Аккредитация представительств иностранных юридических лиц в России

АККРЕДИТАЦИЯ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ ИНОСТРАННЫХ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ В РОССИИ

Э. В. ТАЛАПИНА

Талапина Эльвира Владимировна Кандидат юридических наук. Специалист в области правового регулирования экономических отношений и соотношения публично - и частноправовых начал в государственном секторе экономики. Родилась в 1972 г. В 1994 г. закончила юридический факультет Башкирского государственного университета. Работала начальником юридического отдела комитета по управлению муниципальной собственностью г. Уфы. В настоящее время - старший научный сотрудник Института государства и права РАН и юрисконсульт консалтинговой компании "РУССИКОН". Автор ряда публикаций в периодических изданиях, таких, как "Государство и право", "Журнал российского права", "Право и политика", "Российский юридический журнал" и др.

Открытие иностранной фирмой представительства в России являет собой одну из форм присутствия этой фирмы на российском рынке. Как правило, основные задачи, которые стоят перед представительством, заключаются в проведении маркетинговых исследований, проработке деловых контактов и поиске клиентов, осуществлении через него деятельности головной фирмы на территории России, подготовке соглашений с российскими клиентами в интересах головной фирмы.

До недавнего времени деятельность иностранных организаций в России регулировалась Законом РСФСР от 4 июля 1991 г. N 1545-1 "Об иностранных инвестициях" <*>. В этом Законе были перечислены виды предприятий с иностранными инвестициями, к числу которых принадлежали: -------------------------------- <*> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1008.

предприятия с долевым участием иностранных инвестиций, их дочерние предприятия и филиалы; предприятия, полностью принадлежащие иностранным инвесторам, их дочерние предприятия и филиалы; филиалы иностранных юридических лиц. Однако относительно представительств иностранных юридических лиц в нем ничего не говорилось, хотя и затрагивался вопрос о представительствах предприятий с иностранными инвестициями. В настоящее время основным нормативным актом, регулирующим вопросы иностранного присутствия на российском рынке, является Федеральный закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях" <*>, который регламентирует порядок создания и ликвидации коммерческих организаций с иностранными инвестициями, а также филиалов иностранных юридических лиц. Но и этот Закон при всех его положительных качествах не содержит каких-либо норм о представительствах иностранных юридических лиц в России и, следовательно, не разъясняет понятия такого представительства. Для уяснения значения этого термина обратимся к отечественному гражданскому законодательству, ибо согласно ч. 4 п. 1 ст. 2 ГК РФ правила гражданского законодательства применяются к отношениям с участием иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. Таким образом, на представительство иностранного юридического лица в России будут распространяться нормы ст. 55 ГК РФ, в соответствии с которыми представительством признается обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, представляющее интересы юридического лица и осуществляющее их защиту. Руководитель представительства действует на основании доверенности. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3493.

Отсюда можно прийти к выводу, что пока не существует четкого и однозначного регулирования участия иностранных инвесторов на российском рынке - ни по формам такого участия, ни по видам их деятельности. Причем одна из бед отечественного законодательства как раз в том и состоит, что оно не определяет изначально виды деятельности, осуществляемые исключительно государством, и виды деятельности, на осуществление которых требуется лицензия. Между тем это позволило бы создать стройную систему лицензирования как для российских, так и для иностранных лиц (в действующем Федеральном законе от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <*> нет упоминаний о деятельности иностранных лиц). В этом плане хорош был ныне утративший силу Закон РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 445-1 "О предприятиях и предпринимательской деятельности" <**>, определявший в п. 3 ст. 21 исключительную сферу деятельности государственных предприятий (производство оружия, наркотических, ядовитых веществ, переработка драгоценных металлов, производство ликеро - водочных и табачных изделий, изготовление орденов и медалей). Безусловно, для иностранных юридических лиц таких запретов и ограничений на деятельность в России должно быть больше, что обусловлено интересами обороноспособности и безопасности государства, экономической независимости, охраны культурных ценностей, сохранения природных ресурсов и т. п. В качестве утешительного прогноза скажем, что на обсуждение Государственной Думы внесен проект Федерального закона о перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов. Кроме того, Президент РФ на встрече с предпринимателями страны заявил, что в результате скорых изменений законодательства регистрация фирм будет осуществляться только в органах Минюста России, при этом количество лицензируемых видов деятельности сократится с 500 до 70 и будет либерализован валютный режим <***>. Если базироваться на изложенных моментах, то можно определить виды деятельности, которые вовсе недоступны для иностранных инвесторов, и те, на осуществление которых им требуется специальное разрешение. Таким образом, легализация иностранного субъекта на российском рынке может проходить две стадии: легализация самого субъекта независимо от деятельности и легализация его деятельности в требуемых случаях. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1998. N 39. Ст. 4857. <**> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. N 30. Ст. 418. <***> Коммерсант. 25 января 2001 г.

