Ничейной земли не бывает

НИЧЕЙНОЙ ЗЕМЛИ НЕ БЫВАЕТ

М. ПОПОВ

Максим Попов, кандидат юридических наук.

Согласно п. 1 ст. 7 Закона N 101-ФЗ первой стадией разрешения споров между РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями о разграничении государственной собственности на землю должно быть использование согласительных процедур. В Законе N 101-ФЗ не конкретизированы понятие и виды таких процедур, что можно расценивать двояко. С одной стороны, четкий исчерпывающий перечень согласительных процедур оказался бы весьма полезным на практике, с другой стороны, ограничил бы свободу усмотрения правоприменителей. В любом случае, основываясь на положениях законодательства РФ и правоприменительной практике, можно выделить следующие основные виды согласительных процедур, используемых для достижения компромиссного решения по спорам: - ведение переговоров с участием представителей заинтересованных (спорящих) сторон; - создание согласительных комиссий, в состав которых на паритетной основе входят представители не только заинтересованных (спорящих) сторон, но и независимые эксперты; - рассмотрение споров в третейских судах, причем возможно создание третейских судов для разрешения конкретного спора, создание специализированных третейских судов для разрешения споров о разграничении государственной собственности на землю или передача указанных споров на рассмотрение существующих третейских судов. Однако в Правилах подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности (утв. Постановлением Правительства РФ от 4 марта 2002 г. N 140; далее - Правила), предусмотрено лишь создание Министерством имущественных отношений РФ или его территориальными органами согласительных комиссий, в состав которых входят уполномоченные представители Министерства, заинтересованных органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Согласительная комиссия рассматривает разногласия в течение месяца со дня образования. По результатам работы согласительная комиссия принимает решение о включении земельного участка в согласованный сторонами перечень земельных участков или о передаче спора в суд. Правомерен вопрос, следует ли рассматривать указанные положения Правил как однозначный запрет на использование, помимо создания согласительных комиссий, иных согласительных процедур? Так, например, Постановлением губернатора Ярославской области "О разграничении государственной собственности на землю в Ярославской области" от 4 февраля 2002 г. N 55 образована областная комиссия по разграничению государственной собственности на землю, утвержден ее состав и положение о ней. При этом одной из основных задач комиссии является разрешение споров между Российской Федерацией, Ярославской областью и муниципальными образованиями области о разграничении государственной собственности на землю с использованием согласительных процедур, в случае недостижения согласованного решения - направление споров для рассмотрения в суд. Очевидно, что если согласительные комиссии, создаваемые Минимуществом РФ или его территориальными органами в соответствии с Правилами, будут работать эффективно, то необходимости в использовании иных согласительных процедур не появится. Проведение согласительных процедур при возникновении споров о разграничении государственной собственности на землю является обязательным. Именно поэтому в п. 1 ст. 7 Закона N 101-ФЗ используется императивная конструкция "должны разрешаться". Законодательство РФ предусматривает отрицательные правовые последствия несоблюдения досудебного порядка урегулирования споров. Так, в соответствии с п. 3 ст. 4 АПК РФ, если федеральным законом установлен для определенной категории споров досудебный (претензионный) порядок урегулирования, спор может быть передан на рассмотрение арбитражного суда лишь после соблюдения такого порядка. Судья возвращает исковое заявление и приложенные к нему документы, если истец не представил документы, подтверждающие соблюдение досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора с ответчиком, когда это предусмотрено федеральным законом для данной категории споров (пп. 6 п. 1 ст. 108 АПК РФ). Норма аналогичного содержания закреплена также в ч. 2 ст. 129 ГПК РСФСР. Поэтому сам факт и результаты проведения согласительных процедур в соответствии с п. 1 ст. 7 Закона N 101-ФЗ необходимо фиксировать в соответствующих документах (протоколах, резолюциях, заключениях и т. д.), подписанных полномочными представителями спорящих сторон. Если в процессе проведения согласительных процедур их участники придут к выводу, что возникновение спора вызвано юридико - техническими недостатками федерального закона, весьма целесообразно не только отметить этот вывод в итоговом документе, но и обратиться в орган, обладающий правом законодательной инициативы в Госдуме РФ, с предложением внести необходимые изменения и дополнения в федеральный закон. Согласно п. 2 ст. 7 Закона N 101-ФЗ в случае недостижения согласованного решения споры о разграничении государственной собственности на землю рассматриваются в суде. Под "недостижением согласованного решения" в данной норме понимается, очевидно, отрицательный результат проведения одной из согласительных процедур, предусмотренных в п. 1 ст. 7 Закона N 101-ФЗ. В п. 2 ст. 7 не указан конкретный суд, правомочный рассматривать споры о разграничении государственной собственности на землю. Это можно отнести к недостаткам Закона, поскольку четкое определение подведомственности споров способствует их быстрому и законному разрешению, предотвращению необоснованных отказов в правосудии. Поэтому попытаемся путем анализа законодательства РФ определить подведомственность и подсудность споров о разграничении государственной собственности на землю. Согласно ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ (в ред. от 15 декабря 2001 г.) в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории РФ Конституционный