О возмещении вреда, причиненного в результате террористической акции

О ВОЗМЕЩЕНИИ ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО В РЕЗУЛЬТАТЕ ТЕРРОРИСТИЧЕСКОЙ АКЦИИ

К. СКЛОВСКИЙ, М. СМИРНОВА

К. Скловский, адвокат, доктор юридических наук.

М. Смирнова, магистр частного права.

Терроризм представляет собой одну из актуальнейших проблем современности, которой посвящена обширная литература, дающая, однако, немного для понимания этого явления и его последствий. Немецкий исследователь М. Либиг замечает, что в "исследовании терроризма преобладает, прежде всего, "основательная поверхностность", запреты на размышления и простая дезинформация. При этом "основательная поверхностность" играет исключительную роль, то есть терроризм рассматривается как автохтонный феномен, как "вещь в себе", анализируется и интерпретируется с криминалистической скрупулезностью. Однако, к сожалению, терроризм невозможно осознать методами криминалистики..." <*>. -------------------------------- <*> Либиг М. Стратегический контекст современного иррегулярного ведения войн // www. df. ru/metuniv/consor/LIEBIG. html С. 1.

По глубине исследования терроризма и его правовых последствий юриспруденция, кажется, не опережает иные науки. В этом пришлось убедиться при осмыслении юридических последствий очередного террористического акта. Прежде всего, поскольку речь идет о гражданском праве, дискуссия развернулась вокруг вопроса о возмещении вреда жертвам террористического акта. Подлежит ли вред возмещению? Кто является субъектом ответственности? Какие жертвы, вслед за гражданами и гражданским обществом, должно понести и гражданское право? Ответы во многом зависят от того, каким образом будет юридически квалифицирован терроризм. Что это: некая форма нерегулярного ведения войны или же нечто иное, "социологический феномен" <*>, называемый Ж. Бодрийяром "формой реверсии системы <**> на саму себя", "войной, которой нет" <***>? -------------------------------- <*> Там же. <**> Автор имеет в виду систему западной цивилизации, но, возможно, в сфере проблематики терроризма мы уже вполне можем отождествлять наши проблемы с западными. <***> Бодрийяр Ж. Дух терроризма // http://www. inosmi. ru/print/1005042843.php.

Признание терроризма войной, видимо, влечет отказ от возмещения убытков. Такая тенденция наблюдалась некоторое время в практике Израиля. По Закону о гражданском вреде 1952 года (Civil Wrongs Ordinance) действия израильских сил безопасности квалифицировались как военные действия, освобождающие государство от возмещения вреда, причиненного в результате контртеррористической операции. Однако в 1998 году Министерство юстиции Израиля выступило с принятыми впоследствии предложениями о внесении изменений в Закон в части отказа от возмещения вреда; теперь частичное возмещение вреда государством допускается <*>. -------------------------------- <*> Proposed Law Conceming Suits Arising from Security Force Activities in Judea, Samaria and the Gaza Strip, 1997. Ministry of Justice. www. lexadin. nl/wlg/legis/nofr/oeur/lxweirer. htm.

Во Франции по Закону 1990 года терроризм также определяется не как обычное преступление, а новая форма гражданской войны. Пострадавшие от терроризма приравниваются к жертвам войны и получают право на материальную помощь в зависимости от степени вреда <*>. Однако как в израильском, так и во французском законодательстве выплачиваемые компенсации не носят гражданско-правового характера: вопрос об основаниях и условиях гражданской ответственности не поднимается. Государство добровольно принимает на себя обязанность обеспечить материальную помощь потерпевшим, привлекая в специально создаваемые фонды не только средства бюджета, но и пожертвования иных лиц. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 2002. 2 декабря. C. 3.

В США проблема терроризма стала широко обсуждаться с 1993 года, когда в стране участились случаи терактов. Кульминацией стали события 11 сентября 2001 года, после которых рассуждения о терроризме принято начинать с союза не "if", a "when" <*>. -------------------------------- <*> Warren Lutz. Esq. Terrorism: Legal Liability Beyond The Terrorist // www. findlaw. com.

На законодательном уровне террористический акт не признается военным действием, а определяется как насилие или угроза насилия над жизнью, собственностью, инфраструктурой, причинившие вред США или гражданскому населению США за пределами государства (часть 102 Акта о страховании рисков от терроризма, 2002 - Terrorism Risk Insurance Act, 2002, sec. 102 <*>). -------------------------------- <*> www. thomas. loc. gov/home/c107query. htm.

Следовательно, исходя из деликтного права (tort law), "напрашивается вывод, что вред должен быть возмещен причинителем - террористами и их спонсорами" <*>. Такая логика легла в основу Акта о доступе жертв терроризма к компенсации, 2002 (Terrorism Victim's Access to Compensation Act of 2002 <**>), закрепившего право потерпевших требовать возмещения вреда из заблокированных в США активов государств - спонсоров терроризма. Так, в 1989 году самолет США был сбит над территорией Ливии; акция была квалифицирована как террористическая. Окружной суд округа Колумбии удовлетворил иск о возмещении вреда, где одним из ответчиков выступала Ливия, признанная государством - спонсором терроризма, а часть средств на возмещение вреда была взята из заблокированных в США активов Ливии <***>. -------------------------------- <*> Ibid. <**> Ibid. <***> Решение United States District Court for the District Court of Columbia, October 16, 2002 // www. findlaw. com.

