Развитие нормативно-правовой базы проведения закупок продукции для муниципальных нужд в России

РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ ПРОВЕДЕНИЯ ЗАКУПОК ПРОДУКЦИИ ДЛЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НУЖД В РОССИИ

Я. Б. ГРЕБЕНЩИКОВА

Я. Б. Гребенщикова, юрисконсульт "Продовольственной корпорации Урала".

Появление и развитие муниципального заказа в его современном понимании предопределили коренные изменения в социально-экономическом строе страны. Столь глобальные изменения затронули все сферы жизни. Для целей данной работы интерес представляют изменения в двух направлениях. Во-первых, это воссоздание местного самоуправления в его истинном смысле. Во-вторых, развитие муниципального заказа как элемента рыночной экономики и выделение его впоследствии из государственного заказа как самостоятельного института. Оба эти направления развивались в одной плоскости - отход от прежней административно-командной системы управления государством и экономикой. Долгое время не было вообще никакой нормативно-правовой базы, регулирующей муниципальный заказ. Это объясняется следующими причинами. Во-первых, на протяжении десятилетий существования советской власти отвергался принцип самоуправления. В основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов депутатов трудящихся как органов государственной власти. Управление хозяйством на местах осуществлялось преимущественно, административно-директивными методами. Советы народных депутатов не были реально экономически заинтересованы в поиске наиболее эффективных вариантов развития своей территории. Комплексные планы социально-экономического развития городов и районов выполнялись по типовым методическим указаниям и носили рекомендательный характер <*>. ------------------------------- <*> Например, Методические указания по планированию комплексного экономического и социального развития города. ЦЭНИИ при Госплане РСФСР, 1980.

Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" от 09.04.90 г. и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" наметили децентрализацию и разделение органов местного самоуправления и государственной власти. В дальнейшем эти тенденции получили окончательное закрепление в последующих законах новой России. Во-вторых, аналогичные процессы проходили в сфере экономики в целом и в сфере государственного заказа в частности. Систему экономики на законодательном уровне изменили Указ Президента РСФСР от 15.10.91 г. "О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году" и Постановление Совета Министров РСФСР от 23.10.91 г. N 558 "Об организации материально-технического обеспечения народного хозяйства РСФСР в 1992 г.". Централизованное распределение государственного заказа и принудительность его исполнения прекратили свое существование <*>. -------------------------------- <*> Становление рыночной системы государственных закупок в России. НПО Казань: "БизнесИнфоСервис" 2000. С. 55.

В ситуации, когда прежняя система хозяйственных связей была отменена и было непонятно, как действовать в новых изменившихся условиях, фактически образовался правовой вакуум, который поставил в сложное положение хозяйствующие субъекты. Для его ликвидации в период с 1992 по 1997 годы был принят ряд нормативных актов. Во-первых, Закон Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд", утвержденный Постановлением Верховного Совета от 28 мая 1992 г. N 2860-1. В развитие этого Закона был принято Постановление Правительства РФ от 27.08.92 г. N 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд". Главным достижением этих нормативно-правовых актов было установление договорной свободы контрагентов, введение понятия "государственный контракт" взамен планов производства; была заложена законодательная основа для конкурсного размещения государственных заказов. На 2,5 года, в течение которых действовали эти акты, до принятия Конституции РФ 1993 г., отношения в сфере поставок для государственных нужд были относительно урегулированы. Конституция РФ 1993 г. законодательно закрепила основы местного самоуправления в РФ. Согласно п. 1 ст. 132 Конституции "органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы...". Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения с передачей необходимых для его осуществления материальных и финансовых средств. С возникновением права издавать правовые акты местного значения в некоторых муниципальных образованиях стали появляться первые положения о муниципальных заказах. Например, Постановление главы администрации города Екатеринбурга N 13 от 12.01.94 г. "Об утверждении положения о муниципальных заказах, порядке и условиях их распределения". Данное положение является исключением из общего хода развития и становления муниципального заказа по следующим причинам. Во-первых, в то время как на федеральном уровне не было ни одного нормативного акта, дающего определение государственных нужд, прописывающего процедуру конкурсного размещения конкурсов и их принципы, требования к потенциальным поставщикам, Постановление N 13 уже их содержало. Положение предусматривало два вида конкурса: открытый и закрытый; в зависимости от способа проведения: коммерческий или некоммерческий. Процедура конкурса предусматривала предварительную подготовку по определению предмета конкурса; определение потенциальных участников закрытого конкурса; публикацию объявления о конкурсе; квалификационный отбор; составление инструктивных материалов, конкурсной документации, их прием и оценку, подписание соглашения с победителем конкурса. Были установлены принципы равенства всех потенциальных подрядчиков, гласность, объективность оценки и единство требований. Данные положения впервые на федеральном уровне появились только в 1997 г. в Указе Президента N 305. 13 декабря 1994 г. был принят Федеральный закон N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Закон N 60 содержит положение о конкурсном размещении заказов путем проведения открытых и (или) закрытых торгов, конкурсов, аукционов. "Однако фактом является то, что до Указа Президента N 305 никто из государственных заказчиков не занимался конкурсным размещением заказов на поставку товаров, работ, услуг" <*>. Главной причиной такого положения дел было отсутствие прописанных процедур конкурса и типовой документации для его проведения. -------------------------------- <*> Там же. С. 60.

