Казенное предприятие и особенности правового статуса его имущества

КАЗЕННОЕ ПРЕДПРИЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО СТАТУСА ЕГО ИМУЩЕСТВА

З. А. АХМЕТЬЯНОВА

Ахметьянова З. А., к. ю.н., доцент, зав. кафедрой гражданского права и процесса Института экономики, управления и права г. Казани.

Казенные предприятия относятся к числу государственных унитарных предприятий, создаваемых собственником имущества и не наделенных правом собственности на предоставляемое им собственником имущество. Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Соответственно различают федеральные казенные предприятия, казенные предприятия субъектов Российской Федерации, муниципальные казенные предприятия. От имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной власти Российской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерации в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. От имени муниципального образования права собственника имущества унитарного предприятия осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Имущество казенного предприятия принадлежит ему на праве оперативного управления, является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками такого предприятия. Впервые категория "право оперативного управления" была предложена и научно обоснована академиком А. В. Венедиктовым <*>. В дальнейшем и многие другие ученые-юристы занимались изучением этого гражданско-правового института <**>. -------------------------------- <*> Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л.: Издательство АН СССР, 1948. <**> См.: Полетаев Ю. Н. Правовая охрана имущества государственного предприятия (объединения). М.: Юридическая литература, 1991; Толстой Ю. К. Социалистическая собственность и оперативное управление // Проблемы гражданского права: Сб. статей / Под ред. Ю. К. Толстого, А. К. Юрченко, Н. Д. Егорова. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1987; др.

Венедиктов А. В. не отождествлял правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом с правом собственности, так как стоял на позиции, что эти правомочия могут принадлежать как собственнику, так и несобственнику имущества. По его мнению, если собственник всегда действует "своей властью и в своих интересах", то субъект, осуществляющий оперативное управление имуществом, действует властью собственника и в его интересах (например, государства) <*>. -------------------------------- <*> Венедиктов А. В. Указ. соч. С. 337 - 349.

Первоначально институт права оперативного управления имуществом складывался в условиях преобладания государственной собственности и использовался больше всего как необходимый элемент государственной собственности. Зависимость же права оперативного управления от права собственности государства в тот период выражалась в том, что правомочия владения, пользования и распоряжения государственным имуществом осуществлялись государственными предприятиями (организациями) в соответствии с целями их деятельности, плановыми заданиями и назначением имущества, а именно государство, как собственник имущества, и определяло и цели деятельности предприятия, и их плановые задания, и назначение имущества. Однако в отличие от права собственности право оперативного управления, во-первых, зависит от власти собственника имущества; во-вторых, базируется на праве собственности и от него зависимо; в-третьих, подразумевает, что создание и существование субъекта права оперативного управления возможно постольку, поскольку собственник признает такое его существование необходимым и целесообразным; в-четвертых, допускает, что собственник имущества может обязать субъекта права оперативного управления исполнить задание собственника и использовать предоставленное ему имущество строго по его назначению. Оперативное управление имуществом следует отличать от управления как организующей деятельности государства. Собственник в лице уполномоченных им органов может осуществлять в отношении передаваемого в оперативное управление имущества как гражданско-правовые, так и административные акты. И данное вещное право тоже может осуществляться путем совершения как гражданско-правовых актов, так и административно-правовых актов. Так, согласно пункту 2 статьи 296 Гражданского кодекса РФ собственник имущества, закрепленного за казенным предприятием (или учреждением), вправе изъять излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество и распорядиться им по своему усмотрению. Это, с одной стороны, гражданско-правовой, с другой - административный акт. Введенная в юридическую литературу А. В. Венедиктовым конструкция "права оперативного управления" была для того времени большим новшеством, и его вклад в развитие цивилистической науки весьма значителен. Более того, данная гражданско-правовая конструкция выдержала испытание временем и очень долгое время была наряду с правом собственности единственным ограниченным вещным правом, допускаемым советским гражданским законодательством. Но возникшее в период преимущественно плановой экономики и соответствующих ей методов управления данное вещное право и предназначалось в большей степени для периода преобладания государственной собственности. Однако даже с переходом к экономическим, рыночным методам управления данный гражданско-правовой институт не прекратил своего существования. Как любое субъективное право, право оперативного управления имуществом представляет собой юридически обеспеченные вид и меру возможного поведения обладателя данного вещного права. До принятия специального Закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" <*> (далее - Закон об унитарных предприятиях) Гражданский кодекс Российской Федерации <**> (далее - ГК РФ) предусматривал возможность создания только федеральных казенных предприятий, лишь на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и исключительно по решению Правительства РФ (ст. 115). Однако, на наш взгляд, это вовсе не означает, что законодатель исключил в целом возможность существования иных (помимо федеральных) казенных предприятий. Полагаем, что создание казенных предприятий возможно на любом уровне, когда речь идет о казенном имуществе (то есть имуществе, составляющем казну). Ведь различаются соответственно государственная казна Российской Федерации, казна субъектов Федерации и муниципальная казна (п. 4 ст. 214, п. 3 ст. 215 ГК РФ). -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон РФ от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ // Российская газета. N 229. 03.12.2002. <**> Федеральный закон РФ от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.

