К вопросу о применении административного приостановления деятельности

Г.И. КАЛИНИН, Л.Е. КАЛИНИНА

Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. Специалист по административному праву.

Родился 1 октября 1974 г. в г. Тюмени. В 1996 г. окончил ветеринарный факультет, в 2000 г. - юридический факультет Кубанского государственного аграрного университета.

Калинина Лариса Евгеньевна, доцент кафедры административного и финансового права ГОУ ВПО "Кубанский государственный университет", заместитель директора ООО "Неолит". Кандидат юридических наук. Специалист по административному, финансовому, предпринимательскому праву.

Родилась в 1974 г. в Пермской области. В 1996 г. окончила Санкт-Петербургский торгово-экономический институт, в 2000 г. - Кубанский государственный аграрный университет.

Автор ряда статей.

В статье анализируется практика применения административного приостановления деятельности как вида административного наказания. Выделены проблемные аспекты правового регулирования и практического применения норм административного принуждения.

Ключевые слова: административное наказание; административное приостановление деятельности; вина; правоприменение.

Administrative suspension of operations: issues of application

G.I. Kalinin, L.E. Kalinina

The authors analyze the practice of application of administrative suspension of activities as a type of administrative punishment. The authors examine the problematic aspects of legal regulation and practical application of the norms of administrative enforcement.

Key words: administrative sanction; administrative suspension of operations; guilt; administrative enforcement.

Действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) впервые определил административное приостановление деятельности как меру административной ответственности. В КоАП РФ эта мера определяется как временное прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Из сформулированной нормы очевидно, что законодатель объединил под одним понятием такие способы приостановления, как:

приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков;

приостановление эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений;

приостановление осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административное приостановление деятельности как мера административного принуждения характеризуется следующими признаками:

служит формой выражения негативной реакции государства на противоречащие охраняемым им интересам деяния и реализуется в условиях внеорганизационного соподчинения;

имеет публично-правовое содержание;

выражается в государственно-властном прекращении на определенный временной срок деятельности субъектов и объектов;

имеет юридически обязательный, односторонний, принудительный характер действий государственных органов и их должностных лиц.

Следует заметить, что данная мера является альтернативной и не должна применяться во всех возможных случаях. Небольшое количество административных приостановлений деятельности объясняется тем, что применение этого наказания инициируется как мера исключительная, в случае неоднократного выявления фактов неисполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений.

На одной из научных конференций прозвучало, что количество административных правонарушений составляет 70 млн. в год. За 2008 г. судьи федеральных районных судов вынесли свыше 35 тыс. постановлений об административном приостановлении деятельности [1].

На примере Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея видно, что применение такого административного наказания, как административное приостановление деятельности, инициировалось в 2008 г. 5 раз, в 2009 г. - 3 раза, в 2010 г. - ни разу, в 2011 г. - 10 раз. Это немного, учитывая то, что количество проверок, проводимых Управлением, исчисляется тысячами, а количество нарушений, выявляемых в этой сфере, - сотнями. Так, в 2011 г. Управлением были проведены 2094 проверки в области ветеринарного надзора, в ходе этих проверок выявлено 953 случая нарушения ветеринарного законодательства <1>.

<1> Итоги работы Управления // Сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея: http://rsn.krasnodar.ru/content/section/76/.

Анализ ст. 3.12 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что законодатель подвел под наказание меру административного принуждения, обладающую комплексным характером и далеко не всегда являющуюся наказанием. Это связано с тем, что применение административного приостановления деятельности допускается в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, а также наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. При этом наличие состава правонарушения не является обязательным, а именно субъекта, объекта, субъективной и объективной сторон в целом может не существовать.

В противоречие, как правило, вступает субъективная сторона - вина лица, привлекаемого к административной ответственности, и публичный интерес, которому может быть причинен ущерб. Применяя приостановление деятельности, по сути, в качестве предупредительной нормы (предотвращение вреда), суды исходят из необходимости защиты общественной безопасности.

В качестве административно-пресекательной меры сфера применения административного приостановления деятельности законодателем расширяется, и сегодня наказание можно использовать за правонарушения в таких областях, как:

оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, и их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

установленные в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничения на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах);

порядок управления, общественный порядок и общественная безопасность;

градостроительная деятельность;

транспортная безопасность.

Практика применения данного вида наказания позволяет определить проблемные моменты в отношении юридических лиц.

Во-первых, применение приостановления деятельности не учитывает специфику способа финансирования юридических лиц.

Так, возникает вопрос о подразделении юридических лиц при привлечении к ответственности на финансируемые из собственных источников и из бюджетных средств. В качестве определяющего фактора вины юридического лица выступает ситуация, когда лицо имело возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законодательством предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ). Отсутствие у организации, полностью финансируемой из государственного или местного бюджета, необходимых для соблюдения норм и правил денежных средств, если оно непосредственно повлекло возникновение административного правонарушения, позволяет говорить об отсутствии субъективной стороны состава правонарушения.

