Банковское кредитование публично - правовых образований

БАНКОВСКОЕ КРЕДИТОВАНИЕ ПУБЛИЧНО - ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Н. САПОЖНИКОВ, Е. ГАВРИЧЕНКОВА

Н. Сапожников, доцент МГЮА, кандидат юридических наук.

Е. Гавриченкова, юрист.

В последнее время в юридической литературе наблюдается существенный рост интереса к бюджетным правоотношениям. Во многом он обусловлен принятием Бюджетного кодекса РФ, вступившего в силу 1 января 2000 г. С этим актом связано появление ряда принципиально новых норм, регулирующих порядок кредитования субъектов Федерации и муниципальных образований (далее - публично - правовые образования). Применение указанных норм на практике сопряжено со значительными трудностями как по причине недостаточной четкости отдельных формулировок, так и по причине коллизии ряда положений бюджетного и гражданского законодательства. Анализ Бюджетного кодекса РФ, а также складывающейся судебно - арбитражной практики по спорам с участием названных участников гражданского оборота позволяет выделить ряд проблем, неизбежно возникающих при кредитовании публично - правовых образований.

Одна из главных - проблема имущественной ответственности публично - правовых образований в гражданско - правовых обязательствах. Так, с одной стороны, в соответствии со ст. 8 Конституции РФ, п. 1 и 4 ст. 212 ГК РФ в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Российская Федерация, ее субъекты, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). С другой стороны, нормы бюджетного законодательства, а также судебная практика свидетельствуют о том, что в действительности выстраивается схема приоритетной защиты государственной и муниципальной собственности в хозяйственном обороте. Наиболее отчетливо это можно проследить применительно к ситуации, которая складывается при получении публично - правовым образованием банковского кредита с нарушением норм бюджетного законодательства. Указанные нарушения в соответствии со ст. 168 ГК РФ влекут недействительность кредитных договоров, что применительно к поставленной проблеме делает еще более актуальным их рассмотрение. Как свидетельствует судебная практика, наиболее частыми нарушениями, в силу которых кредитные договоры, заключенные с публично - правовыми образованиями, признаются недействительными, являются: - заключение кредитного договора ненадлежащим органом публично - правового образования; - нарушение требований федерального или регионального законодательства к процедуре заключения кредитного договора; - несоблюдение бюджетных параметров, установленных для соответствующего публично - правового образования. Рассмотрим названные аспекты кредитования публично - правовых образований подробнее. В соответствии со ст. 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Федерации могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы государственной власти в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления в рамках компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Применительно к кредитованию публично - правовых образований в этой связи необходимо отметить следующее. От имени субъекта Федерации право осуществления государственных внутренних заимствований принадлежит единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта Федерации (п. 3 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии с п. 4 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" полномочия органов государственной власти субъекта Федерации устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации. Анализ конституций (уставов), иных законов субъектов Федерации свидетельствует о том, что такой орган в них зачастую просто не назван. Это обстоятельство всегда сопряжено с риском возникновения спора о действительности кредитного договора, причем последствия последующего одобрения сделок, заключенных неуполномоченным лицом (ст. 183 ГК РФ), к публично - правовым образованиям не применяются <*>. -------------------------------- <*> Пункт 3 информационного письма Президиума ВАС РФ от 23 октября 2000 г. N 57 "О некоторых вопросах практики применения ст. 183 ГК РФ". Вестник ВАС РФ. 2000. N 12.