С введением в действие вышеназванного Закона об унитарных предприятиях были внесены соответствующие изменения и в статью 115 ГК РФ. Тем самым возможность существования казенных предприятий как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и на муниципальном уровне получила законодательное признание. Федеральное казенное предприятие может быть учреждено по решению Правительства Российской Федерации; казенное предприятие субъекта РФ учреждается соответственно решением органа власти субъекта РФ; муниципальное предприятие - решением органа местного самоуправления. Закон строго оговаривает случаи создания казенного предприятия, называя их исчерпывающим образом. Такое предприятие может быть создано, во-первых, в случае, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; во-вторых, при необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; в-третьих, при необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам, в целях решения социальных задач; в-четвертых, в случае необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации; в-пятых, при необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; в-шестых, при необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; и в-седьмых, при необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами, исключительно для казенных предприятий (п. 4 ст. 8 Закона об унитарных предприятиях). Создание казенных предприятий для России явление не новое. Казенные заводы и фабрики существовали еще в дореволюционной России - они находились, как правило, в ведении различных ведомств (военного, горного, морского и др.). Главным их назначением было удовлетворение государственных требований, и в первую очередь военных, чем и объясняется тот факт, что большинство казенных предприятий было военными и горнометаллургическими. Однако после революционного переворота 1917 года все казенные заводы в России были национализированы Советским государством. В настоящее время казенные предприятия вновь начинают создаваться. Необходимость существования таких унитарных предприятий обусловлена прежде всего тем, что в гражданском обороте отдельные организации призваны, по сути, действовать от имени государства (государственного или муниципального образования) и в интересах последнего. Имущество казенных предприятий формируется за счет имущества, закрепленного за предприятием на праве оперативного управления собственником этого имущества, а также доходов предприятия от осуществляемой им деятельности и иных не противоречащих законодательству источников. Право оперативного управления имуществом возникает у казенного предприятия по общему правилу с момента передачи ему имущества собственником, если иное не предусмотрено федеральным законом или не установлено решением собственника о передаче имущества унитарному предприятию. Имущественная самостоятельность казенного предприятия весьма ограниченна. В отношении имущества, закрепляемого за ним в оперативное управление, оно вправе осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и непосредственно назначением имущества (ст. 296 ГК РФ). Отчуждать или каким-либо иным способом распоряжаться этим имуществом казенное предприятие имеет право исключительно с согласия собственника имущества (ст. 297 ГК РФ). Своей готовой (произведенной) продукцией казенное предприятие по общему правилу вправе распоряжаться самостоятельно, если только иное не установлено законом или иным правовым актом. Порядок же распределения доходов такого предприятия определяет собственник соответствующего имущества, причем не согласуя его с казенным предприятием (п. 2 ст. 297 ГК РФ), что существенно отличает возможности такого предприятия от аналогичных возможностей иных унитарных предприятий, которым имущество предоставлено на началах хозяйственного ведения, где собственник вправе претендовать лишь на часть прибыли от использования имущества. Плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении казенного предприятия, а также имущество, приобретенное им по договору или другому законному основанию, поступают в оперативное управление казенного предприятия. По мнению В. В. Лаптева, казенные предприятия с точки зрения управления "нередко ставятся в один ряд с государственными учреждениями. Такой подход характерен, например, для Концепции управления государственным имуществом и приватизации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1999 г., в которой в едином плане излагаются вопросы управления унитарными предприятиями и государственными учреждениями (см.: раздел 2 Концепции). При этом в Концепции отсутствует четкое разграничение унитарных предприятий, действующих на праве хозяйственного ведения и финансируемых из государственного бюджета (казенных предприятий)" <*>. -------------------------------- <*> Лаптев В. В. Законодательство о предприятиях (критический анализ) // Государство и право. 2000. N 7. С. 25.

Казенное предприятие как субъект права оперативного управления обязано: во-первых, учитывать пределы и ограничения, законодательно установленные для такого рода предприятий; во-вторых, осуществлять свои правомочия в соответствии с целями деятельности предприятия; в-третьих, учитывать и выполнять задания собственника закрепленного за ним имущества; в-четвертых, использовать имущество, предоставленное ему в оперативное управление, строго по назначению. Если же у казенного предприятия имеется излишнее имущество, или имущество им не используется, или же используется не по назначению, то собственник данного имущества вправе его изъять и распорядиться им по своему усмотрению. Кроме того, бюджетные ассигнования, выделенные казенному предприятию и не использованные им по истечении года, подлежат обязательному возврату в федеральный бюджет. Собственник имущества может вмешиваться в финансово-хозяйственную деятельность казенного предприятия, но только в специально оговоренных законом случаях. Витрянский В. подчеркивает, что при рассмотрении дел по заявлениям казенных предприятий о признании недействительными актов управомоченных собственником органов об изъятии или распоряжении имуществом, принадлежащим такому предприятию на праве оперативного управления, следует исходить из того, что бремя доказывания наличия обстоятельств, являющихся основанием для изъятия имущества (в соответствии с ГК РФ), возложено не на обладателя права оперативного управления, а на соответствующий управомоченный собственником орган <*>. -------------------------------- <*> Витрянский В. Новый Гражданский кодекс и судебная практика // Хозяйство и право. 1995. N 7. С. 65.

