Купля-продажа земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности

КУПЛЯ - ПРОДАЖА ЗЕМЕЛЬ, НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

А. А. ГОЛЬЦБЛАТ

Гольцблат Андрей Александрович Специалист по проблемам конституционного права России. Кандидат юридических наук. Родился в 1962 г. Закончил Высшую школу при МВД России. В 1990 г. - юрист адвокатского бюро "Борис Кузнецов и партнеры", в 1991 - 1993 гг. - руководитель секретариата Конституционной комиссии Российской Федерации. В 1994 г. создал собственную юридическую фирму "Юридическая практика".

Недавние дебаты в Государственной Думе по поводу обсуждения проекта Земельного кодекса, отмеченные небывалым накалом страстей, еще раз продемонстрировали именно политический аспект любых публичных выступлений на тему купли - продажи земельных участков в Российской Федерации. Возникает вопрос: вполне ли представляют себе наиболее непримиримые участники полемики, какова, собственно ее правовая основа? Ведь на сегодняшний день действительно серьезных правовых препятствий для любых сделок с земельными участками (сельскохозяйственного и промышленного назначения) в Российской Федерации не существует. Принятие Земельного кодекса может означать лишь утверждение и определенное развитие принципов, реально действующих уже сегодня.

Право собственности на земельные участки

Право частной собственности на землю было введено Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. "О собственности в РСФСР" <*>, закреплено Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г. <**> и подтверждено Конституцией РФ 1993 г. и Гражданским кодексом РФ. После принятия этих Законов стали быстро развиваться рынки приватизированных квартир, одноквартирных домов, зданий коммерческого и промышленного назначения и т. п. В то время как земельные участки под одноквартирными домами и садовые участки попали в коммерческий оборот, рынок земельных участков под зданиями коммерческого и промышленного назначения, а также незастроенных земельных участков промышленного назначения развивался очень медленно. -------------------------------- <*> Федеральным законом от 30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указанный Закон признан утратившим силу. <**> В настоящее время действие многих его статей приостановлено.

Важными вехами на пути либерализации земельного рынка и развития рынка коммерческой недвижимости стали Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г. (далее - Основные положения), утвержденные Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. N 1535, которые предоставляют органам государственной власти и местного самоуправления право продавать землю юридическим лицам и прописывают основные процедурные моменты этого процесса, а также гл. 17 ГК РФ "Право собственности и иные вещные права на землю", введенная в действие 28 апреля 2001 г. <*>, за исключением норм, касающихся сделок с земельными участками сельскохозяйственных угодий, которые будут введены в действие со дня вступления в силу Земельного кодекса РФ и закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения. -------------------------------- <*> Введена в действие Федеральным законом от 16 апреля 2001 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Согласно ст. 212 ГК РФ в России признаются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В отношении земельных участков, в той мере, в какой их оборот допускается федеральным законодательством, их собственники (муниципальные образования, Российская Федерация и ее субъекты, физические и юридические лица) вправе осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. Имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества (ст. 217 ГК РФ). В настоящее время вопросы приватизации имущества регулируются Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации". Вместе с тем из сферы действия этого Закона исключена приватизация земли (ст. 3). Как следствие, ограничения, установленные Законом, на приватизацию земли не распространяются, а действовавшие ранее нормативно - правовые акты, регулирующие порядок покупки земельных участков в ходе приватизации, сохраняют свою силу. Принимая во внимание плюрализм форм собственности на землю, принципиально важным представляется вопрос об определении собственника конкретного земельного участка. Поэтому за рамками статьи будут оставлены вопросы права собственности юридических и физических лиц на земельные участки; рассмотрены же будут вопросы о земельных участках, находящихся в муниципальной или государственной <*> собственности. -------------------------------- <*> К государственной собственности относится собственность Российской Федерации или ее субъектов.

Государственная собственность на земельные участки

Согласно подп. "г" п. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Попытка такого разграничения была предпринята в Постановлении Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт - Петербурга и муниципальную собственность". Приложениями 1 - 3 к Постановлению были определены перечни объектов, относящихся исключительно к федеральной собственности, объектов, которые могли быть переданы в собственность субъектов Российской Федерации, и объектов, относящихся к муниципальной собственности. При этом разграничения прав на земельные участки между субъектами федерации и муниципальными образованиями не производилось. Те объекты государственной собственности, которые не были перечислены в указанных приложениях, передавались в государственную собственность субъектов Российской Федерации. До момента определения собственника соответствующего объекта они относятся к федеральной собственности. Напрашивается логический вывод: если к государственной собственности субъектов Российской Федерации относятся земли, не составляющие федеральную собственность или муниципальную собственность, то большая часть земель относится к государственной собственности субъектов федерации. Не противоречащее данному выводу положение, закрепляющее презумпцию государственной собственности на земельные участки, содержится в п. 2 ст. 214 ГК РФ, согласно которому "земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью". Эту презумпцию косвенно подтверждает и п. 3 ст. 5 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающий, что передача имущества в собственность муниципального образования относится к исключительной компетенции органов государственной власти субъектов федерации. Таким образом, при отсутствии документов, четко указывающих на собственника земельного участка, можно с большой долей уверенности утверждать: такой земельный участок находится в государственной собственности соответствующего субъекта федерации. Однако любой практик подтвердит, что в большинстве случаев при аренде земельного участка от имени владельца, как правило, выступает глава соответствующего муниципального образования, в границах которого расположен этот земельный участок. Такого рода ситуацию проиллюстрируем на примере Московской области.

