Территориальное антимонопольное управление вправе участвовать в рассмотрении арбитражными судами дел, связанных с применением или нарушением Федерального закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг"

ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ АНТИМОНОПОЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ ВПРАВЕ УЧАСТВОВАТЬ В РАССМОТРЕНИИ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ДЕЛ, СВЯЗАННЫХ С ПРИМЕНЕНИЕМ ИЛИ НАРУШЕНИЕМ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ЗАЩИТЕ КОНКУРЕНЦИИ НА РЫНКЕ ФИНАНСОВЫХ УСЛУГ"

Н. И. КЛЕЙН

Н. И. Клейн, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

Дело N А09-6535/01-9 Арбитражного суда Брянской области

Общество с ограниченной ответственностью - страховая медицинская компания "Стим и К" (далее - ООО "Стим и К") обратилось с иском к администрации Брянской области и открытому акционерному обществу "Росно-МС" (далее - ОАО "Росно-МС") о признании недействительным заключенного между ними договора обязательного медицинского страхования неработающих граждан. В качестве оснований исковых требований истец сослался на ряд фактов, в том числе на заключение договора без открытого конкурса и на нарушение норм Бюджетного кодекса Российской Федерации. По инициативе истца в качестве третьего лица без самостоятельных требований было привлечено Брянское территориальное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее - территориальное антимонопольное управление). Суд отклонил ссылки на нарушение Федерального закона от 23 июня 1999 г. N 117-ФЗ "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" <*> и Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку отношения по оспариваемому договору регулируются специальным законодательством - Законом РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 26. Ст. 3174.

В решении суд указал, что факты злоупотребления доминирующим положением на рынке услуг либо совершение ответчиками действий, направленных на ограничение конкуренции, материалами дела не подтверждаются. При этом суд сослался на то, что администрация Брянской области заключила также договор со страховой компанией "Экоомс". Кроме того, суд не признал ООО "Стим и К" заинтересованным лицом, имеющим в силу ст. 166 ГК РФ право предъявлять требование о применении последствий недействительности сделки, поскольку общество не является стороной оспариваемого договора и предложения от нее о заключении договора администрации области не поступало. Решением суда первой инстанции в иске было отказано. С жалобой на это решение в суд кассационной инстанции обратились территориальное антимонопольное управление и истец. Федеральный арбитражный суд Центрального округа (кассационная инстанция) оставил решение суда без изменения. Кассационная инстанция доводы, приведенные в жалобах, детально не рассматривала, считая, что с иском в суд в соответствии со ст. 32 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" по факту нарушения антимонопольного законодательства вправе обратиться лишь федеральный антимонопольный орган, а не территориальное управление. Суд посчитал, что федеральный антимонопольный орган вправе обратиться в суд только после того, как выдаст предписание об устранении нарушений антимонопольного законодательства и его предписание не будет выполнено добровольно нарушившей законодательство стороной, а такое предписание Брянское территориальное управление не направляло. Не признал суд и право на судебную защиту у страховой компании. По мнению суда, она не является заинтересованным лицом, поскольку ее интересы договором, заключенным администрацией области, не нарушены. В приведенных судебных актах поднят ряд вопросов, связанных с применением антимонопольного законодательства. 1. Суд не признал возможным применение к отношениям по обязательному медицинскому страхованию граждан Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". Между тем согласно ст. 1 Закона предметом регулирования Закона являются отношения, влияющие на конкуренцию на рынке ценных бумаг, рынке банковских услуг, рынке страховых услуг и рынке иных финансовых услуг. Поэтому нормы антимонопольного Закона применяются к отношениям на рынке страховых услуг наряду с законами и иными нормативными актами о медицинском страховании. Согласно ст. 2 Закона РФ от 28 июня 1991 г. "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" <*> страхователем для неработающих граждан выступают правительства республик в составе РФ, органы государственного управления автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, местная администрация и страхование осуществляется за счет соответствующих бюджетов. Договор медицинского страхования заключается на возмездной основе и является гражданско-правовым. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 27. Ст. 920.

