Вещные права в новом Земельном кодексе Российской Федерации

ВЕЩНЫЕ ПРАВА В НОВОМ ЗЕМЕЛЬНОМ КОДЕКСЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Е. А. СУХАНОВ

Суханов Е. А., декан юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор.

Институт ограниченных вещных прав, широко известный в дореволюционной российской доктрине и законодательстве и закрепленный в принятом во времена НЭПа ГК РСФСР 1922 г., был ликвидирован в проведенной в 60-е годы кодификации советского гражданского законодательства (признававшей лишь искусственно созданную для нужд планового хозяйства конструкцию права оперативного управления, символизировавшую относительную имущественную самостоятельность государственных юридических лиц). Исключительная собственность государства на землю и упрощенный и обедненный "планово-организованный" имущественный оборот того времени не требовали для своего правового оформления таких "сложных" юридических категорий, как ограниченные вещные права. Эта ситуация изменилась лишь в начале 90-х годов с принятием законов о собственности, а затем и нового Гражданского кодекса, возродивших категорию вещных прав в связи с потребностями формирующегося рыночного имущественного оборота. Многие десятилетия отсутствия в отечественном праве института вещных прав крайне отрицательно сказались на его теоретическом осмыслении. Он оказался попросту забытым, причем настолько, что до сих пор некоторые авторитетные ученые высказывают откровенные сомнения по поводу необходимости самой этой категории <*>. Не менее показательно, что в ряде современных теоретических работ едва ли не общим местом стали утверждения о "смешанной", "вещно-обязательственной" природе многих имущественных прав, например залогового права (хорошо еще, что пока не объявили "вещно-обязательственным" право собственности на вещь, приобретенную по договору купли-продажи). К ограниченным вещным правам на землю обращаются крайне редко, видимо, считая, что там все давно исчерпано еще постулатами римского частного права <**>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право. Часть 1: Учебник / Под ред. Ю. К. Толстого, А. Л. Сергеева. М., 1996. С. 291. <**> Среди очень немногих действительно серьезных современных работ, посвященных вещным правам, можно назвать монографию А. В. Копылова "Вещные права на землю" (М., 2000), в которой, в частности, дано глубокое исследование вещного права застройки в римском частном, дореволюционном российском и в современном отечественном праве.

Между тем данный институт не случайно составляет одну из фундаментальных частей германской ветви континентального права, по образцу которой в силу известных исторических причин традиционно развивается российское право, во всяком случае гражданское <*>. Законодательное признание и развитие этой категории у нас связано прежде всего и главным образом с отказом от прежнего господства исключительной государственной (публичной) собственности на землю и необходимостью вовлечения земельных участков в имущественный (гражданский) оборот, в свою очередь обусловленными рыночными преобразованиями последнего времени. -------------------------------- <*> Об этом прямо свидетельствует опыт восточноевропейских стран (включая новые балтийские и балканские государства), которые вынуждены были в постсоциалистические времена не просто возродить, но тщательно урегулировать (в новых гражданских кодексах либо в специальных, достаточно объемных, законах) вещные права, прежде всего касающиеся земельных участков и находящихся на них строений. Подробнее об этом см., в частности: Суханов Е. А. Понятие и виды ограниченных вещных прав // Вестник МГУ. (Серия "Право"). 2002. N 4.

При этом очевидно, что практически всеобщая потребность в хозяйственном использовании земли не может быть юридически оформлена только с помощью права собственности, которое при всех возможных ограничениях все равно предполагает известную монополию собственника на свое имущество. В свое время И. А. Покровский справедливо отмечал, что "одним правом собственности мог бы удовлетвориться только разве самый примитивный экономический быт" <*>. Именно с развитием и усложнением имущественного оборота феодальная идея разделенной собственности, которая допускала существование у нескольких лиц прав собственности на одну и ту же вещь (прежде всего это касалось прав сюзерена и вассала на земельное владение), получила замену в виде разработанной германскими пандектистами теории ограниченных вещных прав, позволявших юридически удовлетворительно обеспечивать экономически необходимое участие одного лица в праве собственности другого <**>. -------------------------------- <*> См.: Покровский И. А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. С. 207. <**> Подробнее об этом см.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948. С. 114 - 120.