Права муниципальных образований на земельные участки

Постановлением от 8 ноября 1995 г. N 220-ПВГ "О фонде земель областного значения" органам местного самоуправления Московской области было предоставлено право распоряжаться земельными участками, принадлежащими Московской области и включенными в состав фонда земель областного значения. (Сразу оговоримся, что перечень земель, включенных в этот фонд, достаточно ограничен.) Далее, 14 ноября 1996 г. глава администрации Московской области Постановлением N 565-ПГ "О создании территориальных органов администрации Московской области" передал главам районов и городов области полномочия руководителей территориальных исполнительных органов администрации Московской области с согласия этих глав районов и городов. Однако 22 марта 2000 г. губернатор области Постановлением N 92-ПГ "О распоряжении землями, находящимися в государственной собственности на территории Московской области" приостановил как действие Постановления N 220-ПВГ, так и полномочия глав муниципальных образований в части распоряжения землями, находящимися в государственной собственности, например отнесенные к федеральной собственности, предоставленные под объекты, находящиеся в федеральной или областной собственности, предоставленные в пользование или аренду юридическим лицам и т. д. И этот факт тоже косвенно подтверждает, что у глав муниципальных образований имелись полномочия по распоряжению государственными землями Московской области. Согласно совместному письму Московской областной регистрационной палаты (орган юстиции Московской области, регистрирующий права на недвижимое имущество и сделки с ним) и комитета по управлению имуществом Московской области от 5 мая 1999 г. N РП-ИСХ498 "понятие права муниципальной собственности на землю... включает в себя право муниципального образования распоряжаться землями в пределах черты сельских населенных пунктов, поселков, а также в пределах городской черты, кроме земель, расположенных под объектами федерального и областного значения, а также земель под приватизированными объектами бывшей федеральной и областной собственности". Из процитированного отрывка однозначно вытекает, что земельные участки, находящиеся в пределах черты населенных пунктов, относятся к муниципальной собственности, следовательно, соответствующие органы местного самоуправления вправе свободно по своему усмотрению распоряжаться ими. В связи с изложенным полезно процитировать еще один документ - Методические указания от 20 мая 1998 г. N ИМ-15-98 "О порядке регистрации договоров аренды земельных участков и других обособленных природных объектов", утвержденные Московской областной регистрационной палатой. В тексте данного документа орган юстиции Московской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним предпринимает попытку разграничить правомочия по распоряжению земельными участками между областью и муниципальными образованиями. Итак, комитет по управлению имуществом Московской области "выступает арендодателем земельных участков, расположенных под приватизированными предприятиями и имуществом, ранее находившимся в областной и федеральной собственности, а также под объектами недвижимого имущества федеральной и областной собственности". Что касается сельских, городских, поселковых и районных администраций, то они или уполномоченные ими лица вправе выступать в роли арендодателей земельных участков в пределах городской черты, а также черты сельских и поселковых населенных пунктов. Указанные органы местного самоуправления "могут выступать арендодателями земельных участков, расположенных под объектами, находящимися в государственной и муниципальной собственности, под объектами социально - культурного и коммунально - бытового назначения, включая жилой фонд, а также свободных земельных участков, предоставляемых коммерческим юридическим лицам и гражданам, занимающимся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, кроме того, свободных земельных участков, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства, индивидуального или коллективного гаражного строительства, под хозяйственные постройки". Отдавая себе отчет в том, что оба рассматриваемых документа не носят характера нормативно - правового акта, а фактически всего лишь выражают точку зрения издавших их государственных органов на рассматриваемую проблему, тем не менее следует признать такой подход в наибольшей степени отвечающим как интересам инвесторов и муниципальных образований, так и интересам дальнейшего развития земельного рынка, ибо он стимулировал бы рост инвестиций и экономическое развитие.

