Ответственность муниципальных служащих - правовое регулирование

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Б. Б. СЕРИКОВ

Сериков Б. Б., соискатель Московской Гуманитарной социальной академии.

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" о муниципальной службе говорится в шести статьях <*>. В статье 1 муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий. В п. 4 ст. 3 закрепляется право граждан Российской Федерации на равный доступ к муниципальной службе. Статья 21 называется "Муниципальная служба". В ней закрепляется положение о том, что муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, и что время работы на муниципальной службе засчитывается в стаж, необходимый для предоставления льгот и гарантий. В п. 17 ст. 4 в качестве одного из полномочий федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления называется регулирование основ муниципальной службы, к полномочиям органов власти субъектов Российской Федерации в п. 14 ст. 5 относится принятие законодательства о муниципальной службе. Согласно ст. 60 впредь до принятия соответствующего Федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, предусмотренные законодательством для государственных служащих. -------------------------------- <*> Постатейный комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: Норма, 1996. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (под ред. Ю. А. Тихомирова) включен в информационный банк согласно публикации. - М.: Издательская группа "Норма-Инфра-М", 1999. ------------------------------------------------------------------

Еще до принятия Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации", в целях определения правового статуса муниципальной службы, обеспечения закрепления кадров муниципальных служащих, повышения их квалификации, усиления ответственности и улучшения социальной защиты, субъекты Федерации регулировали эту сферу деятельности различными нормативными актами <1>. Например, Закон Московской области от 31 июля 1997 г. "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" <2> регулирует деятельность муниципальных служащих в области. До принятия Законов данные правоотношения регулировались Временными положениями <3>. Принимались также акты, регулирующие отдельные сферы деятельности муниципальных служащих, организацию их деятельности <4>. -------------------------------- <1> Это были законы о муниципальной службе, законы о муниципальных должностях и муниципальной службе. Специальные законы принимались в виде кодексов и основ. Например: Закон Хабаровского края от 30.07.1997 N 34 "О введении в действие части первой Кодекса Хабаровского края о государственной и муниципальной службе". <2> Закон Московской области от 31 июля 1997 г. N 42/97-ОЗ "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области" (принят решением Московской областной Думы 16 июля 1997 г. N 8/142) с изм. от 11 февраля 1999 г. N 4/99-ОЗ // "Вестник Московской областной Думы", N 10, октябрь 1997 г. <3> Положение от 26.12.1995 N 103 "О муниципальной службе в г. Хабаровске" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс". <4> В качестве примеров можно привести: акты, закрепляющие порядок ведения реестров выборных должностей муниципальных служащих, единых реестров муниципальных служащих, реестров муниципальных должностей муниципальных служащих, единых реестров муниципальных должностей и должностей муниципальной службы; акты, регулирующие порядок замещения вакантных должностей муниципальных служащих, проведение конкурсов; акты, регулирующие порядок оплаты труда лиц, занимающих муниципальные должности, и порядок доплаты к государственным пенсиям лиц, замещавших муниципальные должности; акты, регулирующие повышение дисциплины в органах муниципальной службы, порядок деятельности органов муниципальной службы в определенных ситуациях, создания специальных органов и подразделений муниципальной службы и иные вопросы деятельности.

Несомненно, с принятием Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" <*> деятельность законодателей субъектов Федерации при принятии актов, регулирующих порядок деятельности муниципальной службы, упростилась <**>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" с изм. от 13 апреля 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 января 1998 г. N 2. Ст. 224; от 19 апреля 1999 г. N 16. Ст. 1933. <**> Законом предусмотрена обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в течение трех месяцев со дня его вступления в силу привести свои акты в соответствие. Федеральным законодателем также предложено законодательным (представительным) органам субъектов Российской не позднее чем через шесть месяцев после вступления Федерального закона в силу принять законы о муниципальной службе.

Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. <*> регулирует большую часть вопросов прохождения муниципальной службы. Одним из вопросов регулирования является ответственность муниципального служащего <**>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" с изм. от 13 апреля 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации от 12 января 1998 г. N 2. Ст. 224; от 19 апреля 1999 г. N 16. Ст. 1933. <**> Ст. 14 ФЗ: "За неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации".

За несоблюдение законных ограничений и запретов, ненадлежащее исполнение своих обязанностей на муниципального служащего органом или руководителем органа местного самоуправления могут налагаться дисциплинарные взыскания <*>. Если действия должностных лиц не были совершены из корыстной или иной личной заинтересованности или не повлекли существенного нарушения прав и интересов граждан, организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, такие лица не подлежат уголовной ответственности, но их действия могут быть квалифицированы как дисциплинарный проступок с назначением соответствующего взыскания согласно ст. ст. 135 - 136 КЗоТ РФ. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Кодекс законов о труде Российской Федерации (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) утратил силу с 1 февраля 2002 года в связи с принятием Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ. ------------------------------------------------------------------ -------------------------------- <*> Лютцер В. Л. Муниципальная служба // Законодательство. 1998. N 1.

Кроме предусмотренных КЗоТ РСФСР замечания, выговора, строгого выговора и увольнения от должности, к муниципальным служащим может применяться предупреждение о неполном служебном соответствии. Помимо оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации о труде, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено также по инициативе руководителя органа местного самоуправления в случаях: достижения предельного возраста, установленного для замещения муниципальной должности муниципальной службы; прекращения гражданства Российской Федерации; несоблюдения обязанностей и ограничений, установленных для муниципального служащего Федеральным законом <*>; -------------------------------- <*> Например, ст. 11 ФЗ: "Ограничения, связанные с муниципальной службой. 1. Муниципальный служащий не вправе: 1) заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; 2) быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, депутатом законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации, депутатом представительного органа местного самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления; 3) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; 4) состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом или если в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; 5) быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, в котором он состоит на муниципальной службе либо который непосредственно подчинен или подконтролен ему; 6) использовать в неслужебных целях средства материально - технического, финансового и информационного обеспечения, другое имущество и служебную информацию; 7) получать гонорары за публикации и выступления в качестве муниципального служащего; 8) получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей; 9) выезжать в командировки за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе по договоренности органов местного самоуправления муниципального образования с органами местного самоуправления других муниципальных образований, а также с органами государственной власти и органами местного самоуправления иностранных государств, международными и иностранными некоммерческими организациями; 10) принимать участие в забастовках; 11) использовать свое служебное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений. 2. Муниципальные служащие не вправе образовывать в органах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. 3. Муниципальный служащий обязан передавать в доверительное управление под гарантию муниципального образования на время прохождения муниципальной службы находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации"; ст. 12 ФЗ РФ: "Сведения о доходах муниципального служащего и об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности. Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с федеральным законом, а также гражданин при поступлении на муниципальную службу обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения; Указ Президента РФ от 15 мая 1997 г. N 484 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" // Собрание законодательства Российской Федерации от 19 мая 1997 г. N 20. Ст. 2239.

разглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую законом тайну. За нарушение трудовой дисциплины администрация предприятия, учреждения, организации применяет следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) увольнение (п. п. 3, 4, 7, 8 ст. 33 и п. 1 ст. 254 КЗоТ РФ). При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка, обстоятельства, при которых он совершен, предшествующая работа и поведение работника. Основанием для применения дисциплинарного взыскания является дисциплинарный проступок, под которым понимается противоправное, виновное неисполнение или ненадлежащее исполнение работником его трудовых обязанностей. Противоправным считается действие или бездействие, нарушающее требования закона или подзаконных актов, устанавливающих трудовые обязанности работника. Невыполнение приказов и распоряжений администрации, изданных с нарушением законодательства, судебной практикой не признается противоправным. Следующим обязательным элементом состава дисциплинарного проступка является вина работника в любой форме (умысла или неосторожности). При применении меры взыскания администрацией при общей дисциплинарной ответственности должны учитываться степень тяжести проступка, вред, причиненный им, обстоятельства, при которых он совершен, и общая характеристика лица, совершившего дисциплинарный проступок. Причем совсем не обязательно сохранять последовательность взысканий, указанных в ст. 135 КЗоТ РФ. При этом решение о применении взыскания принадлежит администрации, которая может и не применять его, хотя проступок и имел место, а ограничиться устным замечанием, беседой и т. п. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Кодекс законов о труде Российской Федерации (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) утратил силу с 1 февраля 2002 года в связи с принятием Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ. ------------------------------------------------------------------ Порядок наложения дисциплинарных взысканий установлен ст. 136 КЗоТ РФ. До применения дисциплинарного взыскания от работника должно быть затребовано письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии или проверки финансово - хозяйственной деятельности - не позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу. За каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) работнику, подвергнутому взысканию, под расписку. Для сравнения коротко остановимся на дисциплинарной ответственности государственных служащих. Государственные служащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии со ст. 14 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации": за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на государственного служащего могут налагаться органом или руководителем, имеющим право назначать государственного служащего на государственную должность государственной службы, следующие дисциплинарные взыскания: 1) замечание; 2) выговор; 3) строгий выговор; 4) предупреждение о неполном служебном соответствии; 5) увольнение. Государственный служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение государственного служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится распоряжением вышеуказанного руководителя. Однократным грубым нарушением дисциплины в системе государственной службы, влекущим применение к виновным должностным лицам и работникам федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации мер дисциплинарной ответственности, вплоть до освобождения от занимаемой должности, являются: нарушение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации; неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и вступивших в законную силу решений судов <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: п. 1 Указа Президента РФ "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. N 810 // СЗ РФ. 1996. N 24. Ст. 2868.

В соответствии со ст. 119 КЗоТ РФ за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей, работники, по вине которых причинен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Кодекс законов о труде Российской Федерации (утв. ВС РСФСР 09.12.1971) утратил силу с 1 февраля 2002 года в связи с принятием Трудового кодекса Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ. ------------------------------------------------------------------ Материальная ответственность свыше среднего месячного заработка допускается лишь в случаях, указанных в законодательстве. Таким образом, трудовое законодательство предусматривает два вида материальной ответственности: ограниченную и полную. При ограниченной материальной ответственности работник возмещает ущерб в заранее установленных пределах. Таким пределом, как правило, является средний месячный заработок (при условии, что сумма ущерба превышает его). Однако если сумма ущерба не более этого предела, взысканию подлежит лишь сумма ущерба. При полной материальной ответственности ущерб подлежит возмещению в полном объеме без каких-либо ограничений. Ст. 119 КЗоТ не содержит перечня случаев причинения ущерба, за которые наступает материальная ответственность в пределах среднего месячного заработка работника. Поэтому она должна возлагаться тогда, когда ущерб причинен организации при наличии всех указанных выше условий (прямого или действительного ущерба, вины, противоправности и причинной связи между проступком работника и материальным ущербом, но при отсутствии оснований для возложения материальной ответственности в более высоком размере). Ограниченная материальная ответственность работника в закрепленном в ст. 119 пределе определяется исходя из среднего месячного заработка, получаемого им на день обнаружения ущерба. К материальной ответственности государственные и муниципальные служащие привлекаются в соответствии с трудовым законодательством. Тем не менее государственная служба, муниципальная служба и трудовые правоотношения - это разные сферы правового регулирования. Правильное определение вида правоотношений должно определять выбор надлежащих норм права <*>. -------------------------------- <*> Комментарий к Федеральному закону "О воинской обязанности и военной службе" / Под общ. ред. В. Г. Стрекозова. М.: "За права военнослужащих", 1999. 480 с.

