О процедуре проведения государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней

О ПРОЦЕДУРЕ ПРОВЕДЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОСТЬ И СДЕЛОК С НЕЙ

В. В. МИХОЛЬСКАЯ

В. В. Михольская, кандидат юридических наук.

Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 года N 122-ФЗ (далее - Закон о регистрации) <*> установил порядок проведения государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, определил основания для принятия решения о государственной регистрации, ее приостановлении, отказе, выделил особенности государственной регистрации отдельных видов прав на недвижимое имущество и сделок с ним и др. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.

Тем самым законодательно за Российской Федерацией признано право общефедеральной регламентации порядка государственной регистрации прав на недвижимость, т. е. ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ, ВОЗНИКАЮЩИХ ПРИ ЭТОМ (здесь и далее выделено автором). В соответствии с п. 4 ст. 2 Закона о регистрации процедура государственной регистрации прав осуществляется по месту нахождения недвижимого имущества в пределах регистрационного округа. С правовой точки зрения содержание названной процедуры составляют регистрационные отношения, в рамках которых находит свое выражение конкретный вид АДМИНИСТРАТИВНО - ПРОЦЕДУРНОГО ПРОИЗВОДСТВА <*>. -------------------------------- <*> См.: Управленческие процедуры / Под ред. Лазарева Б. М. М., 1997; Административное право / Под ред. проф. Козлова Ю. М. и проф. Попова Л. Л. М.: Юристь, 2000. С. 392 - 403; Словарь административного права. М., 1999. С. 10.

Сторонами такого рода правовых отношений являются соответствующие учреждения юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - учреждения юстиции по регистрации прав), уполномоченные на осуществление регистрационных действий, и правообладатели. К последним относятся физические и юридические лица, обладающие объектами недвижимости, подлежащей государственной регистрации (в том числе зарубежные, лица без гражданства). В их числе могут быть субъекты, обладающие государственно - правовым статусом (субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, иностранные государства). Регистрационные отношения возникают по инициативе правообладателя, на основе чего у учреждения юстиции по регистрации прав возникают соответствующие юридические обязанности, корреспондирующие правам правообладателей (процессуальные права и обязанности), реализуемые в рамках отношений, возникающих на основе подачи (приема) предусмотренных законодательством документов. При этом полномочия, необходимые для совершения государственной регистрации, имеются у одной стороны регистрационного отношения - учреждения юстиции по регистрации прав, которое осуществляет ее своим односторонним юридически властным распорядительным действием, имеющим публично - правовое значение, определяемое государственным характером регистрации. Отсюда следует, что регистрационные отношения обладают всеми необходимыми признаками, дающими возможность квалифицировать их в качестве АДМИНИСТРАТИВНО - ПРАВОВЫХ, а в более конкретном варианте - АДМИНИСТРАТИВНО - ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ. В конечном счете, в них получает свое непосредственное выражение присущая подобным правовым отношениям ИМПЕРАТИВНОСТЬ <*>. -------------------------------- <*> См., например: Агапов А. Б. Учебник административного права. М.: Городец, 1999. С. 434.

Таким образом, с процессуальной стороны государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ней выражается в соответствующем АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ, т. е. комплексе процессуальных действий, обеспечивающих законное и обоснованное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел <*>. -------------------------------- <*> См., например: Козлов Ю. М. Административное право в вопросах и ответах. М.: Юристъ, 2000. С. 177; Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: НОРМА, 2000. С. 307.

