как предмета товарно-денежных отношений и рыночного оборота. Образование комплексных отраслей законодательства вызвано не только и даже не столько необходимостью введения специальных норм, регулирующих властно-управленческие отношения и административную деятельность по поводу соответствующих объектов, сколько спецификой их участия в рыночном обороте, степенью их вовлеченности в рыночный оборот и вызванной этим необходимостью специальных норм, детализирующих и уточняющих общие правила гражданского права применительно к соответствующим специальным объектам. Прежде всего это относится к земле как объекту права и земельному законодательству, на материале которого, главным образом, основано дальнейшее изложение. Неизбежность разнохарактерного комплексного содержания перечисленных отраслей законодательства, включения в них различных по юридической природе и отраслевой принадлежности норм права отчетливо показала история становления и развития этих комплексных отраслей в советский период и их дальнейшая историческая судьба. Даже в то время, когда земельное или колхозное законодательство практически всеми признавалось самостоятельными отраслями системы права, существующими параллельно с правом гражданским и независимо от него, когда мало кто имел смелость настаивать на их комплексном характере, судебная практика все равно защищала права землепользователей, то есть правоотношения земельного права, путем применения институтов гражданского права, в земельном праве отсутствовавших и актами его не предусмотренных. То же самое можно утверждать о роли гражданского права в регулировании и защите отношений, возникавших из договоров так называемого колхозного права. Гражданско-правовая составляющая этих комплексных отраслей будет сохраняться, увеличиваться или уменьшаться в той мере, в которой будет сохраняться или изменяться специфика правового положения данных материальных объектов, диктующая необходимость отступления от общих правил гражданского права, помещенных в основном корпусе гражданского законодательства, прежде всего в Гражданском кодексе. Таким образом, поскольку указанные в ст. 72 Конституции комплексные отрасли законодательства отнесены к совместному ведению Федерации и ее субъектов, нельзя не признать, что Конституция допускает принципиальную возможность издания норм гражданского законодательства по определенному, пусть и весьма ограниченному кругу вопросов на уровне субъектов Федерации. Встает вопрос об условиях и порядке издания таких норм и актов и о действующих здесь ограничителях и ограничениях. В конечном счете при обсуждении вопроса о необходимости принятия норм гражданского права только на федеральном уровне или в некоторых случаях и при соблюдении определенных условий и на региональном следует всегда иметь в виду то основание, в силу которого гражданское право в принципе отнесено Конституцией к федеральной компетенции. А это прежде всего необходимость обеспечить единство рыночного пространства. С этих позиций следует, с одной стороны, учитывать, насколько допускаемое или предполагаемое отступление от принципа исключительно федерального уровня правотворчества в области гражданского права могло бы нарушить единство рыночного пространства Федерации, и здесь имеет значение, являются ли данные объекты предметом обращения на общефедеральном рынке или они специфически связаны с определенным местом (недвижимость). С другой стороны, необходимо иметь механизмы, обеспечивающие, во-первых, приоритет федеральных норм гражданского права и, во-вторых, незамедлительную реакцию федерального законодателя в случаях обнаружения недопустимых или нежелательных с точки зрения федеральных властей решений на уровне регионов.

