Административная ответственность воинских частей как юридических лиц

АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ КАК ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ <*>

А. Г. ТИЩЕНКО

А. Г. Тищенко, капитан юстиции, офицер юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации.

Вопросы, связанные с признанием воинской части юридическим лицом, неоднократно рассматривались на страницах нашего журнала. Иногда авторами статей высказывались мнения, прямо противоположные друг другу <*>, обоснованные с научной точки зрения и аргументированные с практической. Эта проблема до настоящего времени не имеет однозначного решения, поэтому прежде всего условимся о том, что в данной статье речь пойдет о воинских частях, которые в установленном законодательством порядке признаны юридическими лицами. Здесь же необходимо отметить, что воинская часть как юридическое лицо обладает таким же гражданско - правовым статусом и является таким же субъектом административной ответственности, как и "гражданское" юридическое лицо. Поэтому положения доктрины административного права, касающиеся административной ответственности юридических лиц, без каких-либо ограничений распространяются и на воинские части - юридические лица. -------------------------------- <*> См. статью Д. Митюрича "К вопросу о необходимости государственной регистрации военных организаций в качестве юридических лиц" и статью С. Терешковича "Полномочия военнослужащих (лиц гражданского персонала) по заключению договоров ..." в N 3 и N 5 - 6 журнала "Право в Вооруженных Силах" за 2000 г. и за 2001 г. соответственно.

В свое время заместитель председателя комитета Государственной Думы, председатель специальной комиссии по Кодексу РФ об административных правонарушениях Н. Шаклеин обратился в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ с письмом, в котором просил рассмотреть вопрос о научном обосновании принципа ответственности юридического лица за административное правонарушение и сообщить свое мнение по указанной проблеме, сформулировав предложение, содержащее определение принципа виновности юридического лица. Проведенное исследование показало, что на то время действующее законодательство России не имело системного подхода к решению вопроса об административной ответственности юридических лиц. Сложность заключается в том, что данный вопрос не имеет непосредственно конституционного регулирования и должен быть разрешен прежде всего доктриной административного права. Ведь нет единого общеправового понятия вины, понимание вины не только существенно разнится, скажем, в уголовном и гражданском праве, но и внутри каждой из этих отраслей имеются серьезные разногласия в ее понимании. Такое положение вызвало необходимость разработки института административной ответственности юридических лиц, принимая во внимание тот факт, что ряд законов содержит правовые нормы, предусматривающие административную ответственность юридических лиц за конкретные правонарушения. В действующем законодательстве имеются два подхода к решению вопроса о вине юридического лица в совершении административного правонарушения. В первом случае эта вина признается (например, в экологическом, налоговом, антимонопольном законодательстве). В таможенном же законодательстве о вине юридических лиц упоминания нет (второй подход), и ответственность наступает за сам факт совершения правонарушения (так называемое объективное вменение) <*>. -------------------------------- <*> С 1 июля 2002 г. нормы законов Российской Федерации, устанавливающие административную ответственность юридических лиц, утратят свою силу (см. Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30 декабря 2001 г.).

Сторонники признания вины юридического лица в совершении административного правонарушения считают, что первый подход с точки зрения соблюдения правового принципа наступления ответственности только при наличии вины субъекта ответственности бесспорно правильный и соответствует общепризнанным нормам российского права. Сторонники же объективного вменения в обоснование своей позиции ссылаются на тот факт, что формулировка ч. 6 ст. 231 Таможенного кодекса очень близка к формулировке п. 3 ст. 401 Гражданского кодекса, в соответствии с которой, если иное не предусмотрено законом или договором, лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее обязательство при осуществлении предпринимательской деятельности, несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т. е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. Включение аналогичных норм в КоАП РФ, по их мнению, сохранило бы единство законодательного подхода к ответственности коммерческих организаций <*>: поскольку предпринимательская деятельность - деятельность профессиональная, всегда направлена на извлечение прибыли и носит рисковый характер, то и риск негативных последствий такой деятельности должен брать на себя предприниматель. Аналогичную позицию занимает и Конституционный Суд РФ. В своем Постановлении от 27 апреля 2001 г. N 7-П он указал, что положения Таможенного кодекса, устанавливающие презумпцию виновности юридического лица в совершении таможенного правонарушения, не противоречат Конституции РФ, поскольку не исключают возможности должным образом подтверждать, что нарушение таможенных правил вызвано чрезвычайными, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне контроля юридического лица, при соблюдении им той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от него в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей. -------------------------------- <*> Коммерческими организациями Вооруженных Сил, как правило, являются предприятия и некоторые научно - исследовательские организации Министерства обороны Российской Федерации.

