Действия Общества морских лоцманов г. Санкт-Петербурга по прекращению приема заявок на проводку судов лоцманами и прекращению операций по лоцманской проводке судов, ущемившие интересы других хозяйствующих субъектов, правомерно квалифицированы антимонопольным органом по ст. 5 Закона РФ "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках"

ДЕЙСТВИЯ ОБЩЕСТВА МОРСКИХ ЛОЦМАНОВ Г. САНКТ-ПЕТЕРБУРГА ПО ПРЕКРАЩЕНИЮ ПРИЕМА ЗАЯВОК НА ПРОВОДКУ СУДОВ ЛОЦМАНАМИ И ПРЕКРАЩЕНИЮ ОПЕРАЦИЙ ПО ЛОЦМАНСКОЙ ПРОВОДКЕ СУДОВ, УЩЕМИВШИЕ ИНТЕРЕСЫ ДРУГИХ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ, ПРАВОМЕРНО КВАЛИФИЦИРОВАНЫ АНТИМОНОПОЛЬНЫМ ОРГАНОМ ПО СТ. 5 ЗАКОНА РФ "О КОНКУРЕНЦИИ И ОГРАНИЧЕНИИ МОНОПОЛИСТИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НА ТОВАРНЫХ РЫНКАХ"

Д. В. ХОХЛОВ

Д. В. Хохлов, судья Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа.