По историческим причинам данная категория была воспринята в континентальной правовой системе, и прежде всего в германском гражданском праве. В странах "общего права", следующих собственным консервативным традициям, отсутствует деление имущественных (гражданских) прав на вещные и обязательственные. Вместо этого здесь выработана особая система прав собственности, в которой к последнему отнесены, например, права арендатора, рассматриваемые в континентальном праве как обязательственные <*>. Поэтому попытки "смешения" вещных и обязательственных прав, в сущности, размывают фундаментальные основы континентального правопорядка и, подобно милым сердцу некоторых отечественных реформаторов идеям о "трасте", вносят лишь путаницу в правовое регулирование и сложившееся правосознание, причем безо всякой к тому необходимости. -------------------------------- <*> Ср., например: Маттеи У. Основные принципы права собственности // Маттеи У., Суханов Е. А. Основные положения права собственности. М., 1999. С. 115 - 116, 123, 139.

Изложенные соображения лежат в основе нового регулирования земельных отношений, закрепленного Гражданским кодексом РФ, в том числе в главе 17, специально посвященной вещным правам на землю. К сожалению, законодатель по сугубо политическим соображениям посчитал необходимым "заморозить" действие названной главы ГК до введения в действие нового Земельного кодекса. Последний же в силу сложившейся в отечественном правотворчестве последних лет печальной традиции ни в чем не считаться с ранее принятыми законодательными актами сознательно или бессознательно допустил ряд существенных противоречий с ГК в регулировании рассматриваемых отношений. При этом следует подчеркнуть, что в данном случае Земельный кодекс одновременно впал в противоречие с собственными принципами, провозглашенными в ст. 1. Если во времена господства государственной собственности на землю Земельный кодекс действительно был главным законом, регулирующим земельные отношения, то в рыночной экономике, где земельные участки в известной мере становятся объектом гражданского оборота, они одновременно приобретают режим объектов гражданских прав со всеми вытекающими из этого последствиями. Другими словами, оборот земли (земельных участков), состоящий из совершения соответствующих гражданско-правовых сделок, а также необходимо определяемый этим ее гражданско-правовой режим как главного объекта недвижимости составляют предмет регулирования уже не земельного, а гражданского законодательства <*>. -------------------------------- <*> В силу названных обстоятельств само земельное право в нынешних условиях, как представляется, все более отчетливо проявляет свою публично-правовую природу, "вынужденно" оставляя гражданскому праву регулирование всех имущественных, в том числе земельных, отношений, основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (абз. 1 п. 1 ст. 2 ГК).

Очевидно, исходя из этих соображений в абз. 2 подп. 11 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса закреплен "принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель". Кроме того, согласно п. 3 ст. 3 ЗК "имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством", впрочем, "если иное не предусмотрено земельным" и природоресурсным законодательством, либо "специальными федеральными законами". Следовательно, как оборот земельных участков, так и их гражданско-правовой режим на первый взгляд должны составлять предмет гражданского, а не земельного законодательства. Однако содержащаяся в п. 3 ст. 3 ЗК оговорка разрешает и земельному законодательству регулировать гражданско-правовые отношения, причем слово "иное" можно понимать и как разрешение на иную по содержанию, а не только по форме (закона) регламентацию. Более того, первым (!) среди принципов земельного законодательства назван принцип "учета значения земли как основы жизни и деятельности человека", "исходя из представлений о земле как о природном объекте", "и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных (надо полагать, и ограниченных вещных - Е. С.) прав на землю" <*>. Из этого следует, что и земельное законодательство как будто не собирается полностью отказываться от регламентации ставших ему чужеродными отношений. Такая противоречивая позиция, как представляется, обусловлена отсутствием ясности в принципиальном вопросе о природе (публично-правовой или частноправовой) и предмете современного земельного права. -------------------------------- <*> Попутно стоит заметить, что такой "двойной" подход может быть провозглашен практически любой отраслью законодательства. Например, в Таможенном кодексе тоже можно записать, что предметом его регулирования является перемещение товаров через таможенную границу государства и одновременно - их режим как объектов права собственности и соответствующих сделок (купли-продажи и т. п.). Аналогичная запись могла бы появиться и применительно к валютным ценностям, и к объектам налогообложения, и даже к похищенному имуществу как объекту уголовного преступления. В широко известной ранее философской работе справедливо утверждалось, что и стакан может быть "одновременно" охарактеризован и использован не только как инструмент для питья, но при необходимости и как пресс-папье, и как орудие самозащиты. Никакой специфики земельно-правового регулирования здесь, следовательно, не просматривается. Наоборот, речь идет об очевидном смешении разнородных подходов к предмету, с необходимостью влекущем затем противоречия в законодательном регулировании, которых вполне можно было бы избежать.