Думается, такая аргументация не бесспорна по следующим основаниям. В соответствии с п. 3 ст. 2 Гражданского кодекса к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. Слепое копирование норм Гражданского кодекса без учета основополагающего принципа гражданского права - принципа равенства участников отношений (п. 1 ст. 1 Гражданского кодекса), их распространение на публично - правовые отношения приводит к значительному ущемлению прав субъектов, не наделенных властными полномочиями. Частноправовые и публично - правовые отношения - те сферы общественных отношений, где единство законодательного подхода не только не приносит пользы, а, скорее, причиняет вред. По поводу позиции Конституционного Суда высказался в особом мнении судья А. Кононов: "Конституционный Суд, очевидно, исходил при этом из ошибочной аналогии с гражданско - правовыми отношениями, недопустимо смешивать риск предпринимательской деятельности с бременем объективного вменения, частноправовые принципы правовосстановительного характера - с применением штрафных санкций за публичные правонарушения". В свою очередь, сторонники объективного вменения полагают, что если бы новый КоАП после его доработки воспринял конструкцию виновной ответственности из Гражданского кодекса, почти все проблемы разрешились. Сравнение конкретных норм антимонопольного и таможенного законодательства говорит о схожести многих фактических ситуаций конфликта с законом, т. е. аналогичности конструкции составов правонарушений. Например, ст. 250 Таможенного кодекса - неуведомление таможенных органов при ввозе товара на таможенную территорию и ст. 18 Закона о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках - непредставление ходатайства юридическим лицом о даче согласия антимонопольным органом на покупку акций. Как видим, составы очень схожи, но в одном случае для привлечения к ответственности и наложения санкции государственному органу необходимо доказывать вину, а в другом - этого не требуется. Тем не менее сотрудники антимонопольного ведомства, ведущие расследования таких дел, не испытывают больших трудностей с доказыванием вины правонарушителей (во всяком случае, до сих пор не испытывали). Почему? Потому что понимают виновность точно так же, как понимают безвиновную ответственность таможенные органы, а именно - как ответственность за сам факт совершения правонарушения. И если проанализировать практику применения, скажем, антимонопольного законодательства, то при рассмотрении конкретных дел в отношении юридических лиц проблема установления вины, как правило, не возникает либо трансформируется в проблему доказывания самого факта совершения правонарушения. Правильна ли эта практика? Насколько она соответствует закону и Конституции РФ? Эти вопросы вызваны не только теоретическим интересом и, конечно же, требуют обоснованных ответов. В связи с этим нельзя не вернуться к весьма неоднозначному Постановлению Конституционного Суда РФ от 27 апреля 2001 г. N 7-П, которым ст. 231 Таможенного кодекса признана не противоречащей Конституции Российской Федерации. В особом мнении судья А. Кононов высказывает прямо противоположную точку зрения, полагая, что выводы Конституционного Суда противоречат как аргументам, содержащимся в мотивировочной части, так и буквальному смыслу, содержанию и практике применения оспариваемых положений. В обоснование своей позиции А. Кононов приводит случай из рассмотренных Конституционным Судом жалоб юридических лиц, который, по его мнению, представляет собой характерный пример сосредоточения всех указанных дефектов Таможенного кодекса (указанных в вышеназванном Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации) и нарушения конституционных принципов в сфере юридической ответственности. ТОО поставило иностранному партнеру свою продукцию - меднопиритный концентрат, которая была задекларирована в соответствии с официальным актом экспертизы и сертификатом, выданным организацией Госстандарта. После получения товара иностранный покупатель самостоятельно обнаружил в нем повышенное по сравнению с сертификатом содержание золота и добровольно произвел соответствующую доплату в валюте по рыночным ценам, о чем ТОО сообщило таможенному органу, который и привлек его к ответственности за недостоверное декларирование товара по ч. 1 ст. 279 Таможенного кодекса первоначально к штрафу, а после отмены штрафа по жалобе заявителя и ввиду истечения срока давности наложения штрафа - к взысканию стоимости товара, которая превышала первоначальный размер штрафа более чем в сто раз. Таким образом, заявитель при полном отсутствии его вины и за пределами сроков давности был жестоко наказан за собственную добросовестность при том, что государство в этом случае не только не понесло убытки, но и получило неожиданную прибыль. Трудно представить себе более вопиющее нарушение принципов права и извращение смысла юридической ответственности, которые формально допускаются оспариваемыми нормами. Изъяны оспариваемых норм Таможенного кодекса имеют более чем простое объяснение - ведомственный интерес, поскольку существенным образом облегчают таможенным органам процедуру привлечения к ответственности, не обременяя их обязанностью доказывания вины. Здесь можно привести пример из практики Европейского суда по правам человека, который в своем решении по делу Функе от 25 февраля 1993 г. указывал, что особенности таможенного права не могут оправдать отступление от презумпции невиновности. В целом можно утверждать, что в теории российского права допускается административная ответственность юридических лиц. Поддерживая