В то же время такой механизм неэффективен по причине сложности доказывания финансирования государством террористической акции. Поэтому, учитывая, что теракт является национальным бедствием и вызовом государству, а также причиняет значительные физические и нравственные страдания жертвам, обсуждение вопроса о возмещении вреда переходит от "кто должен заплатить?" к "кто может заплатить?" (from "who should pay" to "who can pay") <*>. Следуя правовой логике, далее ставится вопрос: обязаны ли возмещать вред авиакомпания в случаях совершения террористической акции с использованием самолета или архитектор, спланировавший здание таким образом, что оно полностью разрушается из-за сильного повреждения только в одной его части? Однако в американском праве одним из условий деликтной ответственности выступает предвидимый характер причиненного вреда, который едва ли может быть признан в случае теракта <**>. -------------------------------- <*> Warren Lutz, Esq. Op. cit. <**> Ibid. Для сравнения приведем высказывание (впрочем, в сослагательном наклонении) одного известного российского юриста: не стоило ли поставить вопрос об ответственности организации - устроителя зрелища за то, что она не обеспечила безопасность зрителей?

В итоге, оценивая террористические акты как вызов нации, в США пришли к необходимости участия в возмещении вреда жертвам терроризма общества в целом, отойдя тем самым от частноправового механизма решения проблемы. В 2002 году был принят названный Акт о страховании рисков от терроризма, предусмотревший создание специального страхового фонда, из средств которого должно осуществляться возмещение вреда жертвам терроризма на основании судебного решения. Взносы в фонд осуществляют федерация, штаты, иные лица; в первый год его создания 90 процентов средств должно быть сформировано федеральным Правительством (е-1-А sec. 103). Об участии федерального Правительства в возмещении вреда жертвам террора упоминается также в Акте о национальной безопасности (Homeland Security Act of 2002), sec. 502, 3 <*>. Вопрос о соотношении требований о возмещении вреда из компенсационного фонда и требований о возмещении из заблокированных активов государств - спонсоров терроризма или от авиакомпаний предстоит, по мнению Anthony J. Sebok, решить судебной практике. Законодательно эти требования не представлены как взаимоисключающие <**>. -------------------------------- <*> www. thomas. loc. gov/home/c107query. htm. <**> Anthony J. Sebok. DEFENDING THE SEPTEMBER 11TH VICTIM COMPENSATION FUND: Why In The End, The Plan Is Fair To All. Feb. 11, 2002 // www. findlaw. com.

В международно-правовых актах вопрос о возмещении вреда жертвам терроризма и роли государства в этом процессе не решен. Так, в Международном пакте о гражданских и политических правах и в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод закрепляется обязанность государства обеспечить лицу, права которого нарушены, эффективное средство правовой защиты (ст. 2 часть 3 Пакта, ст. 6 Конвенции). Аналогичное положение содержится в ст. 52 Конституции РФ, согласно которому государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. Очевидно, что из этого положения нельзя сделать вывод об обязанности государства возмещать вред жертвам террора из собственного бюджета. Специализированные конвенции, посвященные международной борьбе с терроризмом, также не касаются проблемы возмещения вреда жертвам <*>. -------------------------------- <*> Например, Декларация о мерах по ликвидации международного терроризма, утвержденная резолюцией 49/60 Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1994 года; Европейская конвенция о пресечении терроризма, 1977, ратифицированная Российской Федерацией в 2000 году.

