Публичные аспекты деятельности Агентства по реструктуризации кредитных организаций в рамках полномочий, определенных законом

ПУБЛИЧНЫЕ АСПЕКТЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АГЕНТСТВА ПО РЕСТРУКТУРИЗАЦИИ КРЕДИТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РАМКАХ ПОЛНОМОЧИЙ, ОПРЕДЕЛЕННЫХ ЗАКОНОМ

Н. Г. МАРКАЛОВА

Н. Г. Маркалова, заведующая кафедрой права Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук.

В июле 1999 года в Российской Федерации был принят Федеральный закон "О реструктуризации кредитных организаций" <*>. Ровно через два года, когда уже появились практические результаты его применения, Конституционный Суд Российской Федерации на основании жалоб ряда граждан рассмотрел вопрос о конституционности отдельных его положений <**>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3471. <**> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 03.07.01 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами ряда граждан" см. на с. 75 - 81.

В связи с этим представляется особенно актуальным затронуть некоторые проблемы действующего законодательства и судебной практики о реструктуризации кредитных организаций.

1. О проблеме моратория на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации по ее обязательствам

Согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" (далее - Закон о реструктуризации) с момента перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций (далее - АРКО) вводится мораторий на удовлетворение требований кредиторов по обязательствам кредитной организации, возникшим до момента ее перехода под управление Агентства, в соответствии со статьей 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" <*>. -------------------------------- <*> Вестник ВАС РФ. 1999. N 4. С. 19 - 37.

Действие моратория распространяется на денежные обязательства и обязательные платежи, возникшие до момента принятия АРКО решения о переходе кредитной организации под его управление. Обязательства кредитной организации, возникшие после ее перехода под управление АРКО, подлежат исполнению в полном объеме. Мораторий на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации действует до 12 месяцев и может быть продлен Агентством, но не более чем на шесть месяцев, или отменен Агентством до истечения срока его действия. Первоначально Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел вопрос о конституционности введения моратория в принципе и отметил, что "мораторий, то есть приостановление исполнения должником денежных обязательств и уплаты обязательных платежей (ст. 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"), ограниченное по действию во времени определенным сроком и направленное на восстановление платежеспособности банка, служит одним из способов обеспечения экономических и юридических интересов его кредиторов, включая граждан - вкладчиков, защита прав и законных интересов которых в сфере кредитных отношений требует дополнительных гарантий". В связи с этим Конституционный Суд нашел, что "закрепление в подпункте 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и находящейся в системной связи с ним статье 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" такой меры, как мораторий на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации по ее обязательствам, возникшим до момента перехода кредитной организации под управление Агентства по реструктуризации кредитных организаций, не противоречит Конституции Российской Федерации" (п. 3 мотивировочной части Постановления) <*>. -------------------------------- <*> См. с. 78.

Казалось бы, после выхода этого Постановления Конституционного Суда полемика, имевшая место на страницах некоторых печатных изданий относительно правовой природы и конституционности моратория, должна закончиться <*>. -------------------------------- <*> Например, В. А. Белов в статье "Нужен ли закон об АРКО?" (см.: Бизнес и банки. 2000. N 50) считает установленное Законом о реструктуризации введение моратория на удовлетворение требований кредиторов ошибкой законодателя. Возражая В. А. Белову, автор данной статьи указывает, что мораторий вводится в экстраординарных условиях, во время реструктуризации кредитной организации, и во благо всех кредиторов (см.: Маркалова Н. Г. Правовые аспекты реструктуризации кредитных организаций // Бизнес и банки. 2001. N 11). В статье "Мораторий как один из эффективных инструментов санации кредитных организаций" (см.: Деньги и кредит. 2001. N 2. С. 25 - 28) С. А. Голубев, А. Г. Гузнов, В. О. Анисимов показывают эффективность введения АРКО моратория в семи российских банках. При этом они считают предписание закона о введении моратория в банках, находящихся под реструктуризацией АРКО, созвучным мировому законодательству и практике. Ни у кого не вызывала сомнений конституционность положения статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", позволяющая Банку России вводить мораторий на удовлетворение требований кредиторов кредитной организации (см., напр.: Витрянский В. В. Пути совершенствования законодательства о банкротстве // Вестник ВАС РФ. 2001. N 3. С. 91 - 104, и др.).