такую позицию, следует заметить, что юридическое лицо в принципе является таким же, как физическое лицо, субъектом гражданских прав и обязанностей. Юридическое лицо по своей сути - легальные общность или сообщество физических лиц. Изложенные основания дают право сделать вывод о правомерности установления института административной ответственности юридического лица. Ведь юридическое лицо обладает правоспособностью, т. е. является носителем юридических прав и обязанностей, стороной в материальных и процессуальных правоотношениях, одним из его субъектов. Поэтому решения юридического лица (единоличные - директора, командира (начальника), коллегиальные - правления, военного совета и др.) и основанные на них действия по своей юридической сути являются решениями и действиями юридического лица. Представляется, что к одному из основных принципов виновности юридического лица следует отнести виновность органов (руководителей), других должностных лиц или работников, выполняющих свои трудовые или служебные функции, поскольку именно через их действия юридические лица участвуют в гражданских правонарушениях. От лица воинской части договор заключает командир воинской части, являющийся ее единоличным органом и действующий на основании прав по должности. Органы юридического лица предназначены для формирования его воли и изъявления этой воли вовне. В ряде юридических лиц Гражданским кодексом предусмотрено создание раздельно волеобразующих и волеизъявляющих органов. В других юридических лицах волеобразующий орган является одновременно волеизъявляющим. Последнее утверждение характерно для юридических лиц, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, и соответствует основному принципу строительства Вооруженных Сил и руководства ими - принципу единоначалия, заключающемуся в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, в том числе за финансовую и хозяйственную деятельность. Для привлечения юридического лица к административной ответственности необходимы определенные законом условия. Прежде всего, юридическое лицо подлежит административной ответственности за противоправное виновное деяние, предусмотренное законом, если: - виновно в неисполнении или ненадлежащем исполнении прямого предписания закона, устанавливающего обязанность либо запрет на осуществление определенной деятельности; - виновно в осуществлении деятельности, запрещенной законом, совершении незаконной сделки, невыполнении условий договора или иного обязательства; - правонарушение совершено умышленно либо по неосторожности, однако налицо причинная связь между деянием и наступлением вредных последствий. В соответствии с КоАП РФ основными видами административных наказаний для юридического лица являются: административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Таким образом, можно констатировать, что административное правонарушение юридического лица представляет собой совершенное им виновное и противоправное деяние, подпадающее под признаки конкретной статьи КоАП РФ либо законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. В теоретическом плане прежде всего необходимо различать понятия "административная ответственность юридических лиц" и "ответственность юридических лиц в административном порядке". Если о первой прямо говорится лишь в двух федеральных законах - "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" от 6 декабря 1999 г. и "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" от 8 июля 1999 г., то вторая упоминается в значительно большем количестве актов - начиная с Таможенного и Налогового кодексов и заканчивая подзаконными актами. Между тем об административной ответственности юридических лиц в строгом смысле слова следует вести речь только тогда, когда составы правонарушений и нормы, регламентирующие порядок производства по ним, изложены в Кодексе об административных правонарушениях. Термином "ответственность юридических лиц в административном порядке" как синонимом внесудебного порядка производства охватываются составы, изложенные в отдельных нормативных правовых актах, с распространением на них специального порядка привлечения к ответственности. К примеру, производство по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, которые предусмотрены ст. ст. 23 - 24 Федерального закона "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", осуществляется в соответствии с Правилами рассмотрения дел о нарушениях антимонопольного законодательства, утвержденными Приказом МАП РФ от 25 июля 1996 г. Схожесть двух названных понятий обусловлена следующими признаками: - в обоих случаях ответственность всегда основана только на законе, что исключает ее как подзаконное, так и договорное регулирование; - по общему правилу она не преследует компенсационной цели (но в ряде случаев ее размер может соотноситься с размерами причиненного вреда); - в отличие от гражданско - правовой ответственности ее основанием является нарушение публично - правовой обязанности юридического лица, следовательно, вред причиняется публичным интересам. В юридической литературе высказывается точка зрения, согласно которой "помимо юридических лиц, субъектами административной ответственности могут быть и иные лица, приравненные к ним отраслевыми или специальными законодательными актами. Например, филиалы юридического лица могут быть привлечены к административной ответственности за некоторые нарушения налогового законодательства" <*>. -------------------------------- <*> См.: Минашкин А. В. Проблемы административной ответственности юридических лиц // Журнал российского права. 1998. N 7.