От имени муниципального образования право осуществления муниципальных внутренних заимствований принадлежит уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования (п. 4 ст. 104 Бюджетного кодекса РФ). В соответствии со ст. ст. 15, 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" полномочия органов местного самоуправления должны быть определены исключительно в уставе муниципального образования. В действительности же в уставах муниципальных образований не всегда определена компетенция их органов, а также орган, который вправе производить муниципальные заимствования. Это обстоятельство является достаточным основанием для признания кредитного договора, заключенного с органом местного самоуправления, компетенция которого не регламентирована уставом муниципального образования, недействительным. Не менее проблемным является вопрос о том, не превышены ли заключающим кредитный договор органом публично - правового образования его полномочия. Довольно часто региональным законодательством возможность привлечения кредита поставлена в зависимость от решения данного вопроса различными органами, например администрацией (в случае, если кредитный договор заключается финансовым органом) или законодательным (представительным) органом. В этой связи следует иметь в виду следующие требования, установленные на федеральном уровне. В соответствии с подп. "з" п. 2 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" заключение договоров субъекта Федерации утверждается законом данного субъекта. В качестве иллюстрации последствий нарушения этой нормы можно привести Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 24 августа 2000 г. по делу N КГ-А40/3750-00. В нем кассационная инстанция констатировала следующее. Между Московской областью и коммерческим банком был заключен кредитный договор. Кредит реально предоставлен, что и не оспаривали представители сторон. Арбитражный суд первой инстанции признал кредитный договор ничтожной сделкой, поскольку при его заключении была нарушена ст. 42 Устава Московской области. В соответствии с указанной статьей договорные обязательства, подписанные от имени Московской области, должны быть утверждены законодательным органом области - Московской областной Думой, чего не было в данном случае. Помимо этого, при заключении кредитного договора был нарушен и п. "з" ч. 2 ст. 5 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которому законом субъекта Федерации (а закон области может принимать лишь Московская областная Дума) утверждаются заключение и расторжение договоров субъекта Федерации, чего также не было в данном случае. Таким образом, арбитражный суд первой инстанции обоснованно применил последствия ничтожности сделки к указанному кредитному договору, поскольку данный вывод основан на законе - ст. ст. 166 - 168 ГК РФ. Относительно порядка кредитования муниципальных образований существует схожая норма. В соответствии со ст. 15 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления вправе получать в банках и других кредитных организациях краткосрочные и долгосрочные кредиты на условиях, согласованных с их представительными органами. В ряде случаев помимо ограничений, предусмотренных федеральным законодательством, существуют ограничения, установленные законодательством региональным (местным). В этом плане примечателен Закон Тверской области от 23 ноября 1995 г. N 12 "О системе органов государственной власти Тверской области". Из п. 2 ст. 6 этого Закона следует, что Законодательное Собрание области производит предварительное согласование кредитного договора и его окончательное утверждение. В отношении применения такой нормы примечательным является Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 15 марта 2001 г. по делу N КГ-А40/1074-01. В нем кассационной инстанцией отдельно было обращено внимание на необходимость согласования и утверждения Законодательным Собранием Тверской области договоров, порождающих долговые обязательства данного субъекта Федерации. Заключение же договора от имени публично - правового образования его органом с нарушением указанного требования означает, что такой договор заключен с превышением компетенции и является ничтожным в силу ст. 168 ГК РФ. От сбалансированности бюджета публично - правового образования непосредственно зависит эффективность его исполнения. В связи с этим законодательное требование соблюдения бюджетных параметров кредитования публично - правовых образований является принципиально важным. На уровне федерального законодательства такие требования установлены ст. 111 Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с данной нормой осуществление государственных или муниципальных заимствований допускается только в случае утверждения законом субъекта Федерации (при кредитовании субъекта РФ) или решением органа местного самоуправления (при кредитовании муниципального образования) о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих параметров: - размера привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета; - предельного размера государственного (муниципального) долга; - размера расходов на обслуживание государственного (муниципального) долга в текущем финансовом году. Размер привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджета должен определяться с учетом того, что размер дефицита бюджета субъекта Федерации не может превышать 15% объема доходов его бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета, а дефицит местного бюджета - 10% объема доходов без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации. Источники финансирования дефицита бюджета утверждаются соответствующим нормативным актом о бюджете на очередной финансовый год по видам привлеченных средств, в том числе отдельно утверждаются в качестве источников кредиты банков (ст. ст. 95, 96 Бюджетного кодекса РФ). Кредитование публично - правового образования при отсутствии в его бюджете запланированных заимствований по их видам сопряжено с риском непогашения в предусмотренные сроки кредита, поскольку предполагает дополнительные, не утвержденные законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год расходы, а следовательно, нарушение принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ). Предельный размер государственного долга субъекта Федерации или муниципального долга устанавливается соответственно законом субъекта Федерации о бюджете или правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год. Этот размер не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации. Размер расходов на обслуживание долга публично - правового образования в текущем финансовом году устанавливается с учетом того, что предельный объем таких расходов не должен превышать 15% объема расходов бюджета соответствующего уровня. Таким образом, вывод о правомерности привлечения кредита тем или иным публично - правовым образованием возможно сделать только по результатам анализа соответствующего бюджета на предмет: - наличия в нем соответствующего источника финансирования дефицита бюджета; - соблюдения перечисленных в ст. 111 Бюджетного кодекса РФ бюджетных параметров. Если же при исполнении бюджета субъекта