Однако то, как Конституционный Суд изложил свое видение проблемы моратория в целом, вызывает ряд вопросов, которые необходимо разрешить.

2. Вопрос о субъекте, управомоченном на введение моратория на удовлетворение требований кредиторов по обязательствам кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации

Признав введение моратория как такового в принципе конституционным, Конституционный Суд Российской Федерации вместе с тем посчитал, что АРКО согласно Конституции Российской Федерации (ст. 55, ч. 3) не должно ни вводить, ни продлевать мораторий на удовлетворение требований граждан - вкладчиков по обязательствам банка, возникшим до момента его перехода под управление Агентства. Следует добавить, что, по мнению Суда, в той мере, в какой законами не предусматривается субъект, управомоченный на введение моратория на удовлетворение требований кредиторов по обязательствам кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации, положения законов признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации. Таким образом, несомненным является то обстоятельство, что положения подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Закона о реструктуризации требуют изменения в законодательном порядке. Но прежде чем ставить вопрос о внесении изменений, представляется важным понять, кого из субъектов имел в виду законодатель в подпункте 3 пункта 2 статьи 13 Закона о реструктуризации, предусмотрев введение моратория и право АРКО продлевать его действие на срок до шести месяцев. Во-первых, можно предположить, и это, наверное, будет созвучно позиции Конституционного Суда (п. 4 мотивировочной части постановления), что введение моратория на срок до 12 месяцев осуществляется в силу прямого указания закона, одновременно с передачей кредитной организации под управление АРКО. Это означает, что никого из субъектов законодатель не наделил полномочиями вводить мораторий, имея в виду, что мораторий вводится автоматически вместе с принятием кредитной организации под управление АРКО <*>. -------------------------------- <*> В литературе можно встретить мнение, что согласно статье 13 Закона о реструктуризации мораторий вводится в силу факта перехода кредитной организации под управление АРКО (см.: Голубев С. А., Гузнов А. Г., Анисимов В. О. Указ. соч. С. 27.).

Второе предположение сводится к тому, что законодатель с самого начала подразумевал Агентство в качестве субъекта, управомоченного на введение моратория на удовлетворение требований кредиторов по обязательствам кредитной организации, находящейся в процессе реструктуризации, поскольку именно Агентству законом предоставлено право продлевать мораторий на срок до шести месяцев <*>. -------------------------------- <*> В. А. Белов считает, что Закон о реструктуризации предоставил АРКО не только право продлевать мораторий, но и вводить его (см.: Белов В. А. Указ. соч. С. 4.).