"Закон N 60, как и все документы переходного периода, является противоречивым. С одной стороны, призывы к конкурсному размещению заказов, а с другой - недоверие к тому, что это будет осуществляться" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 60.

Для разрешения противоречий, содержащихся в Законе N 60-ФЗ, было принято Постановление Правительства РФ N 594 от 26.06.1995 г. "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд". Этот документ, в сравнении с Федеральным законом довольно объемный, получил широкое практическое применение. Приложением вторым ("Порядок закупки и поставки продукции для федеральных государственных нужд") были введены бюджетные заявки. В Приложении третьем ("Порядок подготовки и заключения государственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных государственных нужд") была сделана попытка изложить механизм проведения торгов. Однако четких процедур и типовой документации этот нормативный акт не содержал. Все отдавалось на усмотрение государственных заказчиков. Также Постановление закрепило принципы равных условий для исполнителей государственных заказов, принцип гласного проведения торгов, которые получили дальнейшее закрепление и развитие в Указе Президента N 305 и в последующих нормативных актах, посвященных государственным и муниципальным заказам. В некоторых регионах после принятия Закона N 60 были приняты положения о муниципальном заказе. Например, Постановление главы администрации г. Благовещенска "Об утверждении системы управления муниципальными предприятиями и взаимоотношениях с различными хозяйственными субъектами" N 730 от 12.04.95 г. содержало приложение N 2 "Положение о муниципальном заказе". Данное положение, так же как и Закон N 60, исходило из обязательности муниципального заказа для муниципальных предприятий и конкурсного размещения заказа для предприятий иных форм собственности. Также не была прописана конкурсная процедура; обязательным условием договора на выполнение муниципального заказа являлся порядок осуществления контроля над ходом его выполнения и т. д. Фактически, данное Постановление копировало Федеральный закон, изменяя слово "государственный" на "муниципальный". В дальнейшем в данное Постановление вносились изменения, а после принятия Указа Президента N 305 было принято новое постановление, уже мэра Благовещенска, установившее обязательный конкурс для всех желающих получить муниципальный заказ. Положения о муниципальном заказе в г. Екатеринбурге и г. Благовещенске, несмотря на принципиально разное содержание, можно отнести к первой "волне" законодательного закрепления положений о муниципальных заказах. Следующим шагом в укреплении позиций местного самоуправления стали Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 154-ФЗ от 28.08.95 г., "О финансовых основах местного самоуправления" N 126-ФЗ от 25.09.97 г. Согласно ст. 33 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" "органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств". Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в РФ" определил основные принципы организации местных финансов, установил источники формирования и направления бюджетного процесса, гарантии финансовых прав местного самоуправления. Также ст. 2 закрепляет принципы самостоятельности, гласности и государственной поддержки при формировании и использовании местных финансов. Параллельно с развитием законодательной базы местного самоуправления и государственного заказа шло формирование института муниципального заказа. Логично было бы учесть договоры на поставку для муниципальных нужд во 2 части Гражданского Кодекса, принятого 26.01.96 г. Глава 30 "Купля-продажа" содержит параграф 4 под названием "Поставка для государственных нужд" (ст. ст. 525 - 534). П. 1 ст. 525 Гражданского Кодекса определяет государственные нужды как потребности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования. Третий уровень "муниципальные нужды" под понятие "государственные нужды" не подпадает. Формально муниципальные образования не входят в систему государственных органов, поэтому их нужды не являются государственными. Однако общие цели (обеспечение нужд административных органов и населения в определенного рода товарах, работах, услугах), задачи (рациональное использование бюджетных средств) и способ размещения посредством преимущественно открытых торгов делают закупки для муниципальных нужд разновидностью государственных закупок, а следовательно, на них должно распространяться законодательство, регулирующее отношения в сфере закупок для государственных нужд. В настоящее время положения Гражданского кодекса могут распространяться на отношения в области муниципального заказа лишь по аналогии. Такое положение дел открывает путь к коррупции в сфере закупок. "На 95% вторая часть Гражданского кодекса описывает вчерашнюю экономическую ситуацию в сфере как государственных, так и муниципальных закупок. Она подробно излагает прямое, внеконкурсное размещение заказов, т. е. отражено юридически то, что было в действительности на тот момент. Поэтому в части 2 нужны принципиальные корректировки по приведению ее в соответствие с реалиями сегодняшнего дня" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 65.