Разумеется, здесь появляется повод для дискуссии о том, какой закон должен иметь главенствующее значение в сфере своего (отраслевого) регулирования и соответственно - в чью пользу решать имеющиеся в законах противоречия. Однако этот путь может оказаться тупиковым, ибо разными законами опять-таки предлагаются разные способы его решения. Если ГК в абз. 2 п. 2 ст. 3 требует соответствия своим нормам норм гражданского права, содержащихся в других законах (в том числе, следовательно, и в Земельном кодексе), то ЗК со своей стороны, во-первых, прямо допускает "иное" (п. 3 ст. 3), а во-вторых, позволяет считать земельно-правовыми любые отношения по использованию земли и соответственно - земельно-правовыми любые нормы, посвященные этому вопросу (что вытекает из содержания подп. 1 п. 1 ст. 1) <*>. Конечно, в последнем случае снимается вопрос о соотношении lex specialis и lex generalis, поскольку их предметы предполагаются однородными (одноотраслевыми). Но тогда открывается безграничная возможность самостоятельной регламентации любых земельных отношений, что вряд ли соответствует намерениям самого законодателя, пытавшегося дифференцировать ее (абз. 2 подп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК). При таких условиях остается лишь внимательно посмотреть на существо имеющихся противоречий, оценить практическую целесообразность конкретных законодательных решений и на этой основе предложить законодателю внести изменения в тот или иной закон, что будет наилучшим способом разрешения законодательных несоответствий. -------------------------------- <*> Как тут не вспомнить обвинения цивилистов в "экспансионизме", особенно широко раздававшиеся после принятия первой части ГК РФ со стороны представителей "предпринимательского" (хозяйственного) права, но также не чуждых и ряду представителей земельно-правовой доктрины. Как и следовало ожидать, в действительности все получилось "с точностью до наоборот" - из общепризнанного и ранее предмета гражданского права со ссылкой на "специфику" соответствующей правовой отрасли, по сути, так или иначе пытаются изъять те или иные части.

Следует начать с того, что в регламентации гражданско-правовых по сути отношений (данное обстоятельство признает сам Земельный кодекс в п. 3 ст. 3) ЗК в ряде случаев либо просто не использует традиционные цивилистические категории, либо идет "своим путем", "изобретая" неведомые ранее юридические конструкции, видимо, учитывая "специфику" земельно-правового регулирования. Достаточно сказать, что Кодекс даже не упоминает категорию вещных прав, несмотря на то что во всех без исключения правопорядках, использующих данную юридическую конструкцию, она родилась и развивалась именно на базе земельных отношений. Более того, в противоречии с современными тенденциями развития правового регулирования отношений землепользования, связанными с закреплением многообразных вещных прав на земельные участки, Земельный кодекс, подобно кодификации советского права 60-х годов, стремится уничтожить основные ограниченные вещные права на землю, оставив лишь право собственности и аренду (ср. п. 1 ст. 28 ЗК). Это прямо вытекает из запрета дальнейшего предоставления земельных участков на правах постоянного (бессрочного) пользования <*> и пожизненного наследуемого владения (п. п. 1 - 3 ст. 20, п. 1 ст. 21 ЗК). При этом из содержания данных прав изъято ограниченное правомочие распоряжения (п. 4 ст. 20, п. 2 ст. 21 ЗК), что противоречит аналогичным правилам ГК (п. 1 ст. 267, ст. 270) и исключает возможность передачи соответствующих земельных участков в аренду и безвозмездное срочное пользование. При всей сомнительной практической целесообразности последнего решения его, как и общую линию ЗК на сокращение титулов землепользования, можно объяснить желанием законодателя максимально упростить правовой режим земли. -------------------------------- <*> Субъектами этого права Земельный кодекс в противоречие с ГК и с собственным принципиальным правилом п. 1 ст. 5 называет "органы государственной власти и органы местного самоуправления", отнюдь не всегда являющиеся юридическими лицами. Данное положение является следствием юридической неряшливости, которой, к сожалению, грешат многие его нормы.