Филиалы и представительства юридического лица, хотя и названы в Гражданском кодексе обособленными подразделениями, но в силу п. 3 ст. 55 Гражданского кодекса юридическими лицами не являются и не обладают самостоятельной гражданской правосубъектностью. Поэтому субъектами административной ответственности могут быть только учредившие филиалы (представительства) юридические лица (ведь именно они наделяют филиалы и представительства имуществом; филиалы и представительства действуют на основании утвержденных ими положений; руководители представительств и филиалов назначаются юридическими лицами и действуют на основании их доверенностей). Раздел теории административного права в новом КоАП РФ <*>, касающийся административной ответственности юридических лиц, отличает единый подход к пониманию и применению этого понятия. -------------------------------- <*> Вступает в силу с 1 июля 2002 г.

Между тем при принятии Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации нового КоАП РФ одним из наиболее проблемных вопросов Кодекса являлся вопрос об административной ответственности юридических лиц. В начале работы над проектом Кодекса предложение включить в него данный институт было встречено некоторыми членами рабочей группы с большой долей скепсиса. В этом вопросе столкнулись различные интересы, с одной стороны - теории, с другой - практики. Последняя давно уже освоила институт ответственности юридических лиц и довольно успешно использует его, хотя и вне рамок действующего КоАП. Теория же административного права этот институт принимала, да и сейчас еще принимает с трудом. Высказываются точки зрения о том, что этот институт чужд Кодексу и разрушает цельность его предмета регулирования <*>. -------------------------------- <*> См.: Сорокин В. Д. О двух тенденциях, разрушающих целостность института административной ответственности // Правоведение. 1999. N 1.