Прежде чем легализовать свою экономическую деятельность, любой субъект, в том числе и иностранный, должен быть официализирован, т. е. зарегистрирован государством. Государственная регистрация как правовой институт, выполняющий учетно - контрольные и легализующие функции, обладает следующими признаками: - установление ее требований и процедур прежде всего законами; - государственное признание законности или незаконности действий юридического и физического лица; - обязанность осуществления регистрации для соответствующего органа и хозяйствующих субъектов; - обладание юридико - информационной ценностью <*>. -------------------------------- <*> См.: Тихомиров Ю. А. Государственная регистрация статусов юридических и физических лиц, их юридических действий и актов // Право и экономика. 2000. N 1. С. 3.

Одной из форм легализации иностранного юридического лица на территории России является аккредитация представительств иностранных юридических лиц. Ввиду лингвистического сходства следует различать представительство иностранной организации в частно - правовом смысле, т. е. представительство юридического лица, и иностранное дипломатическое или консульское представительство на территории России, а также представительство по торгово - экономическим вопросам в иностранном государстве, подчиняющиеся публично - правовому режиму. Особо ярко это различие демонстрирует Федеральный закон от 13 октября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности" <*>, согласно ст. 30 которого иностранные юридические лица вправе открывать на территории России представительства для ведения внешнеторговой деятельности от имени только этих иностранных юридических лиц. В соответствии со ст. 33 того же Федерального закона в России могут учреждаться представительства иностранных государств по торгово - экономическим вопросам на основе международных договоров Российской Федерации с соответствующими иностранными государствами. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1995. N 42. Ст. 3923.

Процесс легализации представительств иностранных юридических лиц осуществляют государственные органы власти. И здесь следует остановиться на таком моменте. Поскольку в России отсутствует закон о федеральных органах исполнительной власти, то их структура и система утверждаются указами Президента РФ. Происходит это довольно часто: ведомства создаются, упраздняются, преобразуются, их функции то передаются от одного к другому, то дублируются, - в общем, систему органов исполнительной власти никак нельзя назвать стабильной. И все же вычленить государственные органы, которые осуществляют аккредитацию представительств иностранных юридических лиц, возможно, если проанализировать положения о конкретных органах исполнительной власти, а также нормы действующего законодательства (см. табл).

Орган, осуществляющий Нормативный акт Содержание полномочия аккредитацию иност - ранного субъекта

Центральный банк РФ Федеральный закон ст. 51 - Банк России от 2 декабря 1990 г. осуществляет аккреди - N 394-1 <1> тацию представитель - ств кредитных органи - заций иностранных го - сударств на террито - рии России

Торгово - промышлен - Закон РФ от 7 июля п. 3 ст. 15 - ТПП РФ ная палата РФ 1993 г. N 5340-1 <2> выдает разрешения на открытие в России иностранных фирм и организаций, в сот - рудничестве с которы - ми заинтересованы члены торгово - про - мышленных палат

Министерство юстиции Указ Президента РФ подп. 55 п. 6 - Мин - РФ от 2 августа 1999 г. юст России выполняет N 954 <3> функцию выдачи разре - шений на открытие представительств иностранных юридичес - ких лиц на территории Российской Федерации

Министерство промыш - Постановление Пра - подп. 88 п. 5 - Мин - ленности, науки и вительства РФ от промнауки России вы - технологий РФ 26 октября 2000 г. полняет функцию про - N 812 <4> ведения аккредитации в Российской Федера - ции иностранных фирм и организаций, осу - ществляющих в России деятельность в облас - ти науки и техноло - гий