Так, при применении административного приостановления деятельности к муниципальным учреждениям в сфере образования, например к детским садам и школам, не решается вопрос о привлечении к административной ответственности именно виновного лица, чьи решения повлекли нарушения законодательства, а именно лица, подписавшего распоряжение об открытии вновь создаваемого учреждения, не соответствующего установленным требованиям, либо лица, определяющего финансирование учреждения, предполагающего соответствие учреждения установленным требованиям.

Кроме того, применение приостановления деятельности для таких юридических лиц связано с воздействием на обширный круг пользователей услуг таких учреждений. Значит, определяющим моментом должно являться нанесение наименьшего общественного вреда: приостанавливаем деятельность из-за мнимой угрозы, а реальностью является решение проблем родителей с детьми, оказавшимися вдруг без присмотра. В этом вопросе получаем порочную практику, когда выполнение санитарных норм перекладывается с учредителя на родителей, так как финансирование выполнения требований не предполагается.

Таким образом, как бы ни происходило финансирование, следует учитывать, что и для самофинансируемых юридических лиц, и для бюджетных организаций определяющими во многих вопросах, а особенно в вопросах расходования денежных средств, являются решения учредителей. И привлекать к ответственности необходимо именно их.

Во-вторых, применение приостановления деятельности не учитывает специфику производственных процессов, что связано с исполнением судебных решений.

В качестве примера приведем особенности применения административного приостановления деятельности предприятий, осуществляющих производство и оборот продуктов животного происхождения, с учетом опыта Краснодарского края. Причем интересует даже не сам процесс, он более или менее расписан в КоАП РФ, а его практическая реализация с учетом специфики предприятий применительно к технологическим процессам, а также обеспечение соблюдения при этом ветеринарного законодательства.

Что касается процессов переработки продуктов животного происхождения, то на них, в принципе, можно на определенное время повесить замок. Хотя и там необходимо провести ряд заключительных процедур, например уборку, мойку и дезинфекцию помещений и оборудования <2>. А как быть с животноводческими объектами, например со свинофермами (что очень актуально в свете неблагоприятной ситуации по африканской чуме свиней), на которых содержатся живые животные?

<2> См.: Инструкция по мойке и профилактической дезинфекции на предприятиях мясной и птицеперерабатывающей промышленности. Утверждена Минмясомолпромом СССР от 16 января 1976 г. по согласованию с Минздравом СССР 24 декабря 1975 г. Разработана в развитие Санитарных правил для предприятий мясной и птицеперерабатывающей промышленности, утвержденных Минмясомолпромом СССР и Главным санитарно-эпидемиологическим управлением Минздрава СССР 16 апреля 1970 г. по согласованию с Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР 15 апреля 1970 г. // СПС "Гарант Эксперт 2010" (документ не опубликован).

Предложение некоторых районных прокуроров по убою всего поголовья фермы, на которой приостанавливается деятельность, было признано неприемлемым, правовой базы для этого нет, а отчуждение животных вообще должно производиться по особой процедуре <3> и уже в случае возникновения заболевания <4> (хотя, например, Староминский районный суд в своем Постановлении в отношении ООО "А" <5> не исключил возможности ликвидации свинопоголовья под контролем госветслужбы района и с соблюдением ветеринарных требований, но прямо и не прописал это, в дальнейшем такая практика уже не применялась).

<3> См.: Постановление Правительства РФ от 26 мая 2006 г. N 310 "Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных" // СЗ РФ. 2006. N 23. Ст. 2502.

<4> Приказ Минсельхоза РФ от 22 июня 2006 г. N 184 "Об утверждении Перечня болезней, при которых допускается отчуждение животных и изъятие продуктов животноводства" (ред. от 13 февраля 2009 г.) // БНА ФОИВ. 2006. N 30; 2009. N 13.

<5> Здесь и далее о судебной практике см.: Новости. Из судебной практики // Сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея: http://rsn.krasnodar.ru/ content/section/66/.

Выход был найден, когда судьи в процессе производства по данным делам обратились за разъяснениями в Управление Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. Управление пояснило, что, согласно ст. 13 Закона РФ "О ветеринарии" <6>, предприятия, учреждения, организации и граждане - владельцы животных обязаны обеспечивать благоприятные условия для их здоровья, а также обеспечивать их кормами и водой, безопасными для здоровья животных и окружающей среды, соответствующими ветеринарно-санитарным требованиям и нормам. В соответствии со ст. 18 этого же Закона ответственность за здоровье, содержание и использование животных несут их владельцы.

<6> См.: Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" (в ред. Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857; СЗ РФ. 2011. N 30 (ч. I). Ст. 4590.

Таким образом, поголовье на приостанавливаемых фермах сохраняется, за ним обеспечивается соответствующий уход, но при этом запрещается оборот животных, а также продуктов животноводства (в случаях с другими предприятиями это может быть, например, запрет на продажу произведенных молока, яиц и т.п.). Владелец животных, с одной стороны, за это время устраняет нарушение, с другой - несет своеобразное дополнительное наказание в виде дополнительных расходов, и соответственно, убытков от перерасхода кормов, энергии и т.п., невозможности реализации продуктов животноводства.