Финансово-хозяйственная деятельность казенных предприятий находится под контролем уполномоченных органов. Такие предприятия во многом приравниваются к бюджетным организациям, хотя и выступают самостоятельными участниками имущественного оборота (правда, права их весьма ограничены). По мнению Торкановского Е., "численность казенных предприятий должна быть сведена к разумному минимуму; применительно к этой категории предприятий должна быть разработана специальная система управления" <*>. -------------------------------- <*> Торкановский Е. Государственное предпринимательство: организационно-правовые формы // Вопросы экономики. 1995. N 12. С. 77 - 78.

По мнению Л. Лехтинена, "государственные и муниципальные предприятия определены Гражданским кодексом РФ более похожими на учреждения, чем на предприятия <*>. -------------------------------- <*> Лехтинен Л. Правовые формы предпринимательства на основе Гражданского кодекса России // Хозяйство и право. 1995. N 8. С. 60 - 61.

Суханов Е. А. полагает, что "Л. Лехтинен справедливо указывает на то, что казенные предприятия, по сути, выступают как учреждения (что подтверждается наличием у них более ограниченного, чем у обычных унитарных предприятий, права оперативного управления на закрепленное за ними государственное имущество)", но обращает внимание на то, что "казенные предприятия согласно правилам статьи 115 Гражданского кодекса РФ могут быть только федеральными и пользоваться весьма узкими возможностями в имущественном обороте (ст. ст. 296 - 297 ГК РФ), основанными на их строго целевой правоспособности. При этом они несут самостоятельную ответственность по долгам в пределах имеющегося у них имущества (п. 5 ст. 115 ГК РФ), а не только денежных средств, как другие субъекты права оперативного управления, что, в частности, дает основания считать их самостоятельными участниками оборота" <*>. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Проблемы правового положения компаний в новом Гражданском кодексе России (о статье Л. Лехтинена) // Хозяйство и право. 1995. N 8. С. 68 - 69.

При недостаточности имущества федерального казенного предприятия для удовлетворения требований кредиторов субсидиарную ответственность по обязательствам такого предприятия несет Российская Федерация. Однако в цивилистической литературе существует мнение, согласно которому "практически субсидиарная ответственность РФ может наступить только в случае банкротства казенного предприятия, так как выяснить реальную достаточность или недостаточность имущества для удовлетворения требований кредиторов можно только в результате его распродажи" <*>. А поскольку к федеральным казенным предприятиям относятся предприятия, в существовании которых государство наиболее заинтересовано (военно-промышленный комплекс и т. п.), Трофимов К. считает, что вряд ли можно предположить, что эти предприятия будут признаваться банкротами. -------------------------------- <*> Трофимов К. Ликвидация юридических лиц: вопросы имущественной ответственности // Хозяйство и право. 1995. N 9. С. 59.

В отечественной юридической литературе некоторые авторы высказывали мнение о том, что казенные предприятия следует отнести к числу некоммерческих организаций. В обоснование такой точки зрения С. Зинченко, Б. Газарьян и В. Лапач в статье "Новый Гражданский кодекс и предпринимательство: проблемы регулирования" ссылаются на то, что имущество у казенного предприятия находится в оперативном управлении, но таким же правом наделяются и учреждения, которые не относятся к коммерческим организациям <*>. Если цель коммерческой организации - систематическое получение прибыли, то у казенного предприятия основной целью выступает производство продукции, выполнение работ, оказание услуг в объеме и характере, определяемых Правительством Российской Федерации. Указанные авторы ставили под сомнение целесообразность отнесения казенных предприятий к числу коммерческих организаций. -------------------------------- <*> Зинченко С., Лапач В., Газарьян Б. Новый Гражданский кодекс и предпринимательство: проблемы регулирования // Хозяйство и право. 1995. N 10. С. 92 - 93.

Нам же причисление казенных предприятий к числу коммерческих организаций представляется вполне целесообразным, поскольку все казенные предприятия являются производственными юридическими лицами, призваны выпускать определенного рода продукцию и извлекать в результате своей хозяйственной деятельности прибыль. Ограничение имущественной самостоятельности такого рода предприятий тоже представляется оправданным, поскольку государство, направляя их деятельность, берет на себя ответственность (субсидиарную) за их деятельность перед другими участниками общественных отношений. Казенное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему на праве оперативного управления имуществом. Собственник же имущества (соответственно Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное предприятие), предоставленного в оперативное управление предприятию, несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности имущества последнего (п. 5 ст. 115 ГК РФ; п. 3 ст. 7 Закона об унитарных предприятиях).

Название документа