Дело N А56-23477/01 Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа

В территориальное управление по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (далее - ТУ МАП) поступили заявления от Морской администрации порта г. Санкт-Петербурга, ОАО "Морской порт СПб", ЗАО "ПКТ", ЗАО "Первая стивидорная компания", ЗАО "Вторая стивидорная компания", ЗАО "Портовый флот", ЗАО "Четвертая стивидорная компания", ЗАО "Стивидорная лесная компания", в которых сообщалось о прекращении Автономной некоммерческой организацией "Общество морских лоцманов г. Санкт-Петербурга" (далее - Общество) лоцманской проводки судов, что парализовало деятельность в порту, ставит под угрозу безопасность мореплавания в акватории порта и может нанести крупный экономический ущерб. В соответствии с Правилами рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства, утвержденными Приказом Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства от 25 июля 1996 г. N 91 (далее - Правила), на основании указанных заявлений ТУ МАП возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства. По результатам рассмотрения дела ТУ МАП вынесено решение, которым Общество признано виновным в нарушении ст. 5 Закона о конкуренции, выразившемся в том, что Общество 7 августа 2001 г. без предварительного оповещения заинтересованных лиц с 6 часов утра прекратило операции по лоцманской проводке судов в прилегающих водах и акватории Морского порта г. Санкт-Петербурга. На основании решения выдано предписание о прекращении Обществом нарушения ст. 5 Закона о конкуренции, выразившегося в прекращении приема заявок на лоцманскую проводку и проводки судов лоцманами в соответствии с лицензией, выданной Министерством транспорта РФ, в фарватерах и акваториях от моста лейтенанта Шмидта г. Санкт-Петербурга до меридиана Приемного буя и к западу от него. Морские правила плавания предусматривают ответственность за действия, ущемляющие интересы других хозяйствующих субъектов, в том числе такие, как прекращение производства услуг, на которые имеются спрос и заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства. Кроме того, вторым пунктом указанного предписания Общество с момента его вручения обязывалось восстановить прием заявок на лоцманскую проводку и проводку судов лоцманами в соответствии с лицензией Министерства транспорта РФ. В связи с указанными обстоятельствами ТУ МАП посчитало, что Обществом нарушена ст. 5 Закона о конкуренции в части таких действий, как "прекращение производства услуг, на которые имеются спрос и заказы потребителей при наличии безубыточной возможности их производства". Общество обратилось в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском о признании недействительным предписания ТУ МАП. Решением суда в удовлетворении иска отказано. Суд первой инстанции подтвердил правомерность выводов антимонопольного органа о том, что действия Общества, занимающего доминирующее положение на рынке услуг по лоцманской проводке судов, по прекращению приема заявок на проводку судов лоцманами и прекращению операций по лоцманской проводке судов ущемили интересы других хозяйствующих субъектов и должны быть квалифицированы по ст. 5 Закона о конкуренции. Постановлением апелляционной инстанции решение суда отменено. Исковые требования удовлетворены - предписание ТУ МАП признано недействительным. В кассационной жалобе ТУ МАП, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, просило отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда. По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции не учел положения ст. 5 Закона о конкуренции. Неправомерен также, по мнению подателя жалобы, вывод апелляционной инстанции о нарушении ТУ МАП процедуры рассмотрения дела, установленной Правилами, поскольку антимонопольный орган принял все меры к уведомлению привлекаемого к ответственности лица о дне слушания дела комиссией ТУ МАП. В судебном заседании представители ТУ МАП поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, и просили отменить постановление апелляционной инстанции, оставив в силе принятое по делу решение суда. Представители Общества возражали против доводов кассационной жалобы и просили оставить в силе постановление апелляционной инстанции, указывая, что Общество не нарушало антимонопольное законодательство и частичное прекращение обслуживания судов вызвано действиями администрации порта. Кроме того, представители Общества указали на допущенное ТУ МАП нарушение порядка рассмотрения дела при вынесении решения, выразившееся в рассмотрении дела в отсутствие представителя лица, привлекаемого к ответственности. Постановлением кассационной инстанции постановление апелляционной инстанции отменено, решение суда первой инстанции оставлено без изменения. По мнению кассационной инстанции, разрешая спор и удовлетворяя иск о признании недействительным предписания антимонопольного органа, адресованного истцу, суд апелляционной инстанции не учел положения ст. 34 Конституции Российской Федерации, ст. 10 ГК РФ и ст. ст. 2, 3 и 5 Закона о конкуренции в их системной взаимосвязи, из которых следует, что антимонопольный орган может выдавать хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на определенном товарном рынке, предписание о прекращении нарушения ст. 5 Закона о конкуренции в том случае, если его сознательные действия направлены на ущемление (приводят или могут привести к ущемлению) интересов других хозяйствующих субъектов. Кассационная инстанция подтвердила правомерность выводов суда первой инстанции о том, что общество, используя свое доминирующее положение на рынке и вследствие этого зависимое положение потребителей, ущемило их интересы путем прекращения операций по проводке лоцманами судов в прилегающих водах и акватории порта г. Санкт-Петербурга и в данном случае антимонопольный орган использовал право на пресечение действий Общества в рамках полномочий, предоставленных ему ст. 12 Закона о конкуренции. В комментируемом деле имелся ряд вопросов материально-правового и процессуального характера. Во-первых, вопрос о правомерности квалификации действий хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке лоцманских услуг, по ст. 5 Закона о конкуренции. Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционная инстанция не согласилась с выводом суда первой инстанции о том, что нарушением ст. 5 Закона о конкуренции является не только прекращение, но и сокращение объема оказываемых услуг. Апелляционная инстанция указала, что комиссией ТУ МАП при рассмотрении дела исследовался вопрос о прекращении Обществом оказания услуг. Наличие именно этого обстоятельства было установлено в решении ТУ МАП. Вопрос о сокращении объема оказываемых услуг не анализировался, не рассматривался комиссией и по нему не принималось решений. Трудно согласиться с такими выводами. Думается, что вывод суда первой инстанции и довод ТУ МАП о том, что нарушением ст. 5 Закона о конкуренции является не только прекращение, но и сокращение объема услуг по лоцманской проводке, правомерен. Проверяя законность ненормативного акта, его соответствие действующему законодательству, суд на основе представленных в судебное заседание доказательств устанавливает правильность применения норм действующего законодательства, правильность квалификации государственным органом действий лица, подвергнутого санкции. Для квалификации действий Общества по ст. 5 Закона о конкуренции необходимо установление его доминирующего положения на определенном товарном рынке. Факт доминирования определяется на основании критериев, предусмотренных ст. 4 Закона о конкуренции. Указанная статья не требует включения хозяйствующего субъекта в Реестр хозяйствующих субъектов в качестве условия признания его положения доминирующим. В соответствии с п. 6 Порядка формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов для включения в Реестр используются как результаты анализа товарного рынка, проводимого антимонопольными органами, так и результаты рассмотрения ими дел, связанных с нарушением антимонопольного законодательства <*>. -------------------------------- <*> См.: Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 1998. N 5. С. 92 (обзор арбитражной практики).