Прямой запрет на ввоз и (или) вывоз животных с территории свиноферм прямо указывали в своих Постановлениях суды Ейского района (в отношении ООО "А" от 22 февраля 2008 г.; в отношении ИП Я.В.М. от 22 ноября 2011 г. и от 20 сентября 2011 г.), Староминского района (в отношении ЗАО "Р" от 18 ноября 2008 г.), Щербиновского района (в отношении СПК "К" от 28 ноября 2008 г.) и др.

В Постановлениях же Майкопского (в отношении ЗАО "Р" от 20 декабря 2011 г.) и Гиагинского (в отношении ООО "А" от 14 декабря 2011 г.) районных судов Республики Адыгея в резолютивной части прямо указывалось, что владелец животных несет ответственность за их здоровье, в том числе водопой, кормление и содержание. Представляется, что такой подход к реализации данной практики - наиболее полный и законченный в рамках существующего законодательства.

Аналогично и в других сферах производства применение в судебных решениях формулировок о запрете какого-либо вида деятельности требует разъяснений. Связано это с тем, что можно приостановить один вид деятельности, но не приостанавливать другие виды. Например, суд наложил наказание в виде административного приостановления кулинарной деятельности торговой организации. При этом под кулинарной деятельностью может пониматься как производство, так и продажа кулинарной продукции. ОКВЭД (утв. Постановлением Государственного комитета РФ по стандартизации и метрологии от 6 ноября 2001 г. N 454-ст) не содержит определения кулинарной деятельности как самостоятельного вида экономической деятельности. Следовательно, под приостановлением кулинарной деятельности может пониматься как приостановление деятельности кулинарного цеха, так и приостановление деятельности торгового зала, в котором продается кулинарная продукция [2].

Существенным пробелом в КоАП РФ является то, что данный вид наказания хотя и направлен на устранение допускаемых нарушений в течение приостановления деятельности, однако формально назначение и истечение срока административного приостановления деятельности не связаны с самими фактами устранения нарушений, кроме случая досрочного прекращения исполнения этого наказания, описанного в ч. 3 ст. 3.12 КоАП РФ. Кроме того, хотя по истечении срока административного приостановления деятельности должностное лицо, ранее составившее протокол об административном правонарушении по данным нарушениям, согласно ч. 3 ст. 32.12 и проверяет устранение обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, а также дает заключение в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении (неустранении) лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности, однако данное заключение не является обязательным для судьи, назначившего наказание, и оценивается по общим правилам оценки доказательств при производстве по делам об административных правонарушениях. Кроме того, на практике суды осуществляют контроль за исполнением ими вынесенных постановлений по делам об административных правонарушениях крайне неудовлетворительно (это признал и заместитель председателя Краснодарского краевого суда в ответе Управлению на соответствующий запрос по возникшей проблеме контроля исполнения судебных постановлений по делам об административных правонарушениях. Соответствующая информация от 27 января 2011 г. N 12.АК-36/2010 направлена председателям районных (городских) судов края с рекомендацией обсудить ее на оперативных совещаниях судей <7>).

<7> См.: письмо Краснодарского краевого суда от 27 января 2011 г. N 12.АК-37/2010 о проблемах взаимодействия с судами края // http://rsn.krasnodar.ru/ (сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея).

В связи с этим, например, должностными лицами Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея после вынесения судом постановления по делу об административном правонарушении выдается предписание об устранении нарушений в области ветеринарии. Срок контроля выполнения предписания увязывается со сроком административного приостановления деятельности. В случае неисполнения данного предписания выдается повторное предписание, а материалы снова направляются в суд, и так - до полного устранения нарушений.

Так, 20 сентября 2011 г. Ейский районный суд подверг индивидуального предпринимателя Я.В.М. за нарушения в области ветеринарии наказанию в виде административного приостановления деятельности сроком на 30 суток. В ходе проведенной проверки ранее выданного предписания должностными лицами Ейского межрайонного отдела ветеринарного и фитосанитарного надзора Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея было выявлено, что нарушения не были устранены. Тот же суд 22 ноября 2011 г. приостановил деятельность предпринимателя, но уже на 60 суток.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

Во-первых, административное приостановление деятельности далеко не всегда является карой за совершение правонарушения, а носит предупредительный или пресекательный характер. Следовательно, нецелесообразно относить его к административному наказанию.

Во-вторых, Кодекс об административных правонарушениях не позволяет при применении данного вида наказания учитывать специфику юридических лиц и производственной деятельности.

В-третьих, процедура применения в качестве наказания административного приостановления деятельности требует совершенствования, так как не увязана с устранением нарушений установленных требований субъектами предпринимательской деятельности.

Список литературы

1. Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009. N 5. С. 5 - 12.

2. Тихонова Н.Б. Вопрос-ответ // СПС "КонсультантПлюс".