В исследуемых границах индивидуальное административное дело имеет своим содержанием достижение соответствующего требованиям законодательства официального признания прав конкретных лиц на объекты недвижимого имущества и на совершение сделок с ними. Данная цель достигается (или не достигается) в ходе совершения учреждением юстиции по регистрации прав ряда процессуальных действий, предписанных законом и представляющих собой СТАДИИ ПРОЦЕССУАЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА. Совокупность подобных стадий призвана обеспечить утверждение (подтверждение) соответствующих требованиям закона правомочий правообладателя недвижимого имущества. Соответственно, каждая стадия производства имеет определенную процессуальную нагрузку. Стадийность регистрационной деятельности закреплена в ст. 13 Закона о регистрации. Поскольку в настоящее время в юридической литературе отсутствует деление процедуры государственной регистрации на стадии, автор предлагает разделить ее на следующие обязательные и факультативные стадии, каждая из которых имеет самостоятельное процессуальное значение: а) прием документов, необходимых для осуществления государственной регистрации; б) правовая экспертиза документов и проверка законности сделок с недвижимостью; в) установление отсутствия противоречий между заявленными правами и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимости, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации; г) принятие официального решения о регистрации или отказе; д) внесение соответствующих записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ней; е) совершение надписей на правоустанавливающих документах, выдача свидетельства о государственной регистрации права или решения об отказе в ней. Названные стадии являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ. Но регистрационное производство допускает и некоторые ФАКУЛЬТАТИВНЫЕ стадии. К ним относятся: а) приостановление государственной регистрации; б) обжалование отказа в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним. В последнем случае административно - процедурное производство в силу возникновения спорной (конфликтной) ситуации перерастает в АДМИНИСТРАТИВНО - ЮРИСДИКЦИОННОЕ ПРОИЗВОДСТВО. Рассмотрим названные стадии более подробно. Прием документов на государственную регистрацию может осуществляться по правилам ст. 16 Закона о регистрации. По общим правилам для регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним в регистрирующий орган предоставляются: а) ЗАЯВЛЕНИЕ ПРАВООБЛАДАТЕЛЯ; СТОРОНЫ (СТОРОН) ДОГОВОРА ИЛИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ИМ (ИМИ) ЛИЦА; б) документ о плате за регистрацию; в) ПРАВОУСТАНАВЛИВАЮЩИЕ ДОКУМЕНТЫ, необходимые для проведения государственной регистрации. Перечень необходимых для государственной регистрации документов, в том числе правоустанавливающих, которые должны быть приложены к заявлению, содержится в ст. 17 и в отдельных статьях главы IV Закона о регистрации, а требования, предъявляемые к этим документам, - в ст. 18. Важной гарантией защиты владельцев вещных прав от возможных злоупотреблений со стороны регистрирующих органов является запрет на истребование дополнительных документов, не предусмотренных Законом о регистрации, и если иное не установлено законодательством Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> См. например: ст. ст. 16, 20 ФЗ "Об ипотеке (залоге) недвижимости" // СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400; ст. 14 ФЗ "О товариществах собственников жилья" // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2963.

Правовая экспертиза документов и проверка законности сделки. На этой стадии учреждение юстиции по регистрации прав изучает представленные для государственной регистрации документы с целью установления юридического факта, являющегося бесспорным основанием для возникновения, наличия, перехода, прекращения или обременения (ограничения) прав на недвижимое имущество. Изучение документов проводится на предмет их подлинности и достоверности, на соответствие их формы и содержания требованиям законодательства, действовавшего на момент и в месте их издания. При проверке законности сделки проверяется соответствие ее действующему законодательству. Законность сделок проверятся независимо от того, подлежат ли они обязательной государственной регистрации или считаются заключенными с момента подписания сторонами; совершенных в нотариальной форме, простой письменной форме; сделок, заключенных органами государственной власти или органами местного самоуправления. Ст. 9 Закона о регистрации правовая экспертиза и проверка законности сделок не отнесена к исключительной компетенции учреждений юстиции по государственной регистрации прав. Таким образом, их осуществление возможно и другим уполномоченным органом. В настоящее время учреждения юстиции по регистрации прав осуществляют их самостоятельно.