Когда-то в советском административном законодательстве существовала ответственность социалистических организаций. Но уже в начале 60-х гг. от нее фактически отказались. Многие страны, столкнувшись с резким ростом правонарушений, совершаемых корпорациями, пошли по пути освоения института ответственности юридических лиц (как уголовной, так и административной). В настоящее время уголовная ответственность юридических лиц установлена во Франции, Бельгии, Дании, Японии, Канаде, США, Южной Корее, Голландии, Норвегии, Австрии и некоторых других странах. Административная ответственность этих лиц на уровне кодифицированных актов установлена в Германии, Италии и Португалии. Самым широким образом этот институт используется и в юридической практике Европейского Союза. Таким образом, прослеживается определенная мировая тенденция в решении данного вопроса. В России институт ответственности юридических лиц становится активно востребованным и оправданным еще и в силу того, что у нас функционирует множество хозяйствующих субъектов, в том числе воинских частей, которые зачастую не имеют в отличие от "гражданских юридических лиц" государственных предприятий ясной и формально установленной организационно - правовой формы. Как следствие, возникают трудности при разрешении конфликтов с законом и выяснении сфер компетенции сотрудников, без чего весьма затруднено привлечение к ответственности непосредственных виновников правонарушений. Изучение особенностей поведения сотрудников корпораций показало также, что готовность отдельного члена корпорации к предпочтению интересов сообщества, вопреки требованиям правовых норм, поощряется самим сообществом. Здесь и лежит мотивация отклоняющегося поведения. В связи с разделением труда, которое имеется внутри корпорации, у отдельного ее члена зачастую не возникает даже осознания неправомерности какого-то своего действия, поскольку оно само по себе не выполняет полного состава правонарушения. Вообще, по преобладающему в западной литературе мнению, вынесение только индивидуального наказания в отношении правонарушителя - члена сообщества не оказывает на само юридическое лицо достаточного превентивного воздействия, поскольку оно само извлекает, как правило, немалую выгоду в результате совершенного правонарушения. Для него лучше обойтись небольшим штрафом, который налагается на рядового сотрудника или должностное лицо с учетом их имущественного положения. Выплаченные сотрудниками штрафы корпорация тем или иным образом им компенсирует, оставаясь сама вне досягаемости закона. К моменту разработки проекта КоАП ответственность юридических лиц (предприятий и организаций) была установлена за широкий круг деяний в области таможенного, налогового, земельного, природоохранного, антимонопольного законодательства, законодательства о санитарно - эпидемиологическом благополучии населения, пожарной безопасности, применении контрольно - кассовых машин, валютном регулировании и валютном контроле, защите прав потребителей, в области строительства и т. д. Учитывая большой объем законодательного материала, разработчики проекта КоАП первоначально хотели ограничиться включением в него лишь норм об ответственности юридических лиц, которые действовали на тот момент. Но в ходе работы над Особенной частью проекта возникла убежденность относительно целесообразности в целом ряде составов правонарушений добавления в перечень субъектов ответственности и юридических лиц. Разработчики исходили из предположения, что предприятие или организация может быть субъектом данного правонарушения, и полагали, что ничего страшного не произойдет, если практика покажет, что юридические лица не совершают предусмотренного данной конкретной нормой Кодекса правонарушения. Но будет гораздо хуже, если возникнет необходимость привлечь за совершение правонарушения юридическое лицо, а легитимной возможности для этого не окажется. Сейчас в более чем 60 - 70% статей Особенной части КоАП предусмотрена ответственность юридических лиц. Фактически это число несколько больше, поскольку данный подсчет не учитывает, что есть статьи, состоящие из нескольких частей, предусматривающих ответственность юридических лиц. В соответствии со ст. 1.5 КоАП лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП). Из этих законодательных определений следует, что принцип виновной ответственности в равной мере действует в отношении как физических, так и юридических лиц. Придя после непростых дискуссий к выводу о распространении принципа виновной ответственности на юридических лиц, разработчики указали в Кодексе на формы вины и раскрыли их содержание (ст. 2.2). Предельная сдержанность при законодательном регулировании института вины в проекте КоАП объясняется, с одной стороны, недостаточной разработанностью его в доктрине административного права, а с другой - желанием не допускать поспешных решений в далеко еще не ясном вопросе, чтобы не мешать практике, да и теории наработать достаточный опыт в разрешении данной проблемы. В заключение хотелось бы упомянуть и проблему статистической отчетности о правонарушениях, совершаемых юридическими лицами. Ни на общефедеральном, ни на региональном уровнях такая статистика не обобщается. Ее можно найти в ведомственных учетах, но этого явно недостаточно для комплексного изучения проблем административной ответственности юридических лиц. Статистики правонарушений, совершенных воинскими частями как юридическими лицами, вообще не существует.

Название документа