Теперь обратимся к положениям российского законодательства с целью определить подходы к установлению ответственности перед жертвами терроризма в России. Определение терроризма содержится в ст. 205 Уголовного кодекса РФ в главе, посвященной преступлениям против общественной безопасности и общественного порядка, то есть с позиции российского законодательства теракт не относится к военным действиям. В ст. 17 Федерального закона от 25 июля 1998 года N 130-ФЗ "О борьбе с терроризмом" говорится, что возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Федерации, на территории которого совершена эта акция. Получается, что субъектом, возмещающим вред, выступает государство в лице субъекта Федерации. Возникает вопрос о правовой природе такого возмещения: это гражданско-правовая ответственность или публично-правовой механизм предоставления минимума компенсации? Признание такого возмещения гражданско-правовой ответственностью означает, что объем возмещения определяется по правилам гражданского права, то есть в полном размере, необходимом для восстановления нарушенного права. Ряд формулировок ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" заставляет признать, что, видимо, имеется в виду все же гражданская ответственность. Во-первых, в п. 1 ст. 17 употреблен механизм регресса "в порядке, предусмотренном гражданско-процессуальным законодательством". Хотя гражданский процесс никаким образом не регулирует возмещения вреда, это упоминание можно, кажется, расценивать как свидетельство частноправовой природы рассматриваемых отношений. Даже если здесь усматривать некую суброгацию, это тоже скорее доказательство гражданских отношений. Прямая отсылка к гражданскому закону в п. 4 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом", касающемся компенсации юридическим лицам, также, видимо, говорит в пользу действия здесь Гражданского кодекса РФ. Во-вторых, и это кажется наиболее важным, п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" не вводит никаких определений вреда, равно как и не отсылает к законам, этот вред определяющим. Поскольку публичное право не содержит механизмов определения вреда и само это понятие принадлежит к частному праву, остается предположить, что имеется в виду все же гражданское право, за неимением иной отрасли, регулирующей возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу лица. Если так, то возникает вопрос о соотношении нормы ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" и Гражданского кодекса РФ. Впрочем, перед этим нужно упомянуть высказанное некоторыми юристами предположение, что налицо особая форма ответственности - за событие, выводящая все отношение в целом за пределы гражданского права, точнее, деликтной ответственности. Полагаем, однако, что теракт, как и любое преступление, не является для его участников событием, а выступает как самый типичный деликт (правонарушение), как и любое другое умышленное преступление. Поэтому нет оснований выводить данную норму из контекста гражданского права на этом основании. Можно, однако, заметить, что событием, несчастным случаем теракт выступает не в рамках деликтного права, а в сфере страхования потерпевших. Следовательно, само по себе появление такой интерпретации свидетельствует в пользу тенденции охватить эту область отношений какими-либо средствами страхования. Эта тенденция, как мы попытаемся показать далее, отвечает как сложившимся в нашем обществе представлениям, так и некоторым тенденциям мирового права. Но прежде чем обсудить соотношение деликтной ответственности и системы страхования, необходимо все же выяснить возможность применения ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" так, как она сформулирована, то есть как форму деликтной ответственности государства. Очевидно, что деликтная ответственность, как и вообще материальная ответственность, возможна лишь постольку, поскольку должник отвечает за действия, причинившие вред. Иными словами, возникает вопрос: отвечает ли государство как за свои действия (бездействие) - ненадлежащее выполнение своих функций, что явилось причиной теракта, или же государство отвечает за действия третьего лица - террориста? Если допустить, что государство отвечает по ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" за собственные действия, то, доказав, что были приняты все возможные меры для недопущения теракта, оно должно освобождаться от ответственности в связи с отсутствием такого условия вменения, как вина. Однако предположение об ответственности государства за свои действия в данном случае не подтверждается текстом ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом", где закреплено последующее взыскание сумм возмещения с причинителя вреда. Следовательно, государство принимает на себя ответственность за действия третьего лица, то есть ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" представляет собой пример объективного вменения - ответственности за действие, которое не совершал субъект ответственности. Именно так эту норму и толкуют ее сторонники. Гипотеза невиновной ответственности государства за действия третьего лица - причинителя вреда заставляет нас в общих чертах коснуться этого предмета, хотя он и выходит за рамки собственно ответственности казны, а затрагивает более широкий круг обязанных по деликту лиц. Теоретическое обоснование объективного вменения состоит в том, что на лицо возлагается ответственность за действие субъекта с пороком воли (родителя за действия малолетнего, опекуна - за подопечного). Ответственное лицо призвано компенсировать волю подопечного; осуществление этой компенсации ненадлежащим образом влечет причинение вреда и ответственность. Обобщая, можно даже сказать, что лицо отвечает за свою вину в том смысле, что выполняло свои обязанности ненадлежащим образом <*>. -------------------------------- <*> Флейшиц Е. А. Обязательства из причинения вреда // Советское право в период Великой Отечественной войны. Ч. 1. М., 1948. С. 132.

Г. Ф. Шершеневич, перечислив известные случаи ответственности за других (за поднадзорных, за исполняющего поручение, за правонарушение в соучастии, за наследодателя), приходит к выводу, что возложение ответственности на иное лицо "не нарушает основного принципа, в силу которого каждый отвечает только за свои действия. Во всех приведенных случаях лицо только по-видимому отвечает за чужие действия, а на самом деле отвечает за свои действия" <*>. -------------------------------- <*> Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 399.

Тенденция обоснования ответственности за непосредственного причинителя виной должника была достаточно широко представлена и в дальнейшем, причем как в доктрине, так и в законодательстве, поскольку законодатель считал нужным определить основание ответственности. Например, ГК Квебека, указывая случаи ответственности за действия или по вине иного лица, добавляет к известным (деликтная ответственность родителя, воспитателя, опекуна, принципала за своих служащих) также такую норму: "государственный служащий или служащий юридического лица публичного права не считается переставшим осуществлять свои функции в силу одного лишь факта, что им совершается незаконное действие, на которое он не уполномочен, либо действие в превышение его полномочий, или того факта, что он действует в качестве должностного лица, поддерживающего общественный порядок" (ст. 1464) <*>. Тем самым, насколько можно судить, выражена идея, что правонарушение должностного лица не должно рассматриваться как совершенное без контроля со стороны органа власти. Тогда и получает обоснование ответственность органа власти в виде недосмотра. -------------------------------- <*> Гражданский кодекс Квебека / Под ред. О. М. Козырь, А. А. Маковской. М., 1999. С. 231.