Суд разрешает споры о компетенции: а) между федеральными органами государственной власти; б) между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; в) между высшими государственными органами субъектов РФ. Очевидно, что споры о разграничении государственной собственности на землю не являются спорами о компетенции между органами государственной власти, поэтому указанные споры неподведомственны КС РФ. Иными словами, участие данного органа в разграничении государственной собственности на землю представляется возможным только в случае получения запроса о проверке конституционности Федерального закона. Согласно п. 1 ч. 1 ст. 25 ГПК РСФСР судам общей юрисдикции подведомственны дела по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых и колхозных правоотношений, если хотя бы одной из сторон в споре является гражданин, за исключением случаев, когда разрешение таких споров отнесено законом к ведению административных или иных органов. Как следует из приведенной нормы, одной из сторон в споре должен являться гражданин, тогда как в соответствии с п. 1 ст. 7 Закона сторонами споров о разграничении государственной собственности на землю являются публичные образования - РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. Таким образом, можно сделать вывод, что споры о разграничении государственной собственности на землю между публичными образованиями не подведомственны судам общей юрисдикции. В процессе разграничения государственной собственности на землю не исключено нарушение прав и законных интересов граждан. Например, к собственности одного из публичных образований будет отнесен земельный участок, принадлежащий на праве собственности гражданину. Поэтому иски граждан об оспаривании ненормативных актов Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые, соответственно, у РФ, субъектов РФ, муниципальных образований возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, должны будут рассматриваться в Верховном Суде РФ по первой инстанции (ч. 2 ст. 116 ГПК РСФСР). Согласно ст. 22 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений. При этом к экономическим спорам между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ, разрешаемым арбитражным судом, в частности, относятся споры о признании права собственности, о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Как следует из приведенной нормы, спор о разграничении государственной собственности на землю между РФ и субъектами РФ, между субъектами РФ может быть рассмотрен в арбитражном суде, причем такие дела отнесены к подсудности ВАС РФ (п. 2 ст. 24 АПК РФ). Тем более, что РФ, субъекты РФ и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К публичным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (ст. 124 ГК РФ). В АПК РФ, как, впрочем, и в Конституции РФ, в качестве субъектов спорных правоотношений не названы муниципальные образования. Однако это не означает, что они лишены права на судебную защиту при разграничении государственной собственности на землю. В соответствии со ст. 46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ (в ред. от 4 августа 2000 г.) граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений. Поэтому очевидно, что арбитражный суд не вправе будет отказать муниципальному образованию в принятии искового заявления. Представляется, однако, что споры муниципальных образований между собой, а также с Российской Федерацией и субъектами РФ должны будут разрешаться не в Высшем Арбитражном Суде РФ, а в арбитражных судах субъектов РФ (п. 1 ст. 24 АПК РФ). В зависимости от момента возникновения спора о разграничении государственной собственности на землю исковые заявления могут быть: - о признании недействительным (частично) распоряжения Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, на которые соответственно у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникает право собственности; - о признании права собственности на земельный участок. Даже в случае, если государственная регистрация права собственности на спорный земельный участок осуществлена, заинтересованное лицо может продолжать защищать свои права. Как отмечается в литературе, "когда гражданин или юридическое лицо не согласны с осуществленной государственной регистрацией, то они могут обратиться с иском о признании права в суд, арбитражный суд, оспаривая зарегистрированное право на недвижимое имущество, а не государственную регистрацию права" <*>. В Постановлении Президиума ВАС РФ N 4156/00 от 26 июня 2001 г. указывается, что "в соответствии со ст. 2 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ (в ред. от 12 апреля 2001 г.) государственная регистрация является юридическим актом признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с ГК РФ. По смыслу названной статьи Закона N 122-ФЗ в судебном порядке может быть оспорено зарегистрированное право, а не сама по себе запись о регистрации. -------------------------------- <*> Е. Киндеева. Права на недвижимость: в регистрации отказать? "Бизнес - адвокат". N 17. 2001.

Как показал анализ процессуального законодательства РФ, основная масса споров о разграничении государственной собственности на землю должна будет разрешаться в арбитражных судах. В то же время ввиду некоторой неопределенности положений п. 2 ст. 7 Закона N 101-ФЗ в целях обеспечения единообразия судебной практики было бы целесообразно издание совместного постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ, в котором следует однозначно решить вопросы подведомственности и подсудности споров о разграничении государственной собственности на землю, их субъектного состава. Тем более, что примеры аналогичных постановлений имеются - см., например, Постановления "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" от 18 августа 1992 г. N 12/12, "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса РФ" от 1 июля 1996 г. N 6/8 и др.

Название документа