Установление отсутствия противоречий между заявленными и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимости, а также других оснований для отказа, или приостановление государственной регистрации

Данная стадия должна быть завершена до принятия решения о регистрации права или сделки, приостановлении или отказе в их регистрации. Для принятия такого решения п. 3 ст. 13 Закона о регистрации предусматривается месячный срок со дня подачи заявителем всех необходимых документов. По результатам двух предыдущих стадий возможно наступление средней ФАКУЛЬТАТИВНОЙ стадии, а именно вынесение решения о приостановлении государственной регистрации. Законом о регистрации в ст. 19 предусмотрен перечень оснований для приостановления государственной регистрации, а также порядок и сроки приостановления. ПРИОСТАНОВЛЕНИЕ государственной регистрации может проводиться по трем основаниям: по инициативе правообладателя, по инициативе учреждения юстиции, по судебному решению. Основаниями для приостановления по инициативе регистратора являются: - возникновение у регистратора прав сомнений в наличии оснований для государственной регистрации; - направление представленных документов на подтверждение их подлинности; Основанием для приостановления по инициативе правообладателя является его письменное заявление или заявление уполномоченного им лица при наличии у него надлежаще оформленной доверенности. В заявлении должны быть указаны причины для приостановления и срок приостановления. Однако Закон о регистрации не содержит перечня таких причин. Некоторые авторы высказывают мнения о том, что регистратор прав может принять решение о приостановлении только при наличии в заявлении уважительных причин, признанных исключительными. Ими приводится аналогия с нормами Гражданского процессуального кодекса РСФСР (ст. ст. 214, 215) <*> и Арбитражного процессуального кодекса РФ (ст. ст. 81, 82) <**>, и к таким причинам они относят: смерть гражданина, если спорное правоотношение допускает правопреемство; прекращение существования юридического лица либо его реорганизация; утрата гражданином дееспособности; нахождение гражданина в длительной служебной командировке и др. <*>. -------------------------------- <*> Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407. <**> СЗ РФ. 1995. N 19. Ст. 1709. <***> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под общей редакцией Крашенинникова П. В., автор комментируемой статьи Чубаров В. В. М.: Спарк, 1999. С. 160.

Поскольку ст. 19 Закона о регистрации не установлено, что причины должны быть уважительными, представляется, что произвольно очерченным кругом уважительных причин могут нарушаться права граждан и юридических лиц. Из-за отсутствия четких критериев уважительности со стороны регистратора могут проявляться необоснованные нарушения прав заявителей, что является существенным недостатком Закона о государственной регистрации. По мнению автора, законодатель предоставляет правообладателям возможность самостоятельно определять причины (уважительные для него) для приостановления регистрации по его собственному письменному заявлению. Основанием для приостановления также может быть определение или решение суда (например об обеспечении иска). В этом случае государственная регистрация может быть приостановлена на неопределенный срок. Приостановление регистрации по указанному основанию является обязательным и должно оформляться соответствующим письменным решением регистратора. Хотелось бы отметить, что ст. 21 Закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" <*> (далее - Закон об ипотеке) содержит такое понятие, как "отложение государственной регистрации ипотеки". Поскольку Закон об ипотеке является специальным по отношению к Закону о регистрации, при расхождении с нормами общего характера должны применяться специальные нормы. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 29. Ст. 3400.

Основаниями для отложения государственной регистрации ипотеки в соответствии со ст. 21 Закона об ипотеке являются: - непредставление каких-либо документов, являющихся необходимыми для регистрации ипотеки в силу п. п. 2 и 3 ст. 20 Закона об ипотеке; - несоответствие договора об ипотеке, закладной или приложенных к ним документов требованиям законодательства (например несоблюдение нотариальной формы); - необходимость проверки подлинности представленных документов, если у регистратора возникли сомнения; - наличие судебного спора по поводу прав на имущество, являющееся предметом ипотеки, либо по поводу взыска на это имущество. Во всех случаях, кроме последнего, государственная регистрация может быть отложена на срок не более одного месяца, а в последнем - до разрешения спора судом.