Коллизия норм, устанавливающих цену приватизируемых земельных участков

Говоря о правах на земельные участки, нельзя забывать о том, что инвестора, как правило, прежде всего интересует право собственности на выбранный им земельный участок. Это обусловлено и юридическими, и экономическими причинами: - земля является потенциально наиболее ценным активом; - имея землю в собственности, можно на гораздо более выгодных условиях получить банковский кредит под залог недвижимости; - получить доход от сдачи излишков земель в аренду и т. д. Возможность выкупа земельного участка собственником, которому принадлежат находящиеся на нем здания и сооружения, предусмотрена несколькими нормативными актами. И в этом случае ключевым является вопрос о цене приобретаемого участка. В качестве примера вновь полезно рассмотреть правовую коллизию сопоставления норм федеральных нормативных актов и актов Московской области. В настоящее время цена земли в Московской области определена Законом Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ "О распоряжении земельными участками, находящимися в государственной собственности и используемыми для ведения предпринимательской деятельности на территории Московской области" и Постановлением губернатора области от 30 марта 1999 г. N 98-ПГ "О продаже находящихся в государственной собственности земельных участков под приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости на территории Московской области". Следует заметить, что Постановление губернатора было издано на основании и во исполнение Указов Президента РФ N 1535 и от 16 мая 1997 г. N 485 "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами". Поэтому правомерность данного Постановления и названного Закона Московской области напрямую зависит от того, насколько установленная в них стоимость выкупа земли соответствует указам Президента РФ. Так, п. 4.10 Основных положений, принятых Указом Президента РФ N 1535, предусмотрено, что стоимость продажи земли определяется соответствующим органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в пределах между однократным и трехкратным размером нормативной цены соответствующего участка (а выкупная цена, установленная Законом Московской области, не может быть менее 150-кратного размера налога на землю). Если же исполнительный орган власти соответствующего субъекта Российской Федерации не примет необходимого решения, то цена продажи должна соответствовать нормативной цене участка. Необходимо оговориться, что указанные Основные положения применяются при проведении приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных участков, в случаях, когда муниципальными образованиями, действующими в пределах их компетенции, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", не определены иной порядок и условия приватизации таких объектов. Далее, Указ Президента N 485 предоставляет собственникам приватизируемых объектов недвижимости право выкупать земельные участки под этими объектами. Но он не предоставляет органам государственной власти субъектов Российской Федерации право устанавливать цену продажи земли и в то же время сам не предусматривает стоимости продажи земли. Вместе с тем этот акт внес изменения в п. 7 Указа от 11 мая 1995 г. N 478 "О мерах по обеспечению гарантированного поступления в федеральный бюджет доходов от приватизации". В соответствии с новой редакцией пункта минимальная цена земельных участков, на которых расположены приватизируемые предприятия, не может быть менее пятикратной ставки налога на землю. Таким образом, поскольку Указом N 478 установлена лишь нижняя граница цены земельных участков, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе повышать нижний предел цены по своему усмотрению, основываясь на местных особенностях. Однако существенным моментом является то, что установленные Указом ценовые рамки распространяются лишь на земельные участки, на которых расположены "приватизируемые здания, строения, сооружения, помещения, объекты незавершенного строительства". Анализ рассмотренных актов позволяет прийти к логическому выводу, что содержащиеся в них нормы могут применяться к двум основным ситуациям: - приватизация земли под недвижимым имуществом, которое ранее было приватизировано его собственником; - приватизация земли под недвижимым имуществом, которое было приобретено его собственником путями иными, нежели приватизация, например возведение за счет собственных средств и т. п. Если принять во внимание первую ситуацию, то не вызывает сомнения правомерность установления стоимости продажи земельных участков на уровне не менее 150-кратной ставки налога на землю (ст. 3 Закона Московской области N 23/96-ОЗ). Однако если принять во внимание вторую ситуацию, то очевидно, что распространение такого уровня минимальной выкупной цены на земельные участки, расположенные под объектами недвижимости, которые не были приватизированы, противоречит Указу N 478 и Основным положениям. Напрашивается вывод: земельные участки, расположенные под объектами недвижимости, которые не были ранее приватизированы, поскольку были объектами частной собственности, могут быть приватизированы по цене в любом случае в пределах между однократной и трехкратной величиной нормативной цены соответствующего участка. Поскольку вопрос о стоимости продажи земли в Московской области в порядке, предусмотренном Основными положениями, решен не был, то в соответствии с п. 4.10 Основных положений цена продажи таких земельных участков на текущий момент должна соответствовать нормативной цене <*>. -------------------------------- <*> Для справки: нормативная цена земель промышленного значения в границах городов и поселков Московской области в зависимости от оценочной зоны установлена в пределах от 70 до 400 руб./кв. м, при этом главам местных администраций предоставлено право, исходя из местных условий, изменять эту ставку в сторону повышения или понижения, но не более чем на 25%, и этим правом муниципальные образования активно пользуются. Правда, как правило, в сторону повышения.

Итак, в рассматриваемой ситуации вполне законным будет выкуп земельного участка по цене, установленной Основными положениями. Вместе с тем такая цена неизбежно приведет к снижению в несколько раз дохода бюджета субъекта федерации от продажи такого участка, что может явиться основанием для попытки признания соответствующим субъектом Российской Федерации такого договора приватизации не соответствующим закону или иным правовым актам. Разумеется, в небольшой статье нельзя рассмотреть все правовые коллизии, копившиеся годами, поэтому были объяснены лишь те из них, которые непосредственно связаны с одной из наиболее сложных проблем приобретения прав на недвижимое имущество - приватизацией земельных участков.

Название документа