Министерство экономи - Постановление Пра - подп. 67 п. 7 - Мин - ческого развития и вительства РФ от экономразвития России торговли РФ 21 декабря 2000 г. выполняет функцию N 990 <5> аккредитации предста - вительств иностранных юридических лиц, осу - ществляющих деятель - ность в области ту - ризма, а также выдает разрешения на откры - тие иностранными юри - дическими лицами представительств на территории Российской Федерации

Министерство транс - Постановление Пра - подп. 53 п. 9 - Мин - порта РФ вительства РФ от транс России имеет 30 декабря 2000 г. право проводить ак - N 1038 <6> кредитацию представи - тельств иностранных юридических лиц, осу - ществляющих деятель - ность в области транспортного комп - лекса

Из таблицы становятся наглядны следующие недостатки нынешней системы аккредитации представительств иностранных юридических лиц: 1) наблюдается смешение отраслевого и функционального принципов аккредитации, что в свою очередь ведет к пересечению и дублированию компетенций различных аккредитующих субъектов (так, выдачу разрешений на открытие представительств любых юридических лиц (без уточнения) осуществляют Минюст, Минэкономразвития России и ТПП РФ). Реально же аналогичная процедура аккредитации происходит еще и на уровне субъектов России - в Москве, к примеру, Московская регистрационная палата регистрирует "филиалы, представительства и агентства зарубежных юридических лиц" <*>; -------------------------------- <*> Решение Президиума Мосгорсовета и Правительства Москвы от 25 июля 1991 г. N 134-2 "О создании Московской регистрационной палаты". Кроме того, два года назад вокруг Минэкономики России (теперь - Минэкономразвития России) концентрировалось 17 структур, координирующих привлечение инвестиций // Экономика и жизнь: Московский выпуск. 26 января 2001 г.

2) не выделен четко субъект, чья деятельность аккредитуется - филиала или представительства иностранного юридического лица. Так, Минпромнауки России аккредитует иностранные фирмы и организации, а ТПП РФ - выдает разрешения на их открытие (причем конкретная форма - филиал или представительство - не уточняется); 3) не дано четкого наименования процессу легализации иностранного субъекта на территории России - аккредитация или выдача разрешений на открытие, хотя, как будет показано далее, это не одно и то же; 4) не существует единого для аккредитующих органов уровня нормативного регулирования - в отношении ТПП РФ и Банка России действуют федеральные законы, а в отношении остальных - подзаконные акты; 5) жесткие формулировки относительно иностранных субъектов, деятельность которых аккредитуется в России, не только не корреспондируют между собой, но еще и не учитывают различий российского и иностранного законодательства. Так, в Германии и Швейцарии полные и коммандитные товарищества не являются юридическими лицами <*>. Следовательно, нельзя полноправно говорить об аккредитации представительств только юридических лиц. -------------------------------- <*> См.: Еремеишвили Л. А. Некоторые вопросы правового регулирования иностранных инвестиций в Российской Федерации // Государство и право на рубеже веков: Международное право (материалы всероссийской конференции). М., 2000. С. 120.

Вывод очевиден: система аккредитации представительств иностранных фирм в России нуждается в унификации. Некоторые предпосылки к этому создает Концепция реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации <*>, где к компетенции Минюста России предполагалось отнести вопросы аккредитации иностранных юридических фирм на территории Российской Федерации. Эти планы начали реализовываться с момента создания Государственной регистрационной палаты <**>, переданной ныне в ведение Минюста России. Согласно Уставу Государственной регистрационной палаты при Минюсте России, утвержденному Приказом Минюста России от 29 декабря 1998 г. N 192 <***>, в число ее функций входит аккредитация представительств иностранных компаний на территории Российской Федерации и, что еще важнее, ведение сводного государственного реестра таких представительств. Правда, само наименование "сводный реестр" указывает на то, что аккредитацию проводят несколько органов, которые обязаны предоставлять свои сведения в Государственную регистрационную палату. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1996. N 42. Ст. 4806. <**> Постановление Правительства РФ от 6 июня 1994 г. N 655 "О Государственной регистрационной палате при Министерстве экономики Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 866. <***> Российская газета. 21 января 1999 г.