II

В тех случаях, когда в акты смежных с гражданским законодательством комплексных отраслей законодательства включаются нормы гражданского права - нормы, регулирующие методами гражданского права отношения между не подчиненными друг другу независимыми субъектами хозяйственной деятельности, - необходимо строгое и тщательное согласование этих норм с другими, так или иначе связанными с ними, нормами гражданского права. Это необходимо потому, что гражданское право образует единую логическую систему, все звенья которой взаимосвязаны и взаимозависимы. Эти взаимосвязь и взаимозависимость требуют, чтобы специальные нормы применялись на базе и с учетом действия общих правил, отступление от которых допускается только строго в установленных специальной нормой пределах, при параллельном действии не только общей части, но и - чего никак нельзя упускать из вида - смежных институтов гражданского права. Сохранение и обеспечение системности действия всего корпуса гражданского права (законодательства) требуют приоритета норм Гражданского кодекса в отношении норм гражданского права, находящихся за его пределами. Отступление от нормы ГК возможно лишь в случаях, предусмотренных самим Кодексом (если возможность отступления не предусмотрена, а его необходимость вызвана реальной жизненной потребностью, следует внести в текст ГК соответствующее изменение). Необходимо постоянно держать в поле зрения требование неуклонного применения основополагающего принципа - за пределами специальных, в законном порядке установленных норм земельного, лесного и т. п. комплексного законодательства отношения, связанные с правом собственности и иными имущественными правами на соответствующие объекты и их оборотом, подчиняются общим правилам гражданского законодательства. Только тогда гражданское правоотношение сможет нормально функционировать согласно его внутренней природе. Только так может быть обеспечен режим стабильности этих отношений, уверенности субъектов хозяйствования в результатах своих действий и, следовательно, обеспечена экономическая эффективность хозяйствования. Поэтому любое отступление от правил ГК должно быть тщательно взвешено и продумано. Эффективность гражданско-правового регулирования предопределяется системностью применения всего корпуса гражданско-правовых норм, поскольку они взаимосвязаны и образуют стройную логическую систему, в которой, наряду с главной, единой для всех институтов общей частью, имеются и общие части отдельных институтов, действующие в пределах этих институтов. Учитывая это, целесообразно минимизировать гражданско-правовую составляющую комплексных отраслей законодательства и стремиться сконцентрировать нормы гражданского права в основном корпусе гражданского законодательства, главным образом и преимущественно в Гражданском кодексе.

III

Рассмотрим вопрос о нормах гражданского права в составе комплексной отрасли земельного законодательства, являющейся согласно Конституции предметом совместного ведения Федерации и ее субъектов. Гражданский кодекс содержит гл. 17, специально посвященную праву собственности и иным субъективным гражданским правам на землю. Как известно, эта глава вводится в действие только с момента вступления в действие Земельного кодекса. Такое соединение этих двух актов и предустановленная законодателем их взаимозависимость уже сами по себе свидетельствуют о запланированной неизбежности включения в Земельный кодекс норм гражданского права, уточняющих, конкретизирующих и диверсифицирующих нормы, содержащиеся в гл. 17 Гражданского кодекса. Сказанное подтверждается тем фактом, что в данной главе содержится 14 отсылок к иному (иногда прямо названному земельным) законодательству, которые допускают отступления от гражданско-правовых норм самого ГК. Только в одном случае (п. 2 ст. 279) сделана отсылка к федеральному земельному законодательству, причем в отношении норм административного, а не гражданского права. Остальные отсылочные нормы не указывают уровень - федеральный или региональный - закона. В большинстве случаев содержание нормы, дающей отсылку к другому закону, прямо свидетельствует о гражданско-правовом характере нормы, к которой отсылает ГК. Так, пункт 2 ст. 263 ГК допускает издание специального закона, изменяющего общее правило этого пункта о праве собственника участка на возведенное на нем сооружение. Статья 264 (п. 2), определяя вещные права на землю несобственников, отсылает к иным законам, могущим определять пределы владения и пользования субъектов соответствующих вещных прав, а в п. 3, исключая из правомочий этих субъектов правомочие распоряжения, допускает возможность иного решения данного вопроса в специальном законе. В соответствии со ст. 265 субъективное гражданское вещное право "пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, приобретается гражданами по основаниям и в порядке, предусмотренным земельным законодательством". Согласно пункту 1 ст. 269 пределы осуществления правомочий владения и пользования земельным участком со стороны юридического лица - субъекта гражданского вещного права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком определяются земельным законодательством. Статья 271, определяя условия пользования земельным участком со стороны собственника расположенного на участке строения, допускает возможность отступления от этих условий и установления иных правил в специальном законе. Устанавливая принцип платности сервитута, то есть правило о возмездном характере гражданско-правового договора о предоставлении сервитута - субъективного гражданского права на земельный участок или иное недвижимое имущество, указанная статья допускает установление специальным законом иного правила. Согласно статье 287 ГК нормы, определяющие основания и порядок прекращения субъективных гражданских прав на земельный участок арендаторов и иных лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка этими лицами должны находиться в составе земельного законодательства. Ряд статей гл. 17 ГК содержит аналогичные описанным выше отсылки к законодательству о недрах (ст. 261), об охране окружающей среды (ст. 285) и т. д. В свою очередь, Земельный кодекс РФ 2001 г. реализует в отношении гражданско-правовой составляющей земельного законодательства тот же принцип, что и ГК. Ограничения оборотоспособности земельных участков устанавливаются самим Земельным кодексом и другими федеральными законами (п. 3 ст. 27 ЗК), а "оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом" (п. 1 ст. 27). Передача земельных участков в собственность гражданам и юридическим лицам бесплатно может производиться в случаях, предусмотренных как самим ЗК и иными федеральными законами, так и законами субъектов Федерации (п. 2 ст. 28 ЗК). Что же касается правил землепользования, то есть объема и порядка осуществления важнейшего правомочия в составе любого субъективного гражданского права на земельный участок, то эти правила, как и правила застройки на территории городских и сельских поселений и муниципальных образований, согласно п. 1 ст. 11 ЗК могут устанавливаться даже органами местного самоуправления, что соответствует ч. 2 ст. 132 Конституции РФ. В главе IV ЗК развиты и конкретизированы нормы ГК о правах на земельные участки несобственников. Имея в виду все изложенное, невозможно возражать против включения в земельное законодательство ряда регионов РФ <*> определенных норм гражданского права, регулирующих специфику гражданских правоотношений по поводу земли в той мере и степени, в которой они не были урегулированы федеральным гражданским или земельным законодательством и прежде всего Гражданским кодексом и Земельным кодексом на момент издания этих региональных актов. -------------------------------- <*> См.: Земельное законодательство Саратовской области. Саратов, 1998; Акты земельного законодательства Воронежской области // Законы области как субъекта Федерации / Под ред. Ю. А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 1996.