Разнобой в определении оснований возмещения вреда и выбора надлежащих норм права закономерно приводит к несправедливому определению субъекта гражданско - правовой ответственности и размера взыскания. Создать полностью безопасные условия для некоторых видов государственной службы практически невозможно, а следовательно, нельзя объективно определить вину государства, его органов и должностных лиц при причинении сотруднику ущерба при исполнении обязанностей таких видов службы. Поэтому, а также во избежание двойных взысканий с одного субъекта (государственного органа, утверждения или муниципального органа) по одному юридическому факту следовало бы отказаться от правил возмещения вреда, установленных для трудовых правоотношений, и руководствоваться нормами права о государственной службе (ст. 29 Закона РСФСР "О милиции" и т. д.) <*>. -------------------------------- <*> Поляков С. Возмещение вреда, причиненного при исполнении обязанностей государственной службы // "Российская юстиция". 1999. N 5.

Разумеется, в зависимости от характера правонарушения и тяжести содеянного служащие органов местного самоуправления могут быть привлечены к гражданско - правовой, административной и уголовной ответственности. К должностным лицам это относится в большей мере. В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса Российской Федерации, введенного в действие с 1 января 1997 г., основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности. Так, злоупотребление служебным положением - это использование должностным лицом своих полномочий из корыстных побуждений или личной заинтересованности <*>, повлекших нарушение прав и законных интересов граждан, организаций, государства или общества в целом. -------------------------------- <*> Судебная практика по делам о должностных преступлениях была обобщена в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" от 30 марта 1990 г. Это Постановление широко используется на практике. В настоящее время оно не утратило силы.