Федерации или муниципального образования нарушается хотя бы один из параметров, указанных в ст. 111 Бюджетного кодекса РФ, и при этом публично - правовое образование в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, то согласно ст. 112 Бюджетного кодекса РФ принятие им новых долговых обязательств осуществляется только после приведения бюджетных параметров в соответствие с требованиями Бюджетного кодекса РФ. Исключение здесь - возможность привлекать заимствования в целях реструктуризации и погашения долга. Помимо выполнения требований, установленных на федеральном уровне, большое значение имеет также соблюдение бюджетных показателей, установленных региональным (местным) законодательством. Правомерность кредитования публично - правовых образований находится в непосредственной зависимости от соблюдения при исполнении бюджета заложенных в нем параметров. С этой точки зрения необходимо учитывать как установленные в законе (решении) о бюджете параметры государственного (муниципального) долга, так и уже осуществленный объем привлечения средств из источников финансирования бюджета по строке "кредиты коммерческих банков". Один из ключевых документов для процесса кредитования публично - правового образования - программа его внутренних заимствований (ст. 110 Бюджетного кодекса РФ). Она включает в себя перечень внутренних заимствований на очередной финансовый год по видам заимствований, общий объем заимствований, направляемых на покрытие дефицита бюджета и погашение государственных (муниципальных) долговых обязательств. Программа представляется на утверждение законодательного (представительного) органа публично - правового образования в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. В обязательном порядке в программу внутренних заимствований включаются соглашения о займах (кредитах), заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу. Между тем не редки случаи, когда бюджеты публично - правовых образований не содержат программы внутренних заимствований на текущий финансовый год, что создает неопределенность в вопросе о том, запланировано ли привлечение того или иного кредита. Отдельно остановимся на таких аспектах кредитования публично - правовых образований, как срок кредита и "иммунитет бюджетов". Бюджетное законодательство содержит следующие ограничения срока, на который публично - правовые образования могут привлекать заимствования: - субъекты Федерации - на срок, не превышающий 30 лет (п. 5 ст. 99 Бюджетного кодекса РФ); - муниципальное образование - на срок, не превышающий 10 лет (п. 6 ст. 100 Бюджетного кодекса РФ). Решения о целях, формах и суммах заимствований муниципального образования на срок более одного года принимаются его представительным органом. Таким образом, кредитование на срок, приходящийся на финансовый год, по которому еще не принят закон (решение) о бюджете, возможно. Однако расходы на обслуживание и погашение долга, возникшего из заимствования, а также все иные параметры, связанные с регулированием государственного долга, утверждаются законом (решением) о бюджете, принимаемом на финансовый год, в котором эти расходы будут производиться. В программу внутренних заимствований принимаемую ежегодно одновременно с утверждением бюджета, в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке. Какие-либо иные специальные требования, связанные с осуществлением субъектом Федерации (муниципальным образованием) долгосрочных заимствований и необходимые банку на момент рассмотрения вопроса о долгосрочном кредитовании, федеральным законодательством не предусмотрены. Вместе с тем необходимо учитывать, что в отсутствие бюджетов на последующие финансовые годы существует риск невозврата кредита и неуплаты процентов по нему по причине невключения в бюджет финансового года (года погашения кредита) соответствующих бюджетных строк. Этот риск усиливается в связи с наличием в Бюджетном кодексе РФ нормы об "иммунитете бюджетов" (ст. 239 Бюджетного кодекса РФ). Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором принудительное обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета и возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления. Тенденция ограничения возможности привлечения публично - правовых образований к имущественной ответственности получила свое дальнейшее развитие в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год", который приостановил с 1 января по 31 декабря 2001 г. действие абз. 2 ст. 239 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающего возможность обращения взыскания на бюджетные средства на основании судебного акта, предусматривающего возмещение в размере недофинансирования. Такие ограничения ставят собственность публично - правовых образований в привилегированное положение по отношению к другим формам собственности, что прямо противоречит положениям ст. 8 Конституции РФ, говорящей о юридическом равенстве всех форм собственности и их равной защите. Не соответствует данный подход и основополагающему принципу гражданского оборота - принципу равенства его участников, нашедшему свое закрепление в ст. 2 и ст. 124 ГК РФ. Тем не менее, как свидетельствуют нормы Бюджетного кодекса РФ, государство пытается прямо или косвенно ограничить свою имущественную ответственность в сравнении с ответственностью других участников хозяйственного оборота <*>. Законодательно установив ограничения принудительного удовлетворения требований кредиторов публично - правовых образований, государство лишило тем самым этих лиц возможности получить принудительное удовлетворение своих требований по долгам, источники погашения которых не предусмотрены в бюджете на соответствующий финансовый год. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Об ответственности государства по гражданско - правовым обязательствам // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 123.

Таким образом, с точки зрения кредитора, существует довольно сложная проблема, связанная с понуждением публично - правовых образований к исполнению своих договорных обязательств. Имеющий место конфликт частных и публичных интересов разрешен законодательством достаточно определенно в пользу публичных интересов. В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ к публично - правовым образованиям нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются, если иное не вытекает из закона. Таким законом в нашем случае является Бюджетный кодекс РФ. Вместе с тем, оценивая такой подход законодателя, необходимо учитывать, что государство должно стремиться к тому, чтобы соблюдение публичных интересов было выгодно носителям частных интересов. В противном случае последние могут вообще утратить интерес в соответствующих отношениях и перестать в них участвовать. Решение любого конфликта частноправовых и публично - правовых интересов должно основываться на их разумном соотношении. На наш взгляд, такое решение должно обеспечить кредиторам публично - правового образования, при недобросовестности органов последнего (превышение полномочий, несоблюдение бюджетных параметров и т. п.), возможность удовлетворения своих интересов без экономических потерь.

Название документа