И все же постепенное расширение сферы строгой ответственности заставляет все чаще отказываться от взгляда, что вина - непременное условие деликтной ответственности. В качестве перехода здесь выступает презумпция виновности должника, которую он не может опровергнуть просто из-за чрезвычайной технической и организационной сложности осуществляемого им процесса, ставшего причиной вреда. За прошедшее время мы можем отметить расширение видов ответственности за чужие действия. В частности, правило строгой (невиновной) ответственности производителя и расширение ответственности за вред, причиненный источником повышенной опасности <*>, характерное для новейшего права, дополняется ответственностью производителя и за противоправные действия иных лиц. -------------------------------- <*> См. применительно к законодательству США: Кох Х., Магнус У., Винклер фон Моренфельдс П. Международное частное право и сравнительное правоведение / Пер. с нем. Юмашева Ю. М. М., 2001. С. 364 - 365.

Тем не менее основной принцип, который можно в самом общем виде обозначить как принцип контроля должника над причинителем вреда, все же, так или иначе, прослеживается. Само по себе обоснование строгой ответственности чаще всего мотивируется тем, что требуется принимать тем более тщательные меры ответственности, чем сильнее грозящая опасность <*>. -------------------------------- <*> "Хотя о целях деликтного права в наши дни идут жаркие дискуссии, все согласны с тем, что оно направлено на предотвращение и создание стимулов для предотвращения несчастных случаев посредством угрозы наложения ответственности на тех, кто нарушает принцип соблюдения мер предосторожности, принять которые обязан каждый разумный человек". См.: Цвайгерт К., Кетц Х. Введение в сравнительное правоведение в сфере частного права. В 2-х т. Пер. с нем. Т. 2. М., 1998. С. 477.

Иными словами, строгая ответственность предполагает определенную форму контроля должника за действиями причинителя, причем возможная материальная ответственность должника выступает как стимул к повышению его осмотрительности. Предполагается, что должник должен соизмерить издержки на меры безопасности с возможными потерями в рамках возмещения вреда. Это все же механизм частноправовой, определяемый свободой лица, с одной стороны, и принятыми ею на себя рисками - с другой. Нетрудно, впрочем, заметить, что строгая ответственность начинает выходить за пределы, подчиненные воздействию частноправовых средств, и возможности гражданского права оказываются неприменимыми. Поэтому переход к строгой ответственности не может не влечь за собой обращения к механизмам не только частного, добровольного, но и социального страхования <*>. В свою очередь, страхование предполагает поиск источника средств. Если в рамках гражданской ответственности имущество причинителя, возникающее как результат его осмотрительной, то есть разумно рискованной, деятельности, само по себе выступает базой ответственности <**>, увязывая тем самым вину, риск и ответственность, то социальное страхование выносит источник своих средств за пределы имущества должника, поскольку уже никакой риск и никакие меры предосторожности не гарантируют освобождения от ответственности. В той мере, в какой ответственность становится объективной, принудительной, не зависящей от ответчика, ее цена принудительно включается в цену товара, то есть распределяется на всех, как это вообще присуще механизмам страхования. Поскольку речь идет об ответственности предпринимателя, становится возможным говорить, что "в стоимости товара должна быть частичка крови трудящегося" (Ллойд Джордж). -------------------------------- <*> Один из наиболее типичных примеров перехода от деликтной ответственности к системе страхования - опыт Новой Зеландии. В соответствии с принятым в этой стране в 1974 году Законом созданы два фонда. Потерпевшим в результате дорожно-транспортных происшествий компенсация выплачивается из средств фонда, функционирующего за счет налогов на владельцев автомобилей. Рабочим, потерпевшим от несчастных случаев на производстве или вне его, вред возмещается из фонда, созданного за счет отчислений от доходов работодателей. В других странах подобная система обсуждается, но не создана. Подчеркивается, что в любом случае нематериальный ущерб вовсе не возмещается или возмещается частично. См.: Цвайгерт К., Кетц Х. Указ. соч. С. 476 - 477. <**> При обсуждении проекта ГГУ его авторы, отказавшись от расширения ответственности предпринимателей за третьих лиц (субститутивной), тем не менее отметили здравую идею "обязательной ответственности тех, кто извлекает доходы из предприятия, за ущерб, который по этой причине возникает для третьих лиц". См.: Цвайгерт К., Кетц Х. Указ. соч. С. 407.