Вместе с тем в своем Постановлении Конституционный Суд отметил, что Суд не видит надлежащего субъекта, наделенного правом принимать решение о введении моратория на удовлетворение требований граждан - вкладчиков, и не рассматривает АРКО в качестве такого субъекта. Соглашаясь с мнением Суда о том, что в Законе о реструктуризации следовало бы совершенно ясно указать такого субъекта и наделить его соответствующими полномочиями, считаю возможным выразить сомнение в том, что АРКО не может быть таким субъектом. Позиция Суда основывается на том, что Агентство по реструктуризации кредитных организаций, как государственная корпорация, признается некоммерческой организацией. В то же время в соответствии с Законом о реструктуризации оно представляет собой самостоятельную хозяйствующую организацию и в качестве таковой участвует в гражданском обороте. Далее Конституционный Суд отмечает, что в отличие от Центрального банка Российской Федерации - органа банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций (ст. 55 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)") Агентство не отнесено к органам государственной власти, потому не может быть признано субъектом продления моратория. Главный упрек, который можно предъявить законодателю, - это именно то обстоятельство, что в Законе о реструктуризации не определен четко правовой статус и одновременно с этим и в связи с этим не определены публично - правовые аспекты деятельности АРКО. Здесь мы вплотную подходим к вопросу, косвенно ставшему предметом рассмотрения Конституционного Суда, а именно может ли некоммерческая организация, каковой является АРКО, выполнять некоторые публично - правовые функции, как-то: вводить и продлевать мораторий на удовлетворение требований кредиторов по обязательствам кредитной организации, находящейся под его управлением, осуществлять процедуры ликвидации кредитной организации, принимать решения об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, о ее реорганизации и др. Словом, выполнять те функции, которые, по мнению Суда, может выполнять Банк России как орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Очень примечательное сравнение, если при этом иметь в виду два момента, касающиеся правового статуса обеих организаций. Во-первых, правовой статус Банка России также четко не определен законодателем. Это обстоятельство было предметом дискуссий в правовой и экономической литературе. Так, в частности, отмечалось, что Центральный банк Российской Федерации функционирует, по мнению одних, как юридическое лицо - некоммерческая организация, а по мнению других - как коммерческая организация. При этом обращалось внимание и на то, что Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" не определяет Банк России как публично - правовое образование и не определяет его место в системе органов государственной власти и управления <*>. -------------------------------- <*> См.: Гейвандов Я. А. Правовое положение Центрального банка Российской Федерации // Государство и право. 1997. N 11. С. 75 - 76; Правовое регулирование банковской деятельности / Под ред. Е. А. Суханова. М., 1997. С. 26; Клейн Н. И., Чубаров В. В. Правоспособность Центрального банка Российской Федерации // Право и экономика. 2000. N 1; Гришковец А. А. Правовое положение служащих Банка России // Журнал российского права. 2000. N 12, и др.

Выполнение публично - правовых функций властного характера со стороны Банка России тем не менее ни у кого не вызывает сомнения, имеющиеся пробелы на этот счет в упомянутом Федеральном законе рассматриваются в качестве недостатков Закона, а о Центральном банке говорят как о специальном субъекте публичного и частного права. Не стоит ли задуматься о том, что и Агентство по реструктуризации кредитных организаций является весьма специфическим субъектом правовых и экономических отношений, наделенным по своей правовой природе некоторыми публично - правовыми функциями. Во многом его функции сходны с функциями банковского регулирования и надзора Банка России. В этом нет ничего удивительного, поскольку создание АРКО было обусловлено необходимостью сохранения стабильности банковской системы государства. Обратимся к истории вопроса.

3. Как и почему было создано Агентство по реструктуризации кредитных организаций

История началась с драматической ситуации - кризиса, разразившегося в банковской системе осенью 1998 года. В условиях массовой неплатежеспособности кредитных организаций, когда многие коммерческие банки были неспособны выплатить деньги гражданам - вкладчикам, не удовлетворялись требования других кредиторов по обязательствам, возникла угроза банкротства многих, и в первую очередь крупных, банков. Было невозможно довольствоваться только положениями действовавшего Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)" и идти по пути осуществления процедур банкротства. Такая ситуация порождала полную парализацию всей финансово - экономической системы государства. Банкротство банка - должника сталкивалось не только с частноправовыми интересами отдельных кредиторов, но и с публичным интересом всего государства: нельзя было допустить распада расчетной системы и системы предоставления банковских услуг <*>. Кроме того, немаловажен был и социальный аспект проблемы: население страны могло утратить доверие к банковской системе, что отразилось бы самым отрицательным образом на экономическом и социальном развитии государства. -------------------------------- <*> См.: Голубев С. А., Гузнов А. Г., Козлачков А. А. Правовое регулирование мер по предотвращению банкротства кредитных организаций // Вестник ВАС РФ. 1999. N 4. С. 81 - 92.

В создавшихся условиях были приняты меры по стабилизации социально - экономического положения в стране <*>. В Государственную Думу был представлен проект федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", который был принят 25 июня 1999 г., а в июле 1999 года вступил в юридическую силу. -------------------------------- <*> См.: О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально - экономического положения в стране // Российская газета. 1998. 17 ноября.