Принятие решения о регистрации или отказе

Ст. 13 Закона о регистрации, определяющая порядок проведения государственной регистрации, не содержит данной стадии. Законодателем в данном случае проявлена некорректность, так как принятие решения о регистрации, приостановлении регистрации или отказе в ней является основанием для внесения записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее ЕГРП). Кроме того, срок принятия решения в Законе о регистрации четко не определен. При этом указано, что "государственная регистрация прав производится не позднее чем в месячный срок со дня подачи заявления и документов, необходимых для государственной регистрации", при этом не учтено, что в месяце может быть 30, 31, 28 или 29 дней. При этом некоторыми субъектами Федерации установлены ускоренные сроки государственной регистрации, за что взимается повышенная плата за регистрацию. Возникают вопросы: насколько обоснована такая градация? Вызвана ли ускоренная регистрация желанием заявителя или допускается произвол должностных лиц <*>? Представляется необходимым установить четкий срок принятия государственным регистратором решения о регистрации в календарных днях. Также в Законе не обозначена форма принимаемого решения (административный акт). И хотя законодатель признал учреждение юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним государственным органом, он не учел тот факт, что его решение - одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта регистрационного отношения, т. е. ИНДИВИДУАЛЬНЫЙ ПРАВОВОЙ АКТ <**>. Если в отношении приостановления государственной регистрации или отказа в ней установлена письменная форма принятия решения с обязательным уведомлением о нем заявителя, то принятие положительного решения законодательно никак не оформляется. В Законе о государственной регистрации лишь предусмотрено удостоверение государственной регистрации. -------------------------------- <*> См.: Назимкина О. Государственная регистрация прав на землю // Закон. 1999. N 6. С. 84. <**> См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" / Под общей ред. Крашенинникова П. В., автор комментируемой статьи Чубаров В. В. М.: Спарк, 1999. С. 45; Пискунова М. Г. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним как правоприменительная деятельность учреждений юстиции // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. N 1. С. 23.

Неоднозначную оценку вызывает и п. 1 ст. 14 Закона о регистрации, которым предусмотрено, что проведенная государственная регистрация возникновения и перехода прав на недвижимость удостоверяется свидетельством, а государственная регистрация сделок - посредством специальной регистрационной надписи. Субъекты Федерации решают вопрос принятия решения о государственной регистрации, приостановлении или отказе в ней по своему усмотрению. Согласно ст. 20 Закона о государственной регистрации ОСНОВАНИЯМИ ДЛЯ ОТКАЗА В ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ являются следующие: - право на объект недвижимости не является правом, подлежащим государственной регистрации прав в соответствии с Законом о регистрации (например, право найма жилого помещения); - с заявлением о регистрации прав обратилось ненадлежащее лицо; - документы, представленные на государственную регистрацию, по форме и содержанию не соответствуют требованиям действующего законодательства; - акт государственного органа или акт органа местного самоуправления о предоставлении прав на недвижимое имущество признан недействительным с момента его издания в соответствии с законодательством, действовавшим в месте его издания на момент издания; - лицо, выдавшее правоустанавливающий документ, не уполномочено распоряжаться правом на данный объект недвижимого имущества; - лицо, которое имеет право, ограниченное определенными условиями, не указало эти условия; - правоустанавливающий документ об объекте недвижимого имущества свидетельствует об отсутствии у заявителя прав на этот объект недвижимости. Таким образом, все основания для отказа в государственной регистрации можно разделить на две группы: ОКОНЧАТЕЛЬНЫЕ И УСТРАНИМЫЕ. К первой группе относятся основания, устранить которые заявитель не в силах, (например, смерть одной из сторон договора до его обязательной регистрации). Во втором случае у заявителей существует возможность повторно обратиться в регистрирующий орган с заявлением о регистрации после устранения причин, послуживших основанием для отказа. Решение об отказе должно быть принято в письменной форме с обязательным указанием мотивов для отказа в общий месячный срок, установленный для регистрации либо с учетом сроков, определяемых для приостановления государственной регистрации. Мотивированное решение об отказе должно быть направлено заявителю в срок не позднее пяти дней после окончания срока регистрации. Специальный срок установлен Законом об ипотеке: в соответствии с п. 5 ст. 21 отказ в регистрации должен быть направлен в течение общего срока регистрации, т. е. определен более короткий срок для уведомления.

Внесение записей в Единый государственный реестр прав

Согласно Закону о регистрации право считается возникшим, а сделка зарегистрированной именно с момента внесения соответствующей записи в ЕГРП. В соответствии с п. 5 ст. 12 Закона о регистрации правила ведения ЕГРП определяются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. В настоящее время действуют Правила ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденные Постановлением Правительства РФ N 219 от 18.02.1998 <*>. ЕГРП является единственным источником юридически значимой информации, подтверждающей существующие права на недвижимое имущество, а также существование ограничений (обременений) этих прав. П. 4 ст. 12 Закона о регистрации установлено, что ЕГРП, дела правоустанавливающих документов и книги учета являются вечными. Их уничтожение, а равно изъятие из них каких-либо документов или их частей не допускается. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 8. Ст. 963.