Действительно значительным прорывом в сфере законодательного регулирования как государственных, так и муниципальных закупок стало принятие Указа Президента N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации и закупке продукции для государственных нужд" от 08.04.97 г. П. 1 устанавливает, "...что заказы на закупку товаров, работ и услуг ... для государственных нужд размещаются на торгах (конкурсах), если иное не предусмотрено федеральными законами и указами Президента Российской Федерации". Согласно п. 4 данного указа "считать необходимым проводить торги (конкурсы) на размещение заказов на закупку продукции для муниципальных нужд в порядке, утвержденном настоящим Указом для размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд". Утвержденным Указом Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд регулируются отношения между заказчиками и исполнителями государственных и муниципальных контрактов. В частности, были определены квалификационные требования к поставщикам (п. 5), конкурсной документации (п. 36), порядку проведения конкурса (п. 32); порядок обжалования действий конкурсной комиссии (п. 59). Помимо открытых конкурсов вторым разделом Указа устанавливается возможность размещения заказа путем проведения 2-этапных торгов (п. 26); путем запроса котировок (п. 29); размещение заказа у единственного источника (п. 30). Главным достижением данного Указа по сравнению с предыдущим законодательством в области поставок для государственных нужд является установление преимущественно конкурсного размещения государственных заказов и приравнивание в законодательном регулировании к государственным муниципальных заказов; недопущение установления критериев, требований или процедур, носящих дискриминационный характер в отношении поставщиков; установление процедуры проведения торгов, начиная с конкурсной документации и заканчивая возможностью досудебного обжалования результатов конкурса. Именно поэтому в существующее законодательство в области муниципального заказа были внесены соответствующие изменения. Во исполнение данного Указа Президента субъекты РФ стали принимать свои указы. Например, Указ главы Республики Коми от 24.07.97 г. N 171 "О повышении эффективности использования бюджетных средств Республики Коми". П. 6 данного Указа предписывает "главам администрации городов и районов Республики Коми в течение одного месяца с момента подписания настоящего Указа разработать и утвердить положения об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных (городских, районных) нужд с учетом привлечения субъектов малого предпринимательства". Что и было сделано: например, появилось Постановление главы администрации г. Усинска Республики Коми от 30.07.97 г. N 708 "Об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд г. Усинска". Данное Постановление было отменено в связи с принятием "Положения об организации закупки товаров, работ и услуг для муниципальных нужд муниципального образования "Город Усинск" N 879 от 15.10.99 г. Постановлением правительства Свердловской области N 399-п от 21.05.97 г. "О поставке продукции для государственных (федеральных, областных) и муниципальных нужд в 1997 г." главам муниципальных образований рекомендовано определить на конкурсной основе торговые и заготовительные организации, выступающие исполнителями муниципальных нужд, и организовать заключение с ними договоров. Помимо нормативных актов, регламентирующих общие вопросы размещения муниципальных заказов, принимались нормативные акты, регламентирующие муниципальные заказы по определенным сферам, например Постановление главы города "О проведении конкурсов на обслуживание муниципальных жилищных фондов в г. Екатеринбурге на период с 2001 г." от 19.05.97 г. N 376. Данные положения можно отнести ко второй "волне" законодательного формирования базы для муниципального заказа. Принятый 31.07.98 г. Бюджетный кодекс ставит в один ряд государственный и муниципальный контракты. Статья 72 данного нормативного акта называется "государственный или муниципальный контракт и государственный и муниципальный заказ". П. 1 ст. 72 определяет муниципальный или государственный контракт как "договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления... с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета". Подтверждается конкурсное размещение государственных и муниципальных контрактов, если иное не установлено федеральными законами, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. П. 5 ст. 72 устанавливает: "Отношения, связанные с государственными и муниципальными контрактами, регулируются федеральными законами, законами и законодательными актами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления". Следующим за Указом Президента был Федеральный закон "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" N 97-ФЗ от 06.05.99 г. Данный нормативный акт делает шаг назад по сравнению с Указом N 305. Во-первых, никаких ссылок на возможность применения данного акта в отношении муниципальных закупок. Во-вторых, конкурсное размещение, установленное Указом Президента, опять было поставлено под сомнение (п. 1 ст. 1 "Настоящий федеральный закон применяется в случаях проведения конкурсов..."). В Законе нет никаких критериев для определения победителей, нет упоминаний о простых способах закупок (запрос котировок, закупки из единственного источника, закупки без проведения торгов), установлено только судебное обжалование решений, принятых организатором конкурса, и т. п. Именно поэтому этот Закон не получил широкого применения в практике как государственных, так и муниципальных закупок. Согласно распоряжению первого заместителя Председателя Правительства РФ В. Христенко N ХВ-П5-18792 от 14.06.99 г. органам исполнительной власти поручено до выхода соответствующих правовых актов руководствоваться Указом N 305 в части, не предусмотренной Законом N 97-ФЗ. После принятия всех вышеперечисленных нормативных актов обозначилась третья "волна" законодательного регулирования муниципальных заказов. В преамбуле новых положений указано, что данные положения разработаны в соответствии с Бюджетным кодексом, Федеральными законами "Об общих принципах организации самоуправления в РФ", "О финансовых основах местного самоуправления в РФ", Указом Президента РФ "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". При этом прежние положения в некоторых муниципальных образованиях были отменены в связи с принятием новых с прямым указанием на их отмену, например в городе Усинске. В Екатеринбурге произошла фактическая отмена Положения 1994 г. в связи с принятием нового нормативного акта по тому же кругу вопросов с оставлением в силе Постановления главы города "О проведении конкурсов на обслуживание муниципальных фондов г. Екатеринбурга на период до 2001 г." от 19.05.97 г. N 376. В других же никаких изменений не было (например, в г. Благовещенске). Наличие федерального законодательства в области государственных закупок, на выполнение работ, поставку товаров и оказание услуг для муниципальных нужд, разработки правил проведения торгов на размещение муниципального заказа, введения основных критериев, определяющих способ и условия размещения муниципального заказа, осуществления контроля за качеством товаров, работ и услуг, выполняемых в рамках муниципального заказа, установления ответственности исполнителя и заказчика за неисполнение (ненадлежащее исполнение) муниципального заказа. Законопроект разрабатывается в целях развития добросовестной конкуренции, эффективности и открытости процесса расходования средств местных бюджетов, содействия занятости населения, приоритета отечественного товаропроизводителя. В законопроекте закреплены возможные способы размещения муниципального заказа, среди которых предпочтение отдается процедуре открытых торгов. Определены существенные условия для заключения договоров на выполнение муниципального заказа, регламентируются основные правила и процедуры извещения о предстоящих торгах, полномочия конкурсной комиссии, порядок проведения торгов. В качестве источников финансирования муниципального заказа законопроект определяет исключительно средства местных бюджетов. При этом предусмотрено, что контроль за исполнением муниципального заказа вправе осуществлять как заказчик, так и представительные органы местного самоуправления, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Законопроект был принят Государственной Думой 21 мая 1999 г. в первом чтении. Однако 9 июня 1999 г. Закон был отклонен Советом Федерации. После доработки согласительной комиссией Закон был повторно рассмотрен и принят Государственной Думой 24 ноября 1999 г. <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 235.