Согласно статье 2 этого Федерального закона под реструктуризацией понимается комплекс мер, применяемых к кредитным организациям и направленных на преодоление их финансовой неустойчивости и восстановление платежеспособности либо на осуществление процедур ликвидации кредитных организаций в соответствии с законодательством Российской Федерации. Осуществление мероприятий по реструктуризации кредитных организаций закон возложил на специально созданную организацию - Агентство по реструктуризации кредитных организаций, статус, функции и полномочия которого определялись названным Федеральным законом. Другой вопрос, насколько четко это было определено. Одно из критических замечаний, касающееся правового статуса АРКО и наделения его некими публично - правовыми функциями, основывается на том, что Агентство не было образовано сразу как некоммерческая организация или тем более как публично - правовое образование, а первоначально было создано в форме открытого акционерного общества - небанковской кредитной организации. Упрек в смене организационно - правовой формы АРКО проглядывается и в упомянутом постановлении Конституционного Суда Российской Федерации (см. п. 4 мотивировочной части). Почему АРКО меняло организационно - правовую форму, объясняется объективными обстоятельствами. В рамках реструктуризации осуществляется обследование кредитной организации, намечаются мероприятия по восстановлению ее платежеспособности, в частности предоставляются займы и оказывается иное финансовое содействие, увеличивается или уменьшается ее уставный капитал, восполняются активы, возбуждаются в судах дела о признании сделок, заключенных кредитной организацией, недействительными, если к этому есть основания, и т. д. Все эти мероприятия требуют некоторых властных публично - правовых функций. Вопрос в том, кто, какой субъект должен быть наделен такими функциями. Общественно - экономическая потребность была таковой, что необходимо было создать организацию, которая, с одной стороны, была бы наделена некоторыми властными полномочиями и действовала как орган, выражающий интересы государства. Поэтому было желательно, чтобы такую организацию учредило государство. С другой стороны, организация должна была иметь статус юридического лица и быть хозяйствующим субъектом. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" предписывал создание кредитной небанковской организации в форме хозяйственного общества, а участие государства - Российской Федерации в качестве учредителя было возможно только при создании ее в форме открытого акционерного общества (ст. 7 п. 4 Федерального закона "Об акционерных обществах"). Для осуществления многих операций в рамках программы реструктуризации была необходима лицензия Банка России, которую согласно Федеральному закону "О банках и банковской деятельности" вправе иметь коммерческий банк или небанковская кредитная организация. В форме последней и было создано Агентство. Принимая во внимание социальную значимость и некоммерческую направленность деятельности АРКО - осуществлять мероприятия по реструктуризации кредитных организаций, - позднее, когда стало возможно (после изменений в законодательстве), Агентство было преобразовано в некоммерческую организацию - государственную корпорацию, учрежденную Российской Федерацией (ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" <*>). -------------------------------- <*> См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 28. Ст. 3473.

В соответствии с ГК РФ (ст. 50) некоммерческие организации могут создаваться не только в формах, указанных в Кодексе, но и в иных формах, предусмотренных законодательством. Согласно статье 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Особенности правового положения государственной корпорации в отличие от других юридических лиц определяются не уставом или учредительным договором, как того требует статья 52 ГК РФ, а самим законом, которым корпорация создается. По сути дела, этот закон играет роль учредительного документа, так как в нем должны быть указаны: наименование корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, органы управления корпорацией и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц корпорации и их освобождения, порядок реорганизации и ликвидации корпорации и порядок использования имущества, оставшегося после ликвидации государственной корпорации. Для создания каждой государственной корпорации необходимо издание специального закона. Учредителем является Российская Федерация в лице Федерального Собрания, принимающего закон о создании государственной корпорации <*>. -------------------------------- <*> См.: Залесский В. В., Каллистратова Р. Ф. Комментарий к Федеральному закону "О некоммерческих организациях". М.: Юрайт, 2000.