Данная стадия тесно связана с предыдущей в отношении сроков. Остается открытым вопрос, должны ли эти две стадии совпадать по времени или между моментом принятия государственным регистратором решения и моментом внесения записей в Единый государственный реестр прав может быть временной промежуток. Представляется, что правильнее было бы определить указанные сроки в календарных днях, так как формулировка "не позднее чем в месячный срок" нечеткая, кроме того, как уже указывалось, в месяце может быть 28, 29, 30 или 31 день. Совершение надписей на правоустанавливающих документах, выдача свидетельства о государственной регистрации права или отказа в государственной регистрации. Закон о регистрации ввел понятие ЕДИНОГО ДОКУМЕНТА, подтверждающего произведенную государственную регистрацию, - СВИДЕТЕЛЬСТВО О ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ ПРАВА. Совершение специальных регистрационных надписей на правоустанавливающих документах и выдача свидетельства производится в соответствии с п. 3 ст. 131 ГК РФ <*> по ходатайству правообладателей. Получение свидетельства является правом, а не обязанностью правообладателя, юридическое же значение имеет внесение записей в ЕГРП. В правилах ведения ЕГРП в разделе VIII "Удостоверение государственной регистрации прав и сделок" установлена форма свидетельства. Там же указано, что свидетельство о государственной регистрации права является документом строгой отчетности, имеет степень защищенности на уровне ценной бумаги на предъявителя, а также учетную серию и номер. Этим же постановлением утверждена форма штампа регистрационной надписи, проставляемого на правоустанавливающих документах. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Совместным Приказом Министерства юстиции Российской Федерации, Министерства имущественных отношений Российской Федерации и Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно - коммунальному комплексу, Федеральной службы земельного кадастра N 194/16/1/168 от 3 июля 2000 года утверждена Инструкция "О порядке заполнения и выдачи свидетельств о государственной регистрации прав, сообщений об отказах в государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и информации о зарегистрированных правах" <*>. Данная Инструкция принята в целях обеспечения прав участников отношений, регулируемых законом о государственной регистрации. Поскольку выдача свидетельства о государственной регистрации права производится по ходатайству заявителя, то в Инструкции предлагается рекомендовать заявителям решать вопрос о представлении ходатайства о выдаче свидетельства на стадии подачи документов на государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним. -------------------------------- <*> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 33.

Наконец, Законом о регистрации предусмотрена в качестве ФАКУЛЬТАТИВНОЙ стадия обжалования отказа в государственной регистрации права на недвижимое имущество или сделки с ним. Важной гарантией прав заявителей является возможность обжаловать отказ в регистрации в судебном порядке. При этом граждане подают жалобы в суд общей юрисдикции, а юридические лица и граждане индивидуальные предприниматели подают исковые заявления в арбитражный суд. Рассмотрев процедуру государственной регистрации по стадиям, можно отметить, что порядок, предусмотренный в ст. 13 Закона о регистрации, т. е. сначала проведение правовой экспертизы документов и проверка законности сделок с недвижимостью, а затем установление отсутствия противоречий между заявленными и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимости, а также других оснований для отказа или приостановления государственной регистрации фактически чрезвычайно близки по смыслу, может представлять собой одну стадию. Было бы логичным объединить их как по времени, так и по процедуре проведения. Таким образом, в ходе проведения правовой экспертизы документов и проверки законности сделки регистратор одновременно сможет установить противоречия между заявленными и уже зарегистрированными правами на данный объект недвижимости, а значит - основания для отказа или приостановления государственной регистрации. Представляется необходимым законодательно выделить стадию принятия официального решения о государственной регистрации, приостановлении государственной регистрации или отказе в ней с принятием официального индивидуального административного акта и установить конкретный срок (в календарных днях) принятия решения до внесения записей в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Название документа