В настоящее время практически все муниципальные образования имеют свои положения в области регулирования муниципальных нужд. Естественно, что для подобного рода положений "характерен частный характер, учитывающий лишь особенности данного муниципального образования" <*>. -------------------------------- <*> Там же. С. 236.

Для выработки общих дефиниций, принципов и порядка осуществления закупок, урегулирования разногласий в процессе проведения конкурса необходим федеральный закон. После его принятия соответствующие положения в муниципальных образованиях будут дополнять его, приспосабливая его положения к местным условиям. А все несоответствия будут приведены в соответствие с федеральным законом на основании пункта 5 Конституции Российской Федерации. Из всего вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Во-первых, на протяжении существования советской власти не было нормативно-правовой базы, регулирующей отношения по муниципальному заказу. В условиях административного управления экономикой не было необходимости в рациональном использовании средств местных бюджетов. С изменением социально-экономического строя в стране встал остро вопрос экономии бюджетных средств всех уровней. В ответ на эти потребности стали появляться соответствующие нормативно-правовые акты. В настоящее время законодательную базу в области муниципального заказа составляют федеральные законы, регулирующие отношения в области государственного заказа, постановления Правительства, указы Президента, Гражданский и Бюджетный кодексы, иные нормативные акты, напрямую не регулирующие отношения в области государственных поставок, но имеющие к ним отношение. Также каждый орган местного самоуправления имеет собственные положения о размещении муниципального заказа. Данные положения вобрали в себя все существующее федеральное законодательство и собственную наработанную практику. Также в Государственной Думе находится законопроект "Об основах формирования муниципального заказа", необходимость принятия которого обосновывалась выше.

Название документа