Так же как и другие некоммерческие организации, государственная корпорация вправе использовать свое имущество лишь для достижения целей, предусмотренных законом о создании корпорации. Предпринимательская деятельность может осуществляться корпорацией постольку, поскольку эта деятельность служит достижению целей, ради которых была создана корпорация. Примечательно, что на государственную корпорацию возложена обязанность ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества. Это обстоятельство придает публичность деятельности корпорации, и все заинтересованные лица могут получить необходимую информацию. Возможно, что законодателем была найдена наиболее удобная форма некоммерческой организации, в которой могла существовать специализированная организация по реструктуризации банков и иных кредитных организаций.

4. О проблеме соотношения частных и публичных элементов при регулировании имущественных отношений

Как уже отмечалось выше, Агентство по реструктуризации кредитных организаций, несмотря на обозначенные в законе публичные цели, не было создано как орган публичной власти. Причина заключается в том, что для принятия некоторых мер по реструктуризации кредитных организаций необходимо быть полноправным участником имущественно - правового оборота, субъектом частного права. В соответствии с Законом о реструктуризации Агентство, например, правомочно осуществлять продажу предприятия (бизнеса), продажу активов кредитной организации, вправе предоставлять займы, размещать депозиты, создавать новые кредитные организации, принимать решение об увеличении или уменьшении уставного капитала кредитной организации, о ее реорганизации и т. д. Все это должен осуществлять хозяйствующий субъект, но такой, который не может в силу закона извлекать прибыль из мероприятий по реструктуризации кредитных организаций. Деятельность его должна быть направлена на благо общества. В связи с этим законодателем была найдена новая форма некоммерческой организации - государственная корпорация. Правоспособность государственной корпорации - Агентства по реструктуризации кредитных организаций - несомненно является специальной. Агентство вправе осуществлять те виды деятельности, которые предписаны Законом о реструктуризации. В Законе виды деятельности определены через понятия функции и полномочия. Так, согласно статье 29 Закона о реструктуризации Агентство осуществляет следующие функции: принимает под свое управление кредитные организации; участвует в формировании органов управления кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства; осуществляет мероприятия по реструктуризации кредитных организаций, находящихся под управлением Агентства; привлекает необходимые финансовые средства для реализации мероприятий по реструктуризации кредитных организаций; создает организации, в том числе кредитные, необходимые для осуществления задач и функций Агентства; взаимодействует с Правительством Российской Федерации и Банком России при осуществлении мероприятий по реструктуризации кредитных организаций; осуществляет иные функции, направленные на достижение поставленной перед Агентством цели. Кроме того, АРКО в отношении кредитной организации, находящейся под его управлением, уполномочено статьей 14 Закона о реструктуризации: принимать решения об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, предусмотренных Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций"; увеличивать и уменьшать уставный капитал кредитной организации; принимать решения о реорганизации кредитной организации; продавать или иным образом передавать права на акции (доли) кредитной организации, принадлежащие Агентству, третьим лицам; обращаться в суд с требованием о признании сделок, совершенных кредитной организацией в течение трех лет до момента перехода кредитной организации под управление Агентства, недействительными; предоставлять займы, размещать депозиты, предоставлять обеспечение, оказывать иные виды финансового содействия кредитной организации; осуществлять иные меры и мероприятия в целях восстановления финансового положения кредитной организации; осуществлять процедуры ликвидации кредитной организации. Для совершения всех указанных видов деятельности (можно назвать их мерами по реструктуризации, полномочиями или функциями) Агентство обладает некоторыми полномочиями властного публично - правового порядка. Надо признать, что, не имея таких полномочий, невозможно осуществить реструктуризацию кредитной организации. Однако, заявляя это, мы вольно или невольно поднимаем вопрос о правомерности осуществления такого рода функций в рамках частноправовых отношений. Вопрос о соотношении частного и публичного принципов в регулировании экономических отношений уже неоднократно поднимался в правовой литературе. При этом акцент в основном делался на необходимость для частноправовых организаций подчиняться в своей деятельности публичным интересам <*>. -------------------------------- <*> См.: Бублик В. Правовое регулирование предпринимательства: частные и публичные начала // Хозяйство и право. 2000. N 9. С. 12 - 22.