Вряд ли, конечно, это упрощение соответствует перспективам развития имущественного оборота. Но дело еще и в том, что данный подход выдержан Земельным кодексом крайне непоследовательно: попытка отказа от одних ограниченных вещных прав неизбежно привела к появлению других, ибо даже весьма примитивный современный отечественный оборот земли не смог обойтись одним правом собственности. Правда, эти "новые" вещные права Кодекс регулирует крайне неудачно, обычно лишь называя их, но не раскрывая их содержание (складывается впечатление, что они "выскочили" сами собой, помимо воли законодателя, в силу присущей этому закону и отмеченной ранее юридической неряшливости). Так, в п. 1 ст. 35 появляется "право на использование соответствующей части земельного участка", возникающее у приобретателя строения, находящегося на чужой земле (ГК в абз. 2 п. 1 ст. 271 квалифицирует это право как "право постоянного пользования" частью земельного участка, однако ЗК в п. п. 1 и 2 ст. 20 и в п. 1 ст. 28 теперь исключает такую возможность). В абз. 3 п. 3 и в п. 4 ст. 36 ЗК появляется "право ограниченного пользования" для казенных предприятий и (или) учреждений, являющихся "правообладателями помещений" в здании, расположенном на неделимом земельном участке. Это новое право в п. 4 ст. 36 ЗК прямо противопоставлено праву постоянного (бессрочного) пользования этих же юридических лиц (ср. п. 1 ст. 20 ЗК), хотя чем отличается содержание этих прав, можно лишь догадываться. Такие примеры при желании можно умножить <*>. Уже из этого видна потребность различных ограниченных вещных прав на землю и невозможность их искусственного исключения. -------------------------------- <*> Например, в ст. 47 ЗК появляется "право безвозмездного срочного пользования". Поскольку ранее, в ст. ст. 24 и 28, безвозмездное срочное пользование (как, впрочем, и аренда) нигде не названо "правом", появляются основания думать о некоем новом праве, содержание которого, как и содержание безвозмездного срочного пользования, законом также не раскрыто. Ясно, конечно, что в этом случае речь идет о юридической неряшливости законодателя. Ею же можно объяснить и появившееся в абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК "исключительное право на приватизацию земельных участков".

К числу весьма неудачных новелл можно также отнести закрепление п. 2 ст. 23 ЗК "публичного сервитута", устанавливаемого к тому же непременно "с учетом результатов общественных слушаний" (о порядке проведения которых Кодекс традиционно умалчивает). В ст. 262 ГК говорится о земельных участках общего пользования и о возможности свободного доступа на чужой земельный участок. Такого рода правила, известные еще римскому частному праву, в цивилистической теории всегда рассматривались как ограничение прав собственника (в общественных, публичных интересах), а не как установление чьего-то (причем неизвестно, кого именно, т. е. бессубъектного!) субъективного права. Термин "публичный сервитут", как известно, появился у нас в законодательстве о приватизации <*>, отличавшемся не столько высоким юридико-техническим уровнем, сколько максимально возможным и, как правило, не очень удачным использованием малопонятной публике зарубежной терминологии. Эту "эстафету" подхватило природоресурсное, а затем - градостроительное законодательство, закрепившее "публичные водные сервитуты" (ст. ст. 43 и 44 Водного кодекса), "публичные лесные сервитуты" (ст. 21 Лесного кодекса) <**> и, наконец, "публичные градостроительные сервитуты" (п. п. 1 и 2 ст. 64 Градостроительного кодекса) <***>. Все это напоминает историю с использованием понятия "секвестр", которое с легкой руки ряда современных "реформаторов" теперь применяется в бюджетном законодательстве в качестве синонима уменьшения бюджетного финансирования, а не в качестве категории, характеризующей особый вид хранения вещей, являющихся предметом спора (ст. 926 ГК), что, видимо, также объясняется "спецификой" финансового права в сравнении с гражданским. -------------------------------- <*> См. п. 4.10 Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. (утверждена Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535 // Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст. 1478), где "публичными сервитутами" были объявлены "право безвозмездного и беспрепятственного использования" пешеходных и автомобильных дорог и объектов инженерной инфраструктуры, находящихся на земельном участке, а также право размещения на нем межевых и геодезических знаков и право доступа на участок для их ремонта. <**> В появившихся комментариях к названным Кодексам (под ред. С. А. Боголюбова) указывалось даже, что такое понимание сервитута намеренно отличается от традиционной цивилистической трактовки, подчеркивая самостоятельность и специфику институтов природоресурсного права. <***> Поскольку названные "сервитуты" не имеют конкретных управомоченных лиц, но в качестве "прав на недвижимость" подлежат обязательной государственной регистрации (п. 3 ст. 274 ГК, п. 9 ст. 23 и п. 1 ст. 25 ЗК), в литературе справедливо указывается, что в силу неопределенности правообладателей "публичный сервитут" все равно может быть зарегистрирован не в качестве ограниченного вещного права, а только "как ограничение права собственности на объект недвижимого имущества" (Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г. В. Чубукова, М. Ю. Тихомирова. М., 2001. С. 122 (автор комментария - Ю. В. Тимонина).