Понятно, что такое перераспределение средств за счет повышения цены не может быть бесконечным, поэтому переход к строгой ответственности, вообще говоря, неизбежно сопряжен с количественным уменьшением возмещаемого вреда. История права свидетельствует, что переход к строгой (невиновной) ответственности, во всяком случае в качестве первого шага, наряду с расширением оснований ответственности снижает ее размеры в части возмещения материального вреда и влечет отказ от возмещения вреда морального, сохраняя зависимость компенсации нематериального вреда от вины должника. Одним из аргументов, приводимых при обсуждении вопроса о конкретных сроках замены деликтной ответственности возмещением вреда через страховые фонды, оказывается как раз тот, что нет достаточных средств для такой замены. Если все же переход к возмещению через страховые фонды происходит, это сопровождается определенными потерями взыскиваемых сумм. Впрочем, некоторая, иногда существенная, экономия достигается за счет сокращения судебных расходов, среди которых значительную часть составляют расходы на адвокатов, поскольку выплаты из фондов не предполагают спора: производство ведется в неисковом порядке. Нельзя не признать, что принцип ответственности за свою вину в определенной мере поколеблен. Но смещение, трансформация ответственности за вину в сторону невиновной, строгой ответственности, в том числе ответственности за третьих лиц без вины, происходит, пользуясь выражением известных компаративистов, "каким-то неуловимым образом" <*>. Происходит это на известном с ХIХ века поле - например, в сфере ответственности за несчастный случай на производстве, вреда, причиненного источником повышенной опасности, вреда, причиненного производителем потребителю, и т. п. -------------------------------- <*> Цвайгерт К., Кетц Х. Указ. соч. С. 430.

А вот случай, который представлен ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом", конечно, никак нельзя рассматривать в качестве перехода от известных Гражданскому кодексу РФ механизмов к неизвестным, осуществленного неуловимым образом. Более того, учитывая, что между принятием части второй ГК РФ и ФЗ "О борьбе с терроризмом" прошло едва больше года, никаких разумных оснований для подобной диффузии просто не могло быть. Налицо решительный и демонстративно порывающий с Кодексом скачок. Причем этот скачок, что как раз и вызывает необходимость его критики с позиций системы права, совершен лишь в части оснований ответственности, тогда как в части размера этот Закон предполагает без всяких оговорок исходить из принципов ГК РФ о полном возмещении материального и нематериального вреда. Такое произвольное обращение с системой права, конечно, в высшей степени сомнительно. Хотя наличие в современном праве тенденции строгой, невиновной ответственности, как уже говорилось, не приходится отрицать, это не означает, что право допускает произвольное возложение ответственности на любое лицо по усмотрению законодателя. Видимо, необходим подробный анализ обсуждаемой нормы. Статья 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" гласит: "Возмещение вреда, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена эта террористическая акция, с последующим взысканием сумм этого возмещения с причинителя вреда в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством". Нельзя не обратить внимания на предельно краткое и при этом крайне туманное содержание этой нормы. Налицо целый ряд неясностей и противоречий. Прежде всего, непонятно, кто вправе претендовать на возмещение вреда, полученного в ходе террористической акции. Закон не указывает никаких изъятий. Следовательно, придется допустить, что не только заложники, но и спасатели и даже террористы вправе требовать возмещения вреда, причиненного в результате террористической акции. Непонятно также, должен ли суд учитывать, при каких обстоятельствах причинен вред, действовал ли причинитель виновно или невиновно, законно или незаконно. Непонятна и ссылка на гражданское процессуальное законодательство. Это законодательство, описывающее процедуру рассмотрения гражданского спора, вообще не регулирует возмещение вреда. Наконец, возможны различные суждения о том, к кому именно субъект Федерации вправе предъявить регрессные требования, то есть кто именно может предстать как причинитель вреда в рамках ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом". Средствами самого Закона с этими, слишком многочисленными, противоречиями никак не справиться. Видимо, придется все же обратиться к гражданскому закону, о котором - еще одна странность - в ст. 17 Закона ничего не говорится, пока речь не заходит о вреде, причиненном организациям. Обращение к Гражданскому кодексу несколько проясняет механизм защиты потерпевших: требования преступников, которым п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" не обозначает препятствий, натолкнутся на норму ст. 1066 ГК РФ: вред, причиненный в состоянии необходимой обороны, если не были превышены ее пределы, не возмещается вовсе. Действия спасателей, как это и должно быть, оцениваются с позиций нормы о причинении вреда в состоянии крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ). Такая оценка должна предполагать учет всех конкретных обстоятельств, что никак не вытекает из лапидарной нормы п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом". Наконец, в силу ст. 1069 ГК казна РФ, субъекта Федерации, муниципального образования отвечает за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) органов государства либо их должностных лиц. Эта норма ГК РФ принята в точном соответствии со ст. 53 Конституции РФ, и смысл ее совершенно ясен: государство должно отвечать за собственные незаконные действия. Вред, причиненный и гражданам, и организациям, возмещается на одних и тех же основаниях. Итак, Гражданский кодекс дает достаточно точные и сбалансированные средства возмещения вреда, причиненного при самых разных обстоятельствах, в том числе в результате террористической акции. Потерпевший может потребовать возмещения вреда от причинителя в полном объеме, но суд должен учитывать, не причинен ли вред в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости. Отвечает за причиненный вред и государство, если налицо незаконное действие (бездействие) его органов или должностных лиц. Простое сравнение разработанного и гибкого механизма, предусмотренного ГК РФ, и предельно кратких, но весьма странных положений п. 1 ст. 17 Закона "О борьбе с терроризмом" свидетельствует о том, что данные нормы не могли рано или поздно не прийти в столкновение. Сегодня именно эта коллизия и составляет юридический фон проблемы. Понятно, что отход законодателя от механизмов, заложенных в Кодексе, при создании нормы ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" был продиктован какими-то соображениями. Хотя сами по себе они теперь уже и не могут повлиять на применение Закона, попытка выяснить эти мотивы оправдана тем, что налицо несомненные технические трудности в применении указанной нормы; не вызывают сомнений и противоречия ее с системой права в целом. Источник нормы ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом", очевидно, не коренится в Конституции. Нельзя найти этот источник и в имеющихся законах, вводящих, скажем так, страховой (публично-правовой) механизм компенсации (о них - чуть позже). Это и не Гражданский кодекс, тем более что сторонники ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" не устают повторять, что эта норма действует в изъятие из Кодекса. Это и не мировая практика, тяготеющая, как мы пытались показать, к страховым формам возмещения через специальный фонд. Какие же идеи, какие представления привели к созданию нормы п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом"? Рискнем предположить, что источник коренится в нашем патерналистском сознании, склонном все чаяния связывать с начальством и только от него ожидать помощи. Нужно отметить, что это не только русский феномен. Еще "Артхашастра" гласила: "Похищенное грабителями и ненайденное государь должен возместить из своего имущества" <*>. Хотя эта архаичная норма была преодолена идеологией просвещения, признавшей, что государство не отвечает перед потерпевшими за преступления, совершенные на его территории, а обязано лишь наказывать преступников <**>, ее замечательный рецидив обнаружился в нашем современном праве, не слишком склонном доверять просвещенным взглядам: в 1990 году древнее индийское положение приобрело форму закона - ст. 30 Закона РСФСР от 24 декабря 1990 года "О собственности в РСФСР" предусматривала, что вред, причиненный хищением, возмещается государством. Конечно, эта норма оставалась декларацией, а когда попытки ее практического применения участились, была объявлена ошибочной и действие ее приостановлено вплоть до признания утратившим силу Закона в целом с 1 января 1995 года. Тем не менее идея, видимо, продолжала жить и вновь воплотилась в п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом". -------------------------------- <*> Артхашастра, или наука политики / Пер. с санскрита; Ред. В. И. Кальянов. М., 1993. С. 207. <**> Гроций Г. О праве войны и мира. Кн. 2. Гл. XVII. Ч. XX. М., 1956. С. 424.