Особый интерес представляет рассмотрение вопроса о соотношении частного и публичного начал с позиции компетенции. "Компетенция, - отмечает Ю. А. Тихомиров, - это законно установленный объем публичных дел, выполняемых уполномоченным субъектом. Возложение публичной властью компетенции на тех или иных субъектов означает установление определенных рамок, в которых должны выполняться общие публичные функции, и наделение субъектов для этого необходимыми средствами и процедурами" <*>. -------------------------------- <*> Тихомиров Ю. А. Споры о компетенции // Право и экономика. 2001. N 2.

Означает ли это, что в определенных, прежде всего в чрезвычайных, обстоятельствах государство законодательным путем может возложить на юридическое лицо - субъекта частного права выполнение публично - правовых функций? Полагаю, что такая компетенция юридического лица является вполне соответствующей Конституции Российской Федерации. В правовой литературе уже выражалась мысль о том, что после нескольких лет "государственной заурегулированности" экономических отношений возникла другая крайность - попытка устранить государство из экономики. Не отрицая, а, напротив, возвышая великое преимущество рыночной экономики перед командной, В. Ф. Яковлев, в частности, совершенно справедливо отмечает, что государство не должно сбрасывать с себя то бремя, которое оно несет перед обществом, перед гражданами по защите их прав и интересов через регулирование экономических отношений <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сб. памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 58 - 66. Автор также отмечает, что государство не может позволить всякого рода финансовым компаниям обирать граждан, что может привести к гибельным последствиям. При этом он указывает на печальный опыт Албании.

Осуществить такую задачу государство может различными способами, в том числе путем наделения субъекта некоторыми публично - правовыми функциями. В этом смысле показателен опыт зарубежных стран, в которых на государственном уровне, законодательным путем, через создание специализированных организаций и наделение их соответствующими полномочиями, осуществлялась реструктуризация национальной банковской системы, наибольшую часть которой составляют частные коммерческие банки. Например, в период острой кризисной ситуации в банковской сфере Конгресс США в 1989 году посчитал необходимым создать специализированную организацию по решению проблем, связанных с неплатежеспособностью кредитно - сберегательных учреждений США, - новое юридическое лицо, названное Resolution Trust Corporation (RTS). Указанная организация была создана на основании специального закона - Financial Institution Reform, Recovery and Enforcement Act (FIRREA), принятого Конгрессом США целью сохранить доверие населения к банковской системе и не допустить банкротства банков и краха всей банковской системы США. Согласно данному Закону в стране была осуществлена реструктуризация кредитных организаций. Закон выделял 50 миллиардов долларов из бюджета США на цели реструктуризации (в частности, на финансовую помощь проблемным банкам), наделял RTS специальными полномочиями (такими, например, как проведение проверки правомерности сделок, произведенных банками, особенно с недвижимостью, поиск активов банков, продажа бизнеса, уменьшение или увеличение уставного капитала и т. д.) <*>. -------------------------------- <*> См.: Banking Law: teaching materials / by Edward L. Symons, Jr. and James J. White. 3rd ed. S. 545 - 555. Следует заметить, что во время банковского кризиса 1980 - 1992 гг. в США прекратили существование 1617 коммерческих банков. Большинство вкладчиков банков получили компенсацию Корпорации государственного страхования депозитов, в результате деньги в Корпорации практически закончились. Платежное состояние многих банков было плачевным, некоторые банки, по заявлению Председателя ФКСД, пали жертвами криминальной деятельности. Меры по банковскому надзору и контролю за деятельностью финансово - банковских институтов, которые осуществлялись со стороны Контролера денежного обращения, Корпорации государственного страхования депозитов и через другие структуры, непосредственно связанные с Федеральной резервной системой (Центральным банком США), не дали положительного результата. Неэффективным оказалось и проведение процедур банкротства.