Компетенцией по определению доминирующего положения обладает исключительно антимонопольный орган. По настоящему спору Общество не высказало возражений по вопросу его доминирования на рынке услуг по лоцманской проводке судов. Из материалов дела следовало, что Общество занимает доминирующее (100%) положение на рынке услуг по лоцманской проводке судов (Общество является субъектом естественной монополии на транспорте, включено в Раздел III "Услуги морских и речных портов" Реестра субъектов естественных монополий на транспорте. Реестровая запись 3/228). Проверяя обоснованность акта по настоящему делу, суд устанавливает обстоятельства, имеющие юридическое значение. Условием для признания действий Общества монополистическими является установление судом факта осуществления хозяйствующим субъектом действий, которые приводят или могут привести к ограничению конкуренции и (или) ущемлению интересов хозяйствующих субъектов или физических лиц. Перечень запрещенных действий хозяйствующего субъекта, имеющийся в п. 1 ст. 5 Закона о конкуренции, не является исчерпывающим. Данный вывод следует из анализа следующих нормативных положений. Из ст. 34 Конституции Российской Федерации следует, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. Статьей 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях злоупотребления доминирующим положением на рынке. Согласно ст. 2 Закона о конкуренции действие данного Закона распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации, в которых участвуют российские и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, а также физические лица. Согласно ст. 27 Закона о конкуренции антимонопольный орган в пределах своей компетенции вправе принимать решения и выдавать предписания по фактам нарушения антимонопольного законодательства. Учитывая сказанное, следует сделать вывод о том, что антимонопольный орган вправе применить к хозяйствующему субъекту меры воздействия и в случаях, прямо не названных в Законе о конкуренции, если действия этого субъекта целенаправленно ограничивают конкуренцию и(или) ущемляют интересы других хозяйствующих субъектов и граждан, т. е. отвечают общему определению понятия "злоупотребление доминирующим положением", данному в ст. 12 Закона о конкуренции. Устанавливая характер и природу действий хозяйствующего субъекта, необходимо определять их цель как монополистическую и направленную или на извлечение сверхприбыли, или на получение льгот и рыночного превосходства над конкурентами. По настоящему делу действия Общества были направлены на оказание давления на федеральные органы государственной власти и компетентные органы управления, а также участников коммерческой деятельности на этом рынке в целях принятия решений, выгодных для Общества. В данном случае следует учитывать, что судом проверяется правильность квалификации ТУ МАП действий Общества, которое, сократив объем услуг по лоцманской проводке до 2-х судов в сутки 7 августа 2001 г. (при нормальной нагрузке 80 - 90 судов), нарушило требования о добропорядочности, разумности и справедливости, предъявляемые законодательством к участникам гражданского оборота. Из материалов дела было видно, что Обществом объем услуг был сокращен и после вынесения ответчиком предписания. Так, 9 августа 2001 г. были проведены 2 судна, 10 августа 2001 г. - ни одного, 11 августа 2001 г. - 12. Данному обстоятельству суд первой инстанции дал оценку. Важно также отметить (данное замечание не имеет непосредственного отношения к комментируемому делу), что п. 2 ст. 5 Закона о конкуренции предусматривает освобождение от ответственности доминирующего на рынке хозяйствующего субъекта в том случае, если оно представит доказательства, свидетельствующие о том, что положительный эффект от таких действий превысил негативные последствия для определенного товарного рынка ("правила разумного подхода"). Второй вопрос, возникший при рассмотрении настоящего дела, процессуальный - может ли суд, оценивая законность предписания антимонопольного органа, ссылаться как на преюдициальные обстоятельства, свидетельствующие об отсутствии в действиях хозяйствующего субъекта состава антимонопольного правонарушения, установленные прокуратурой и отраженные следователем в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела? Апелляционная инстанция, отменяя решение суда первой инстанции, сослалась на установленные Балтийской транспортной прокуратурой и отраженные в постановлении об отказе в возбуждении уголовного дела от 21 августа 2001 г. обстоятельства о том, что лоцманская проводка Обществом была прекращена не полностью, а также на то, что проводка осуществлялась Государственной службой лоцманов. По мнению ТУ МАП, апелляционная инстанция, сославшись на постановление Балтийской транспортной прокуратуры об отказе в возбуждении уголовного дела от 21 августа 2001 г., нарушила нормы процессуального права - ч. 4 ст. 58 АПК РФ, поскольку никакие другие уголовно-процессуальные документы, кроме приговора суда, как это установлено в приведенной норме, не содержат преюдиции. В соответствии с ч. 4 ст. 58 АПК вступивший в законную силу приговор суда по уголовному делу обязателен для арбитражного суда по вопросам о том, имели ли место определенные действия и кем они совершены. Из содержания приведенной ч. 4 ст. 58 АПК РФ следует, что для арбитражного суда обязателен вступивший в законную силу приговор суда (а не постановление прокуратуры об отказе в возбуждении уголовного дела), причем только по вопросам о том, имели ли место определенные действия и кем они совершены. Несмотря на то что постановление прокуратуры не имеет преюдициального значения, в нем содержится оценка обстоятельств, имеющих важное значение. В названном постановлении прокуратуры установлено, что решением собрания трудового коллектива Общества, которое согласно Уставу, утвержденному решением Совета "Ассоциации морских лоцманов России" от 6 мая 1998 г. N 16 и зарегистрированному решением Регистрационной палаты г. Санкт-Петербурга от 29 октября 1998 г. N 121681, является постоянно действующим органом управления, был избран забастовочный комитет из числа лоцманов Общества, который решением от 4 августа 2001 г. запретил администрации Общества выполнение работ без его согласия. Согласно п. 4.19 Устава Общества лоцманский командир обязан обеспечить выполнение решений собрания лоцманов. Действия лоцманов следует признать акцией, направленной на оказание давления на федеральные органы государственной власти и компетентных органов управления, а также участников коммерческой деятельности на этом рынке в целях принятия решений, выгодных для участников этой акции. Ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, выразившееся в прекращении оказания услуг, на которые имеется спрос, является нарушением ст. 5 Закона о конкуренции. В связи с этим лоцманскому командиру было объявлено предостережение о недопустимости нарушений указанного Закона и разъяснены последствия его неисполнения. Важно учитывать, что постановление прокуратуры должно оцениваться как доказательство наряду с другими доказательствами по делу. Изложенная выше позиция согласуется с выводами авторов комментария к Арбитражному процессуальному кодексу РФ о том, что лишены преюдициальной силы постановления органов следствия и прокуратуры, постановления административных учреждений. Но они способны исполнять роль доказательств, подвергаясь судебной оценке наряду с другой информацией. По такому пути идет арбитражная практика <*>. -------------------------------- <*> См.: Комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. В. Ф. Яковлева и М. К. Юкова. М., 1997.