С этих позиций возложение на государство ответственности за преступления, совершенные третьими лицами, в форме возмещения причиненного этими преступлениями вреда выдает увлечение идеей всесилия и всеведения государства. Нечего и говорить, что подобная идея не только не имеет ничего общего с действительностью, но и ни в коем случае не может служить основанием каких бы то ни было юридических механизмов, поскольку право предполагает самодеятельность граждан как условие функционирования гражданского общества. Эта самодеятельность охватывает и сферу защиты граждан от преступлений, что ясно видно из ст. 52 Конституции. Таким образом, основание ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" вступает в противоречие не только со ст. 53 Конституции, что вполне очевидно, но и еще в большей степени со ст. 52 Конституции. Если предположить, что ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" действует в изъятие из Гражданского кодекса РФ, хотя технические качества этой нормы никакое предположение на ее счет не могут довести до полной уверенности, отрицать конституционное основание ответственности государства, видимо, невозможно ни с каких идейных позиций и при любом уровне юридической техники, присущей закону, который вторгается в сферу ответственности государства. Несомненно, что возложение ответственности на государство возможно исключительно на почве Конституции. А. Л. Маковский, обобщая развитие института деликтной ответственности государства, формулирует очевидный системный принцип: "Конституционное значение нормы, решающей вопрос о возмещении вреда, причиненного актами власти, не зависит от того, как по существу решается этот вопрос в такой норме. Она КОНСТИТУЦИОННА ПОТОМУ, ЧТО РЕШАЕТ ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ВОПРОСОВ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВА С ЧЛЕНАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА" <*> (выделено авт.). -------------------------------- <*> Маковский А. Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 84.

Между тем Конституция предусматривает ответственность государства только за действия государственных органов и должностных лиц. Часто приходится слышать, что ответственность государства не ограничивается ст. 53 Конституции. Ведь ответственность государства так велика: оно отвечает и за безопасность граждан, и за неприкосновенность личности и собственности, гарантирует другие права и свободы. Поэтому говорят: если потерпевшему не обеспечена безопасность - отвечает государство, если нарушена неприкосновенность жилища - отвечает государство и т. д. В качестве основания такой ответственности нередко указывают соответствующие нормы Конституции, гарантирующие нарушенные права. Создается впечатление наличия большого количества иных, кроме нормы ст. 53, конституционных оснований ответственности государства. На самом деле, как нам кажется, это впечатление ошибочно, поскольку речь идет о материальной ответственности. Государство не может действовать иначе как через свои органы. Если государство не выполнило своих конституционных обязанностей, то это значит, что тот или иной его орган не выполнил своих служебных обязанностей. Никак не может случиться такого, что все органы и должностные лица действовали верно, а государство тем не менее нарушило свои обязанности. Любой случай нарушения государством конституционных прав гражданина означает, что есть нарушитель - государственный орган, должностное лицо. Поэтому всегда ответственность государства в форме возмещения вреда будет осуществляться не иначе как посредством механизма, предусмотренного ст. 53 Конституции и изданными в соответствии с ней ст. 1069 - 1071 ГК РФ. Никакой иной материальной ответственности перед гражданами в силу Конституции не возникает. Если же речь идет о преступлениях, деликтах, совершенных иными лицами и причинивших вред гражданам, государство обязано создать систему правосудия и обеспечить потерпевшим возможность преследовать нарушителей. В свое время В. И. Синайский считал, что теоретической конструкцией, в рамках которой казна привлекается к ответственности, служит ответственность юридических лиц за действия их органов и представителей <*>. Нужно согласиться с тем, что, хотя правовым основанием ответственности государства (казны) является, конечно, Конституция, никакого иного юридического механизма деликтной ответственности, как за действия своих органов и представителей, то есть лиц, инкорпорированных в государство, быть не может. -------------------------------- <*> Синайский В. И. Русское гражданское право. М.: Статут, 2002. С. 473.