Как мы видим, государство волевым образом осуществило реструктурирование банков, при этом через специализированную организацию "вклинивалось", если можно так выразиться, в частные отношения коммерческих структур. Однако все осуществлялось законным путем, в условиях чрезвычайности. Следует иметь в виду, что через шесть лет после выполнения поставленных Законом задач по стабилизации банковской системы специально созданное юридическое лицо - Resolution Trust Corporation - было ликвидировано. В Норвегии в 1992 году был принят закон, согласно которому созданной правительством организации позволялось вмешиваться в дела проблемных банков, сокращать количество голосов акционеров в пределах понесенных банками убытков, предусматривалась финансовая помощь из бюджета, менялись правила бухучета и анализа деятельности банков, что помогало достоверно узнать состояние дел, и др. В Финляндии, где спад в финансово - банковской сфере пришелся на 1991 год, в августе 1992 года правительство страны объявило о том, что стабильность финской банковской системы должна быть гарантирована при всех обстоятельствах. Законом от 30 апреля 1992 г. Государственному гарантийному фонду (специализированному юридическому лицу) в целях реструктуризации банковской системы было передано из бюджета около 20 миллиардов финских марок и даны большие полномочия по вхождению в частные отношения проблемных банков <*>. -------------------------------- <*> См. подробнее: Реструктурирование кредитных организаций в зарубежных странах: Учеб. / Под ред. А. Г. Грязновой, М. А. Федотовой, В. М. Новикова. М.: Финансы и статистика, 2000.

Изложенное показывает, что в экстраординарных условиях государство может возложить на субъекта частного права выполнение тех задач, решения которых требует экономическая ситуация. Такое право государства должно быть четко сформулировано в Конституции Российской Федерации, а также в специальном законе, регулирующем экономические отношения в кризисных ситуациях. Обязанность государства по урегулированию экономических отношений в чрезвычайной ситуации (будь то стихийное бедствие или социальная напряженность в обществе) вытекает из содержания статей 2 и 7 ныне действующей Конституции Российской Федерации. Так, в статье 2 сказано, что обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а в статье 7 определено, что политика государства - Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На мой взгляд, именно этим конституционным принципам следовало Российское государство, осуществляя мероприятия по реструктуризации кредитных организаций через созданное им АРКО.

5. Банкротство и мировое соглашение

На сегодняшний день мировые соглашения заключены между кредиторами коммерческих банков "Российский кредит" и "СБС-АГРО", с одной стороны, и указанными банками, с другой стороны. Действующее законодательство о банкротстве кредитных организаций не допускает заключения мирового соглашения между кредитной организацией и ее кредиторами. Обусловлено это тем, что у кредитной организации, в отношении которой возбуждена процедура банкротства, отозвана лицензия на осуществление банковских операций, поэтому реорганизационные мероприятия в соответствии с банковским законодательством к ней не могут быть применены. В отличие от Федерального закона "О банкротстве кредитных организаций" Закон о реструктуризации позволяет кредитной организации и ее кредиторам заключить мировое соглашение. В этом проявляется концептуальная суть Закона о реструктуризации. В рамках реструктуризации государство правомочно оказать финансовую помощь кредитной организации, взявшей на себя обязательство удовлетворить требования кредиторов согласно условиям мирового соглашения. Например, Арбитражный суд города Москвы утвердил мировое соглашение между АКБ "Российский кредит" и его кредиторами, в соответствии с которым кредиторы, которые имели суммы вклада до 30 тыс. рублей, получили полное возмещение в течение семи дней после подписания акта расчетов. Остальные вкладчики получают 20 процентов от суммы вклада, а на остальную сумму - векселя, которые погашаются банком в течение определенного срока. В итоге после истечения восемнадцати месяцев все вкладчики получат полное возмещение <*>. -------------------------------- <*> См.: Российская газета. 1999. 26 ноября.