В соответствии со ст. ст. 13 и 14 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" заключению договора при использовании средств соответствующего бюджета должен предшествовать открытый конкурс в целях определения финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета. Порядок проведения открытого конкурса соответствующим государственным органом или органом местного самоуправления должен быть согласован с антимонопольным органом. При этом ст. 14 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг" предусматривает ряд требований, которые должны быть учтены при определении порядка проведения конкурса. В частности, число участников конкурса должно быть не менее двух, и ни одному участнику открытого конкурса не могут быть созданы преимущественные условия. Эти нормы были нарушены администрацией Брянской области при заключении договоров. Свободный выбор страховой медицинской организации администрацией области означает, что такие организации ставятся в предпочтительное положение. Выбор стороны договора без проведения конкурса ведет к безусловному ограничению конкуренции на рынке страховых услуг, что является нарушением администрацией также ст. 6 Закона. При этих обстоятельствах утверждение суда о том, что действия администрации не ограничивают конкуренцию, неправомерно и не соответствует материалам дела. Не имеет значения при принятии судом решения и утверждение о том, что ОАО "Росно-МС" не занимает доминирующего положения на рынке страховых услуг и, следовательно, не допустило злоупотреблений доминирующим положением. В Брянской области действуют несколько медицинских страховых компаний. Нарушением антимонопольного законодательства являются действия администрации области, а не злоупотребление доминирующим положением страховых организаций. Администрация области - прежде всего публично-правовая организация, поэтому в гражданско-правовых отношениях участвует со специальной правоспособностью. Именно администрации адресованы нормы Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", запрещающие заключение договоров без открытого конкурса по отбору финансовых организаций, привлекаемых для осуществления отдельных операций со средствами соответствующего бюджета. Нарушение порядка заключения договора администрацией Брянской области является достаточным основанием для признания оспариваемого договора обязательного медицинского страхования недействительным. 2. Не соответствует антимонопольному законодательству также утверждение суда кассационной инстанции об отсутствии у территориального антимонопольного управления права на участие в судебном разбирательстве и подачу жалобы. Система антимонопольных органов определена ст. 3 Закона РФ от 22 марта 1991 г. "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <*>. Закон закрепил полномочия федерального антимонопольного органа, который для осуществления своих полномочий создает свои территориальные органы. Эти органы действуют на основе положения, утверждаемого федеральным антимонопольным органом. При этом федеральный антимонопольный орган наделяет свои территориальные органы полномочиями в пределах своей компетенции. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.

Согласно подп. 4 п. 5 Положения о территориальном управлении Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (действующего в ред. Приказа МАП РФ от 31 августа 2000 г. N 672) территориальное управление вправе "обращаться в суд, арбитражный суд с заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг, а также участвовать в рассмотрении судом, арбитражным судом дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства и иных нормативных правовых актов о защите конкуренции на рынке финансовых услуг". При рассмотрении иска ООО "Стим и К" суд должен был применять Закон "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг", поэтому территориальный антимонопольный орган вправе был участвовать в судебном разбирательстве как путем предъявления иска, так и в качестве третьего лица. Антимонопольный орган, вступая в процесс, защищает прежде всего публичные интересы - правильное применение антимонопольного законодательства. В то же время, способствуя правильному применению антимонопольного законодательства, антимонопольный орган защищает и права хозяйствующих субъектов, интересы которых нарушены при неправильном применении антимонопольного законодательства. Поэтому установившаяся судебная практика допускает участие антимонопольных органов в качестве третьих лиц <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Комментарий судебно-арбитражной практики. Вып. 6. М., 1999. С. 132 - 143.

Участие в процессе в качестве третьего лица означает, что территориальное антимонопольное управление (а не только федеральный антимонопольный орган) пользуется всеми правами стороны, кроме прав, предусмотренных ст. 37 АПК 1995 г., в том числе и правом обжаловать решение. Следовательно, непризнание кассационной инстанцией правомочий территориального управления на участие в процессе и на подачу жалобы не соответствует антимонопольному законодательству. 3. Суд дал неправильную трактовку ст. 22 Закона "О защите конкуренции на рынке финансовых услуг". В соответствии с полномочиями, предусмотренными ст. 12 Закона, федеральный антимонопольный орган (его территориальное антимонопольное управление) вправе либо возбудить дело в связи с нарушением антимонопольного законодательства, либо обратиться с иском в суд о защите конкуренции, в том числе о признании недействительными полностью или частично договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, а также участвовать в рассмотрении судом дел, связанных с применением или нарушением антимонопольного законодательства. Следовательно, территориальное управление, одной из функций которого является государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства на рынке финансовых услуг, вправе участвовать в процессе независимо от того, возбуждалось ли в административном порядке дело о нарушении антимонопольного законодательства и было ли дано предписание об устранении нарушения. 4. Требует комментария и непризнание судом страховой организации "Стим и К" заинтересованным лицом при предъявлении иска о признании недействительным договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства <*>. -------------------------------- <*> О понятии заинтересованного лица см. также статью В. А. Бочкаревой настоящего выпуска Комментария.

Истец, являясь организацией медицинского страхования, ранее заключал договоры с местной администрацией. Заключение администрацией области договора медицинского страхования большинства неработающих граждан лишает ООО "Стим и К" права участвовать в конкурсе наряду с другими организациями медицинского страхования, ведет к устранению с рынка страховых услуг или ограничению доступа на рынок. Такие действия администрации ущемляют интересы страховой организации и, следовательно, она должна быть признана заинтересованной в признании недействительным договора, заключенного с нарушением антимонопольного законодательства.

Название документа