Под использованием служебных полномочий вопреки интересам службы понимаются действия, которые совершаются должностным лицом в пределах своей компетенции, но по своему содержанию заведомо противоречат целям и задачам, ради достижения которых функционирует соответствующий орган. Использование служебных полномочий вопреки интересам службы может совершаться как путем активного поведения, так и путем бездействия. Уголовная ответственность может наступить лишь в том случае, если злоупотребление должностными полномочиями было совершено лицом из корыстной или иной личной заинтересованности. Мотив корыстной заинтересованности предполагает желание незаконно получить деньги, имущество, материальные блага или иную имущественную выгоду либо желание путем злоупотребления своим должностным положением освободиться от выплат материальных обязательств - возмещения ущерба, уплаты долга за счет организации, в которой лицо занимает должность, либо за счет обслуживаемых этой организацией граждан. Иная личная заинтересованность может выражаться в стремлении извлечь выгоду неимущественного характера, руководствуясь такими побуждениями, как карьеризм, протекционизм, семейственность, желанием приукрасить действительное положение вещей, получить взаимную услугу, заручиться поддержкой в решении какого-либо вопроса, скрыть свою некомпетентность и т. д. (см. п. 17 Постановления Пленума Верховного Суда от 30 марта 1990 г.). Иная личная заинтересованность может быть вызвана желанием извлечь выгоду для себя лично или для другого лица, в судьбе которого должностное лицо было заинтересовано. Указанное преступление влечет наказание в виде штрафа, лишения права занимать определенные должности, или ареста, или лишения свободы на срок до четырех лет. То же деяние, совершенное главой органа местного самоуправления, может повлечь наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет. Аналогичные санкции применяются и за превышение должностных полномочий. Превышение должностных полномочий влечет уголовную ответственность за совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. В п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда от 30 марта 1990 г. сказано, что различие между названными должностными преступлениями состоит в том, что при злоупотреблении должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему полномочия, а при превышении должностных полномочий оно совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции. Действиями, явно выходящими за пределы полномочий должностного лица, по разъяснению указанного выше Постановления Пленума Верховного Суда от 30 марта 1990 г., могут быть: а) действия, относящиеся к полномочиям другого должностного лица, должностного лица другого ведомства или коллективного органа; б) действия, которые могут быть совершены этим должностным лицом, но при наличии определенных обстоятельств, например с согласия вышестоящего начальника; в) действия, которые никто и ни при каких обстоятельствах не может совершить (например, применение насилия к гражданину, пришедшему на прием к данному должностному лицу). Признак "явного" нарушения означает очевидность, бесспорность выхода совершаемых действий за пределы собственных полномочий. Субъектом указанного преступления может быть только должностное лицо из числа муниципальных служащих. Присвоение муниципальным служащим, не являющимся должностным лицом, полномочий должностного лица, с последующим нарушением в силу этого законных интересов физических и юридических лиц, наказывается штрафом либо обязательными или исправительными работами, либо арестом на срок до трех месяцев. Уголовно наказуемым является участие должностного лица в предпринимательской деятельности. В частности, учреждение организации, занимающейся предпринимательской деятельностью, либо участие в ее управлении лично или через доверенное лицо с предоставлением такой организации льгот и преимуществ или покровительством в иной форме влечет наказание в виде лишения права занимать определенные должности до пяти лет со штрафом, либо обязательных работ, либо ареста, либо лишения свободы на срок до двух лет. Разумеется, что такие преступления, как дача взятки, получение взятки, служебный подлог, халатность, могут инкриминироваться должностным лицам муниципальных образований. Ст. 290 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе, а также за незаконные действия (бездействие). УК РФ в понятие взятки включил как деньги, ценные бумаги, так и иные имущественные выгоды. Такими выгодами могут быть предоставление санаторных или туристических путевок, проездных билетов, производство ремонтных, реставрационных, строительных и иных работ (см. п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. "О судебной практике по делам о взяточничестве"). ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30.03.1990 N 3 "О судебной практике по делам о взяточничестве" утратило силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 N 6. ------------------------------------------------------------------ ГК РФ в ст. 575 установил запрет дарения государственным служащим, служащим муниципальных учреждений и ряду других лиц подарков, сумма которых превышает пять минимальных размеров оплаты труда. Из этого можно сделать вывод, что пять минимальных размеров оплаты труда - это та граница, которая отделяет подарок от взятки. Взятка получается должностным лицом за совершение или несовершение каких-либо действий в пользу взяткодателя либо другого лица, которое представляет взяткодатель, в том числе членов его семьи. Действия, совершаемые за взятку, могут быть четырех видов: а) эти действия могут входить в обычные служебные полномочия должностного лица; б) эти действия могут не входить в непосредственные полномочия этого должностного лица, но в силу своего авторитета, влияния лицо, получившее взятку, может способствовать совершению действий или их несовершению в пользу взяткодателя или представляемого им лица; в) должностное лицо за взятку может оказывать общее покровительство, например, необоснованно, без каких-либо заслуг продвигать взяткодателя по службе, представлять его к премиям, наградам и т. п.; г) за взятку должностное лицо может оказывать попустительство, т. е. скрывать допущенные взяткодателем ошибки и упущения по службе. Уголовная ответственность за служебный подлог, т. е. внесение должностным лицом, а также государственным служащим или служащим органа местного самоуправления, не являющимся должностным лицом, в официальные документы заведомо ложных сведений, а равно внесение в указанные документы исправлений, искажающих их действительное содержание, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности, предусмотрена ст. 292 УК РФ. Субъектом указанного преступления могут быть любой государственный служащий или служащий органа местного самоуправления, как должностное лицо, так и не должностное лицо. Предметом преступления являются официальные документы, т. е. письменные акты, выдаваемые органом государственной власти и предоставляющие права или освобождающие от обязанностей, удостоверяющие определенные факты, события, иные обстоятельства, имеющие юридическое значение. Такими документами следует считать и официальные регистрационные книги, журналы, другие подобные документы (например, Книгу записей актов гражданского состояния). Способ совершения служебного подлога может заключаться во внесении в соответствующий официальный документ заведомо ложных сведений либо во внесении в них таких исправлений, которые искажают их действительное содержание. Это может быть исправление фамилии, даты рождения или смерти, изменение денежной суммы и т. д. Гражданско - правовая ответственность должностных лиц может возникнуть вследствие причинения вреда органами местного самоуправления и их должностными лицами. Ст. 1069 ГК РФ устанавливает единый режим ответственности за действия государственных органов и органов местного самоуправления, вне зависимости от того, идет ли речь об издании правовых актов или о незаконных действиях в области административного управления. И в том и в другом случае причиненный вред возмещается не самим причинителем непосредственно, а за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. От имени казны, как это предусмотрено ст. 1071 ГК, выступают соответствующие финансовые органы. Вместе с тем согласно п. 3 ст. 125 ГК в случаях, предусмотренных законом и иными правовыми актами, от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования могут выступать по их поручению другие органы, юридические лица и граждане. Следовательно, финансовые органы выступают всегда в силу закона, а другие органы, юридические лица и граждане - на основании поручения, содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ними договора на представительство интересов соответствующего субъекта. Ответственность наступает при наличии вины в действиях муниципальных органов и их должностных лиц. В соответствии со ст. 1069 ГК вред возмещается за счет казны Российской Федерации, казны субъекта РФ или казны муниципального образования. Особенности условий ответственности по ст. 1069 потребуют, очевидно, установления специального процессуального порядка рассмотрения соответствующих требований. Ст. 1069 ГК, называя в качестве основания наступления ответственности за причиненный вред незаконные действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц, выделяет среди этих действий издание акта, не соответствующего закону или иному правовому акту. Тем самым разграничивается совершение органами местного самоуправления и их должностными лицами актов ненормативного характера (индивидуальные акты в области административного управления) и издание нормативных актов. Для возложения имущественной ответственности за вред, причиненный актами как ненормативного, так и нормативного характера, необходимо, чтобы соответствующие акты были признаны недействительными. В силу ст. 13 ГК ненормативный акт признается недействительным решением суда (имеются в виду общие и арбитражные суды). Признание ненормативного акта недействительным и возмещение причиненного в связи с его совершением вреда производится в одном процессе. Нормативные акты, т. е. акты, устанавливающие правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, могут признаваться недействительными в случаях, предусмотренных законом. Такие акты чаще признаются недействительными по требованию прокуроров как в судебном, так и в административном порядке <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: п. 2 ст. 22 Закона РФ от 17 января 1992 г. "О прокуратуре Российской Федерации" в ред. ФЗ от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ с изм. и доп. // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