Источником денежного возмещения стали активы банка, пополнить которые помогло АРКО благодаря тем полномочиям, которые ему были даны Законом о реструктуризации. Недостающую часть денег АРКО получило из бюджета специально на цели мирового соглашения, что также позволил осуществить Закон о реструктуризации. Следует заметить, что в случае осуществления процедуры банкротства банка, не применяя реструктуризацию, кредиторы не смогли бы получить свои вклады и другие денежные средства. Во-первых, конкурсное производство не обеспечило бы в такой мере пополнение конкурсной массы. Практика банкротства, и в первую очередь банкротства банков, показала печальные итоги процедур банкротства в соответствии с действующими законами о банкротстве. Некоторые банки с помощью арбитражных управляющих окончательно растеряли свои активы, и кредиторы не получили денежных средств. О недобросовестном ведении дел должника арбитражными управляющими неоднократно упоминалось в периодической печати <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Витрянский В. В. Указ. соч. С. 95.

Во-вторых, в обычной ситуации банкротства государство не обязано оказывать никакой помощи, поскольку оно (государство) не отвечает по долгам коммерческой организации и не имеет никаких обязательств перед вкладчиками и иными кредиторами банков. При реструктуризации помощь государства предусмотрена законом и определяется бюджетом. В-третьих, сама бюджетная система пополняется денежными средствами, которые в виде налогов и других платежей уплачивают кредитные организации в рамках программы реструктуризации. Возвращаясь к анализируемому Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июля 2001 г. N 10-П, необходимо отметить следующее. Признание Конституционным Судом Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации вышеуказанных положений Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" дает право гражданам - вкладчикам, указанным в Постановлении Суда, обратиться в суд с иском о взыскании соответствующих сумм вклада. Однако исполнить решение Суда затруднительно, поскольку коммерческие банки "Российский кредит" и "СБС-АГРО" заключили мировое соглашение со своими кредиторами. По всей видимости, неудовлетворенные граждане - вкладчики вновь обратятся с жалобой в Конституционный Суд, в результате чего Суду придется еще раз обращаться к Закону о реструктуризации кредитных организаций, но теперь уже с позиции соответствия его положений о мировом соглашении Конституции Российской Федерации. В этом случае Конституционному Суду вновь придется столкнуться с теоретической проблемой, касающейся полномочия АРКО принимать решение о заключении мирового соглашения со стороны кредитной организации (см. ст. 23 Закона о реструктуризации). Помимо рассмотренных уже проблем материального права относительно публичных аспектов Закона о реструктуризации и связанных с ними полномочий АРКО осуществлять мероприятия по реструктуризации кредитных организаций, к которым относится и принятие решения о мировом соглашении, возникнет непременно и вопрос судебного процесса. Например, иногда выражается некоторое сомнение в правильности утверждения арбитражным судом мирового соглашения по такому делу, которое не было в судебном производстве. Возможно, что здесь мы встречаемся с еще одним пробелом в действующем законодательстве. Однако это не означает, что утверждение арбитражным судом мирового соглашения между кредитной организацией, находящейся под управлением АРКО, и кредиторами этой организации противозаконно или противоречит гражданскому процессуальному законодательству. В этом случае можно по аналогии обратиться к практике деятельности третейских судов. Арбитражный суд в силу закона доверяет решению таких судов. Если ответчик не выполняет решение третейского суда, то в соответствии с действующим законодательством арбитражный суд выдает исполнительный лист для принудительного исполнения решения третейского суда по делу, которое не было в производстве суда арбитражного <*>. -------------------------------- <*> См.: Федеральный закон от 05.05.95 N 71-ФЗ "О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"; Временное положение о третейском суде для разрешения экономических споров, утвержденное постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24.06.92 N 3115-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1790.

С какой бы позиции ни подошел Конституционный Суд Российской Федерации к проблеме компетенции АРКО, он не может не увидеть того обстоятельства, что сама по себе реструктуризация, как уже отмечалось выше, есть такая процедура, которая изначально по своей сути предполагает вмешательство в правовую и экономическую сферу деятельности кредитной организации, но во благо ее самой и защиты прав ее кредиторов. Именно государству, сообразуясь с принципами Конституции Российской Федерации, дано право определить, какими способами и с помощью каких правовых инструментов оно может это осуществить.

Название документа