Сказанное о земельном законодательстве в равной степени относится к водному, лесному, законодательству о недрах, об охране окружающей среды, ко всем комплексным отраслям законодательства, перечисленным в ст. 72 Конституции, включая жилищное (к которому прямо отсылает ст. 292 ГК для определения объема и содержания права пользования членов семьи собственника жилья) и семейное (которое большинство юристов считают не комплексным законодательством, а самостоятельной отраслью права). Эта конституционная позиция не подрывает единства рыночного пространства и единства гражданско-правового регулирования в масштабах Российской Федерации в целом, поскольку решающая роль принадлежит федеральному законодательству, о чем подробно говорится ниже, а также ввиду специфического положения земли, недр и любой недвижимости в связи с их привязанностью к месту расположения. Полезно рассмотреть и оценить некоторые акты земельного законодательства, принятые на уровне субъектов Федерации. Так, Областной закон от 25 мая 1995 г. "О регулировании земельных отношений в Воронежской области" <*> содержит ряд норм гражданского права, часть из которых либо воспроизводит нормы гл. 17 ГК и тем самым вводит их в действие на территории региона до введения в действие этой главы в целом на всей территории РФ (что следует приветствовать), либо основана на данных нормах. Задержка вступления в действие гл. 17 как Федерального закона ввиду непринятия Государственной Думой Земельного кодекса не лишала и не могла лишить субъектов Федерации их права реализовать свою компетенцию в области законодательства в установленных Конституцией рамках и пределах. -------------------------------- <*> См.: Законы области как субъекта Федерации. С. 226 - 248.