Наша задача в какой-то мере облегчается тем, что некоторые аспекты этой сложной проблемы были затронуты Конституционным Судом РФ при рассмотрении конституционности Закона о выплатах компенсации пострадавшим от чернобыльской катастрофы. Не излагая аргументов КС РФ, в том числе ссылок на конкретные конституционные основания, считаем важным обратить внимание на следующее. Ответственность государства мотивирована чрезвычайностью причиненного вреда, который не может быть возмещен обычными средствами в рамках ГК РФ. Действительно, хотя конструкция ответственности государства за вред, причиненный владельцем такого источника повышенной опасности, как АЭС, по тому основанию, что АЭС находится в государственной собственности, либо ответственности государственного органа за промахи в надзоре за атомной энергетикой <*> в принципе может быть выстроена <**>, она кажется не вполне пригодной не по основаниям - они с большим или меньшим успехом могут быть найдены, - а по механизму возмещения. Масштаб последствий заставляет все подчинить задаче восстановления нарушенных прав при ограниченности источников. -------------------------------- <*> Практикам известно (и об этом же пишут специалисты в области деликтного права), что после несчастного случая всегда можно найти задним числом (а этим путем и идет суд) совершенные промахи и небрежности, которые привели к происшествию. Поэтому, кстати, возложение бремени опровержения своей вины на причинителя вреда почти всегда делает его положение практически безнадежным. <**> Кажется, примером этой модели может служить субсидиарная ответственность государства за вред, причиненный радиационным воздействием, предусмотренная Федеральным законом от 21 ноября 1995 года N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (в ред. на 28 марта 2002 года). Следует отметить, что при этом возмещаемый данным Законом вред, насколько можно судить, не включает вред моральный. Субсидиарная ответственность государства здесь может быть в определенной мере сопоставлена с ответственностью государства за свои учреждения, учитывая, что АЭС находятся в государственной собственности. Впрочем, названный Закон требует, конечно, отдельного анализа.

Государство в данном случае берет на себя компенсацию причиненного вреда не как собственник АЭС, а как орган, действующий в публичных интересах, преследующий цели поддержания социальных связей, сохранения социума. При этом соображения справедливости, о которых говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ, конечно, принимаются во внимание, влияют на решение вопросов о размере и порядке возмещения вреда, но все же не воплощаются в норму о полном возмещении причиненного вреда. Организуя систему компенсаций, государство выступает не как причинитель вреда и не как должник по деликтному обязательству, а как публичный орган, выражающий общие интересы, и как распорядитель бюджета, создаваемого и расходуемого в общих интересах. Перемещение механизма возмещения вреда в сферу публичного права, конечно, не может не изменить его характер. В частности, с принципом полного возмещения причиненного вреда, предполагающим учет индивидуальных условий при определении вреда, причиненного каждому лицу (а это означает, что у разных потерпевших не может быть одинакового вреда), никак не увязывается равный масштаб выплат разным лицам. Об этом писал в своем Особом мнении судья Конституционного Суда РФ Н. В. Витрук: "Юридически некорректной является и ссылка на гарантированную стабильность основного права каждого на возмещение ущерба, которая якобы "не должна быть меньшей по своему уровню, чем в сфере других правоотношений, складывающихся на основе норм отраслевого законодательства, как не допускается, во всяком случае, снижение установленного объема и размера возмещаемого вреда в гражданско-правовом порядке". Действительно, такой подход правомерен в гражданском праве, ибо объем ущерба и его возмещения устанавливается на основе норм гражданского права в индивидуальном порядке, в каждом отдельном случае, в то время как в конституционно-правовом порядке объем ущерба и его возмещения устанавливается всеобщим методом, на основе специального закона <*>. -------------------------------- <*> Постановление КС РФ от 1 декабря 1997 года N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ Н. В. Витрука.

Конечно, нельзя не заметить, что расхождения позиции большинства членов Конституционного Суда РФ и Н. В. Витрука касаются лишь интерпретации Закона, но не ставят под сомнение тот факт, что Закон исходит из равной меры компенсации, применяемой к каждому. При этом компенсируется только вред, причиненный здоровью и имуществу, а также риск радиационного ущерба <*>. Нематериальный вред, в том числе моральный, не возмещается. -------------------------------- <*> "Гражданам Российской Федерации гарантируется государством предоставление установленных настоящим Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот за вред, причиненный их здоровью и имуществу вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также за риск радиационного вреда вследствие проживания и работы на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни в результате указанной катастрофы" (ст. 3 Закона "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС").