К сожалению, такого рода "новеллы" не являются в Земельном кодексе единственными. В п. 2 ст. 38 появляется "продавец права на заключение договора аренды земельного участка" (в лице органа публичной власти), а предметом публичных торгов объявлено "право на заключение договора аренды земельного участка", тогда как в силу п. 1 ст. 447 ГК речь идет о лице, выигравшем торги, с которым и заключается договор аренды. Иначе говоря, предметом торгов является не "право на заключение договора", а определение субъекта будущего договора. О "приобретении (покупке?!) права аренды" говорится и в абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК. Конечно, на публичных торгах теперь можно продать не только вещь, но и имущественное право (п. 3 ст. 447, ср. п. 4 ст. 454 ГК), но речь при этом, разумеется, идет о реально существующем и имеющем конкретную стоимость праве требования или пользования, а не о будущем праве, которое только может появиться в результате заключения (и надлежащего исполнения!) будущего договора. Спецификой земельного права еще можно как-то (не очень, конечно, убедительно) объяснить предусмотренное п. 5 ст. 22 ЗК право арендатора распорядиться арендованным имуществом без согласия собственника-арендодателя, принципиально противоречащее многовековым постулатам цивилистики (ср. п. 2 ст. 615 ГК), - очевидно, перед законодателем в этом случае стояла фигура зловредного публичного собственника, с имуществом которого и без его согласия можно и нужно поступать так, как выгодно арендатору. Но прямое искажение общих положений гражданского права о заключении договора, как представляется, никоим образом в эту специфику не укладывается. Попутно можно отметить, что и принудительная приватизация муниципальной земли, фактически предусмотренная в правилах ст. 36 ЗК, как минимум не вполне соответствует конституционному принципу равной защиты прав всех, а не только частных собственников и также вряд ли может быть удовлетворительно объяснена "особенностями" земельно-правового регулирования. Понятно, что такого рода новеллы могли родиться лишь на почве отечественной земельно-правовой доктрины, еще в прежнее время привыкшей в основном "вариться в собственном соку". Ведь вместо "изобретения" "публичных сервитутов" можно было бы вспомнить о давно известном и весьма эффективно работающем в развитых правопорядках делении классических сервитутов на "положительные" (право на определенные действия) и "отрицательные" (запрет совершения определенных действий) (ср. § 1018 Германского гражданского уложения и ч. 1 ст. 730 Швейцарского гражданского кодекса). В стороне остался традиционный опыт регламентации узуфрукта (как единого ограниченного вещного права на получение выгод от использования чужой вещи или права, в том числе земельного участка); право застройки, которое следовало бы установить в развитие принципа, закрепленного в подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК; известные многим правопорядкам "земельные обременения" <*> и многое другое. -------------------------------- <*> Ср.: ч. 1 ст. 782 Швейцарского гражданского кодекса; § 12 австрийского Закона о поземельных книгах; §§ 1105 - 1112, 1191 - 1203 Германского гражданского уложения; ст. 246 Закона Хорватии о собственности и других вещных правах 1996 г.; ст. 236 Закона Македонии о собственности и других вещных правах 2001 г. и др.

Таким образом, следует признать, что попытка Земельного кодекса "по-своему" урегулировать гражданско-правовые отношения, связанные с землепользованием, как и следовало ожидать, потерпела неудачу. Видимо, его разработчикам в конце концов все же придется смириться с мыслью о том, что специфику земельного права и земельно-правового регулирования составляет их публично-правовой характер, а не "своеобразие" регламентации определенной части гражданско-правовых отношений. С учетом этого в конце концов должны быть определены и предмет, и содержание Земельного кодекса, из которого необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса - устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и процедуры с учетом значения земли "как основы жизни и деятельности человека" и "исходя из представлений о ней как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы", как справедливо сказано в подп. 1 п. 1 ст. 1 ЗК. Представление же о земле (земельных участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить гражданскому праву так же, как предоставить финансовому праву рассматривать земельные участки как объект налогообложения, уголовному праву - как объект соответствующих преступных посягательств и т. д. Думается поэтому, что в своем нынешнем виде новый Земельный кодекс РФ требует кардинальной переработки его общей концепции и конкретного содержания.

Название документа