При рассмотрении спора возник также процессуальный вопрос - влечет ли недействительность предписания антимонопольного органа рассмотрение дела комиссией без участия представителя Общества в связи с отказом в удовлетворении ходатайства об отложении рассмотрения дела? Согласно п. 2.7 Морских правил плавания рассмотрение дела комиссией ТУ МАП может быть отложено (с указанием срока), в том числе в связи с мотивированным ходатайством стороны по делу об отложении рассмотрения дела вследствие невозможности явки представителя на заседание по уважительной причине, подтвержденной соответствующими документами. В соответствии с п. 2.11 Правил антимонопольный орган может рассмотреть дело в отсутствие сторон (их представителей), если имеются данные об их своевременном извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от них не поступило мотивированное ходатайство об отложении дела. Из содержания приведенных пунктов Правил следует, что антимонопольный орган может рассматривать дела без участия представителей привлекаемого лица, если ходатайство вызванного лица немотивированно, а также если привлекаемое лицо не привело уважительных причин неявки на заседание комиссии. Апелляционная инстанция, отменяя решение суда первой инстанции и признавая недействительным предписание ответчику, указала, что антимонопольным органом при производстве по делу о нарушении Обществом антимонопольного законодательства не соблюден порядок рассмотрения дел этой категории, установленный Правилами, - дело рассмотрено без участия представителя Общества. Несоблюдение указанного порядка, по мнению апелляционной инстанции, привело к тому, что ТУ МАП были неправильно установлены фактические обстоятельства дела, а Обществу выдано предписание о прекращении нарушения, которого оно не допускало. Кассационная инстанция, отменяя постановление апелляционной инстанции, посчитала приведенный вывод апелляционной инстанции ошибочным, указав, что Общество надлежащим образом было уведомлено о времени и месте слушания дела. Отказывая в удовлетворении ходатайства лоцманского командира Общества об отложении дела, рассмотрев дело в отсутствие представителя Общества, ТУ МАП правомерно учло немотивированный характер поданного ходатайства. Оценивая возможность рассмотрения дела ТУ МАП без участия представителя, суды первой и кассационной инстанций сделали правильный вывод о том, что Общество могло обеспечить явку представителя для участия в заседании комиссии. Так, согласно справке Балтийской транспортной прокуратуры от 8 августа 2001 г. в помещении прокуратуры лоцманский командир Общества и его представитель были предупреждены о необходимости явиться в ТУ МАП в установленное время слушания дела. Таким образом, из материалов дела следует, что ответчик принял все меры к надлежащему уведомлению Общества о дне рассмотрения дела комиссией ТУ МАП, что не оспаривается истцом, и правомерно отклонил ходатайство истца об отложении дела. Полагаем возможным согласиться с выводом кассационной инстанции об отсутствии нарушения ТУ МАП при отказе в удовлетворении ходатайства об отложении рассмотрения дела комиссией. По мнению суда кассационной инстанции, отсутствие представителя Общества на заседании комиссии ТУ МАП не повлияло на законность и обоснованность принятого ответчиком решения и оспариваемого предписания. Кроме того, следует учитывать, что законность предписания ответчика проверялась в судах первой и апелляционной инстанций, и Общество могло привести все доводы в защиту своей позиции, используя процессуальные полномочия, предусмотренные действующим законодательством.

Название документа