Признание актов "не подлежащими применению" в связи с противоречием их Конституции РФ осуществляется и Конституционным Судом. ГК РФ предоставил Российской Федерации, субъекту Федерации и муниципальному образованию право предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081). Условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня 1984 г., федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации. Например, Закон Российской Федерации от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" (ст. 84), Кодекс законов о труде РСФСР от 9 декабря 1971 года (с изменениями и дополнениями), Закон о местном самоуправлении в Московской области (ст. 36). Федеральный закон от 2 мая 1997 г. "Об уничтожении химического оружия" <*> устанавливает отсылочную ответственность за нарушение Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих проведение работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, обеспечение безопасности граждан, проживающих и работающих в зонах защитных мероприятий, и защиту окружающей среды, должностных лиц органов местного самоуправления: они несут дисциплинарную, административную, материальную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Закон РСФСР от 19.12.1991 N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" утратил силу в связи с принятием Федеральных законов от 30.12.2001 N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". ------------------------------------------------------------------ -------------------------------- <*> Федеральный закон от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 мая 1997 г. N 18. Ст. 2105.

Подводя итог вышеизложенному, можно сделать следующий вывод. Правовое регулирование ответственности муниципальных служащих - чрезвычайно разнообразно и объемно. Как в теории, так и в практике мало исследуемо и применимо. В то же время - вопрос несомненно важный и подлежащий унифицированию и исследованию.

------------------------------------------------------------------

Название документа