Весьма целесообразно содержащееся в п. 4 ст. 8 упомянутого Закона указание на разрешенное целевое использование земельного участка как необходимое условие договора его купли-продажи. Это правило способствует обеспечению реализации закрепленного федеральным законодательством принципа целевого использования земли и в то же время соответствует п. 1 ст. 432 ГК, согласно которому существенные условия договора могут быть названы в законе или ином правовом акте. Эта полезная инициатива воспринята федеральным законодательством, и соответствующая норма спустя пять лет включена в Федеральный закон (ст. 8 ЗК 2001 г.). Статья 18 (п. 2) рассматриваемого Областного закона устанавливает правило, согласно которому изменение доли в праве общей собственности на строение не влечет механического изменения доли в праве общей собственности на земельный участок, на котором это строение расположено, то есть правило об известной самостоятельности прав и независимости доли в праве собственности на землю от доли в праве собственности на строение. Согласно пункту 3 ст. 18 внесение одним из сособственников земельного участка неотделимых улучшений дает ему право на увеличение его части в общем доходе, но не влечет перераспределения долей в праве собственности на землю. Эти вопросы имеют существенное практическое значение, однако ответа на них федеральное законодательство не содержало в момент принятия регионального закона и не содержит и после принятия Земельного кодекса 2001 г. и Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в 2002 г. <*> Оба правила регионального закона вполне вписываются и разумным образом развивают общие положения ГК о праве общей долевой собственности, никакому федеральному законодательству не противоречат и практически весьма полезны. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3018.

Статья 28 (п. 5) Закона, запрещающая переуступку права постоянного (бессрочного) пользования, весьма кстати разъясняла норму ст. 270 ГК, в которой это правило содержится в скрытой форме и может быть выведено лишь путем толкования. Статья 29 устанавливает право выкупа земли в собственность на основании и в соответствии с отсылкой к земельному законодательству, содержащейся в ст. 265 ГК. Обе эти нормы теперь включены в Земельный кодекс, что, безусловно, подтверждает обоснованность их предшествующего появления в региональном законодательстве. Иначе следует оценить ст. 2 Областного закона, затрагивающую порядок реорганизации колхозов, порядок и условия образования юридических лиц - хозяйственных обществ и кооперативов - и формирования их уставных фондов посредством взносов земельных участков. Эти нормы выходят за пределы собственно земельного законодательства, и поэтому их установление не может быть отнесено к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов. Есть среди норм рассматриваемого Закона и другие, противоречащие федеральному законодательству (прежде всего - ГК) и потому не могущие считаться действующими. Таковы, в частности, некоторые правила ст. 33 о сервитутах <*>. -------------------------------- <*> Пункт 2 ст. 33 Закона "О регулировании земельных отношений в Воронежской области" допускает установление публичных сервитутов специальным нормативным актом, а п. 3, пп. "е" этой статьи предусматривает "сервитут сохранения естественной среды обитания и миграции диких животных" - право государства производить на чужом земельном участке мероприятия, направленные на охрану среды обитания и путей миграции диких животных. Обе эти нормы противоречат ГК, который рассматривает сервитуты в соответствии с их традиционным пониманием (в российском праве и литературе. См.: Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Изд. 11-е. М., 1914. Т. 1. § 27) не как ограничение прав собственника в общественных интересах, а как право частного лица, владеющего соседним участком, на пользование чужим участком или иной недвижимостью, устанавливаемое по соглашению сторон, а при недостижении соглашения - судом. Возможности установления сервитута нормативным актом ГК не предусматривает. Что касается ограничения права собственности на землю, каковым на самом деле является предусмотренный п. 3, пп. "е" ст. 33 Закона публичный сервитут, то подобные ограничения в силу ч. 3 ст. 55 Конституции и ст. 1 ГК могут быть установлены только Федеральным законом. В настоящее время публичные сервитуты признаны Земельным кодексом. Пункт 2 ст. 23 допускает установление в предусмотренных п. 3 ст. 23 случаях публичного сервитута "законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков". Возможность установления ограничений права собственности не федеральным законом, а актом субъекта Федерации и даже органа местного самоуправления, равно как сама конструкция "публичного сервитута", устанавливаемого не договором (в случае недостижения соглашения - судом), а нормативным правовым актом, не соответствует ГК. Однако рассмотрение вопроса о расхождениях между Земельным и Гражданским кодексами выходит за пределы темы настоящей статьи.