Независимо от того, будут ли фактически выплаченные суммы в конечном счете превышать размер, рассчитанный по правилам ГК РФ, или окажутся ниже их, несомненно, что механизм возмещения, примененный в рамках Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, иной, чем механизм, предусмотренный Кодексом. Если учесть, что наряду с прочими предусматривались такие виды компенсации, как налоговые и таможенные льготы, о принадлежности этого механизма к частному праву, конечно, говорить не приходится. Таким образом, участие государства в компенсации вреда, возникшего в результате мер, признанных чрезвычайными, основывается не на принципах гражданско-правовой ответственности государства, а на иных качественных критериях. Поскольку они выработаны не только нашим правом, но и мировым, есть смысл опереться на них и в дальнейших рассуждениях. Среди таких оснований - равная мера компенсации всем потерпевшим; возмещение только вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу; установление условий выплаты посредством специального закона; выплаты на основании формальной легитимации, подтверждающей установленные законом условия, а не путем исковых процедур; подчинение выплат правилам бюджетного процесса. Видимо, нужно подчеркнуть, что, поскольку закон требуется не только для возложения обязанности компенсации вреда на иное лицо - не причинителя вреда <*>, но и для определения самого размера и механизма компенсации, норма ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" оказывается в этом смысле совершенно технически негодной. -------------------------------- <*> Таким лицом вовсе не обязательно должно быть государство. Им может быть и специальный фонд. И эта форма, видимо, более адекватна, особенно если учесть возможность привлечения частного капитала: такая тенденция вполне обнаружилась после событий на Дубровке. Тот факт, что в нашем законодательстве такого рода фонды пока слабо развиты и уступают государству, - лишнее свидетельство слабости нашего гражданского общества.

Иными словами, если полагать, что ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" вводит не гражданско-, а публично-правовой механизм возмещения вреда - а такие взгляды тоже высказываются, - эта норма нуждается в объемном дополнении, которым должен быть создан специальный механизм возмещения вреда. Без такого дополнения она оказывается неприменимой. Итак, ни Конституция РФ, ни ГК РФ не содержат оснований, позволяющих привлечь государство к деликтной ответственности за действия преступников, поскольку такие действия не охватываются ст. 53 Конституции РФ, ст. 1069 ГК РФ. Соответственно норма п. 1 ст. 17 ФЗ "О борьбе с терроризмом" вступает в противоречие как с гражданским правом, так и с конституционным, в том числе с учетом толкования оснований деликтной ответственности государства, данных КС РФ в деле "О проверке конституционности отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС". Эта норма, стало быть, не может быть применена без ее проверки на соответствие Конституции и в любом случае не может использоваться вне связи с иными нормами действующего российского законодательства, то есть вне системы российского права. Учитывая, что, как правило, вред, причиненный террористическими акциями, не может быть реально возмещен средствами, предусмотренными ГК РФ, налицо основания прибегнуть к иным средствам, имеющим публично-правовую природу. Нам представляется, что здесь возможно как принятие разовых законов, подобных закону о компенсации пострадавшим от чернобыльской катастрофы, так и принятие одного или нескольких законов, рассчитанных на неопределенное число случаев, поскольку, к сожалению, нельзя исключить повторение несчастья. Накопленный нашим и мировым правом опыт позволяет сформулировать основные принципы таких законов: это, как уже говорилось, возмещение лишь вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу, без компенсации морального вреда; применение равного масштаба ко всем пострадавшим, что само по себе не исключает учета конкретных обстоятельств, которые, однако, должны влечь одинаковые права для всех (если, скажем, пострадавший нуждается в лечении, то либо каждый имеет право на выбор лечебного учреждения, либо место лечения для всех устанавливается компетентным органом и т. д.); подчинение размера и условий выплат бюджетному процессу. Учитывая высокую политизированность проблемы, что само по себе нельзя, конечно, считать неожиданным, мы хотели бы указать, что перевод спора в русло бюджетного процесса мог бы оказаться и наиболее адекватным способом нахождения общественного консенсуса. Здесь различные политические силы не только вправе, но и обязаны высказать свою позицию о способах и размере компенсации пострадавшим, соизмеряя свои взгляды с общими нуждами и возможностями. Тем самым оказались бы в максимальной степени нейтрализованы отдающие откровенным кощунством попытки нажить капитал на общей беде. Дискуссия вокруг "Норд-Оста" выявила и другую достаточно широко представленную тенденцию противостояния государству, стремления "привлечь" его к ответственности. Перевод дискуссии в русло бюджетного процесса, в русло принятия специального закона заставит осознать и сместить в математическую область, область конкретных цифр, другую истину: никаких иных финансовых источников, кроме как полученных от собственных граждан, у государства быть не может, и поэтому всякая материальная ответственность государства - это в конечном счете ответственность всего общества.

Название документа