Приведенный анализ гражданско-правового содержания воронежского Закона о земле может быть продолжен и в отношении земельного законодательства других регионов. На наш взгляд, нет юридических препятствий для применения норм Закона Саратовской области "О земле" <*>, касающихся оборота, включая куплю-продажу, сельскохозяйственных земель с соблюдением установленных им правил, обеспечивающих использование земель строго по назначению. Эти правила не противоречат федеральному законодательству - Земельному кодексу и Закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", поэтому они действуют. -------------------------------- <*> См.: Земельное законодательство Саратовской области.

Сомнения вызывает норма ст. 87 этого Закона, устанавливающая минимальный срок аренды земельных долей (три года), в то время как ГК в ст. 610 предусматривает возможность установления специальным законом максимальных сроков договора для отдельных видов аренды или для аренды отдельных видов имущества. Ни ЗК, ни ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" минимальных сроков аренды не устанавливают. Анализируя возможность нахождения в региональном законодательстве норм гражданского права, отметим: если бы законодатель считал, что субъекты Федерации могут издавать только нормы властно-управленческого характера в составе перечисленных в ст. 72 Конституции комплексных отраслей законодательства, зачем бы ему было перечислять в данной статье все эти отрасли? Ведь в п. "к" ч. 1 ст. 72 административное законодательство все в целом отнесено к предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов.

IV

Согласно п. 2 ст. 12 ФЗ от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации" <*> до принятия федерального закона по вопросам совместного ведения субъекты Федерации вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование, но после принятия федерального закона нормативные акты субъекта Федерации приводятся в соответствие с ним. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Федеральный закон от 24.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.07.2003 N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------

Этот принцип действовал и раньше. Именно такое толкование дал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429. Здесь мы имеем яркий пример влияния практики Конституционного Суда на развитие законодательства.

Таким образом, единство гражданского законодательства зависит в первую очередь от содержания федеральных законов. Реализация этого принципа целиком находится в руках федерального законодателя. Он может прямо указать вопросы совместной компетенции, которые могут быть решены только федеральным законом, и те, решение которых предоставлено регионам, как это сделано, например, в ЗК и в ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В силу ст. 3 Гражданского кодекса любые нормы гражданского права, в каком бы нормативном акте они ни находились, включая акты комплексных отраслей совместной компетенции, должны соответствовать нормам ГК. Это значит, что любое отступление от норм ГК (федерального законодательства) возможно лишь в случаях, предусмотренных самим ГК (федеральным законодательством). Регионализация законодательства в отраслях, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов, возможна лишь в тех случаях и тогда, когда это допускает федеральный законодатель посредством своего умолчания, своей бездеятельности, то есть тем, что, в сущности, допускает пробел в законе, который в отраслях совместной компетенции восполняет региональный законодатель. По существу, здесь налицо молчаливое делегирование полномочий, при котором, во-первых, продолжает действовать принцип ст. 3 ГК: отступление от нормы, содержащейся в тексте ГК, возможно только в случаях, предусмотренных самим ГК, а, во-вторых, оно всегда может быть аннулировано путем издания соответствующего федерального закона. Конечно, можно поставить вопрос, насколько правильно - обоснованно и целесообразно отнесение перечисленных в ст. 72 Конституции комплексных отраслей законодательства к совместной компетенции Федерации и ее субъектов. Думается, это решение правильное. Оно базируется не только на федеративном характере государственного устройства и разнообразии природного характера и жизненного уклада различных регионов огромной страны. Оно оправдывается еще и медлительностью и не оправданной разумными причинами неповоротливостью федерального законодателя. Активная деятельность региональных законодателей может и должна способствовать более активной и адекватной требованиям жизни законодательной работе на федеральном уровне, о чем свидетельствуют приведенные материалы регионального земельного законодательства. Активность субъектов Федерации явно способствовала столь необходимому пробуждению долго молчавшего федерального законодателя. С другой стороны, не исключено, что активизация и совершенствование законотворчества на федеральном уровне могут дать основания для конституционного сужения законодательной компетенции регионов.

Название документа