Необходимо уяснить момент, имеющий далеко не лингвистическое значение: является ли разрешение на открытие представительства, выдаваемое Минюстом России, аккредитацией? С этой целью целесообразно обратиться к нормативным актам. В функциях Минюста России обозначена выдача разрешений на открытие представительств, а в функциях Государственной регистрационной палаты, через которую это реально происходит, - аккредитация. В то же время согласно Положению о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации порядок выдачи разрешений и аккредитации терминологически различен; однако заданные Положением различия далее нигде не расшифровываются. Таким образом, можно заключить, что нормативные акты не определяют разницу между аккредитацией и выдачей разрешений. В теоретическом ракурсе вопрос разрешается следующим образом. Посредством разных по своей сути разрешительных методов (государственная регистрация, сертификация, стандартизация, аккредитация, аттестация) государство подтверждает законное вхождение субъектов в хозяйственный оборот. Целью разрешительного механизма является установление особого государственного контроля за осуществлением таких видов деятельности, которые в силу присущих им особенностей сопряжены с обеспечением и реализацией наиболее важных публичных интересов и связаны с вовлечением в них неограниченного круга лиц, не участвующих в их осуществлении. Будучи одним из методов государственного воздействия на общественные отношения, разрешение представляет собой юридическое согласие государства совершать "те или иные юридически значимые действия в условиях, предусмотренных данной нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению" <*>. При этом разрешение выдается на совершение какой-либо деятельности, а лицензия - на конкретный вид деятельности с соблюдением определенных критериев, требований <**>. Таким образом, разрешение - более широкое понятие по отношению к лицензии. Аналогичным образом решается вопрос о соотношении понятий выдачи разрешений и аккредитации: аккредитация - частный случай выдачи разрешения. -------------------------------- <*> Спектор Е. Разрешение и лицензия в законодательстве о лицензировании // Законодательство и экономика. 2000. N 8. С. 22 - 24. <**> См.: Там же. С. 24.

Что касается непосредственно порядка аккредитации, то он регламентируется на подзаконном уровне. До сих пор в России действует Положение о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций, утвержденное Постановлением Совмина СССР от 30 ноября 1989 г. N 1074 (заметим, что в отношении кредитных организаций Приказом Банка России от 7 октября 1997 г. N 02-437 утверждено Положение о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций <*>; на сегодняшний день это практически единственный документ, определяющий статус иностранного представительства и детально прописывающий процедуру его открытия). Уже в п. 1 названного Положения заложен принцип множественности аккредитующих органов - в зависимости от вида деятельности инофирмы. К ним относились такие (в настоящее время во многом изменившиеся) органы, как МВЭС России, Госкомнауки, Министерство гражданской авиации, Министерство морского флота, Министерство рыбного хозяйства, Минфин, Минюст, МПС, Госбанк, ТПП; в регионах - Советы Министров союзных республик. -------------------------------- <*> Вестник Банка России. 1997. N 76.

Нелишне заметить, что происхождение слова "аккредитация" связано именно с иностранным элементом (так, изначально аккредитовались послы в иностранном государстве). Сейчас употребление этого термина все больше размывает первичные этимологические границы: аккредитуется деятельность как отечественных, так и зарубежных субъектов, причем эту деятельность могут осуществлять как физические лица, например журналисты, так и юридические. Аккредитация существует и внутри России: например, действуют Общие правила по проведению аккредитации в Российской Федерации, утвержденные постановлением Госстандарта России <*>, которые касаются аккредитации различных субъектов, проводящих работы по испытаниям, измерениям, анализу, контролю, подтверждению соответствия и другим видам оценки соответствия. Аккредитацию отечественных юридических лиц по своему профилю проводят Минобразования, Минсвязи, Минкультуры и прочие ведомства. Все это свидетельствует об отсутствии единого законодательного подхода к легализующим средствам вообще и аккредитации как частному случаю. -------------------------------- <*> Российская газета. 22 февраля 2000 г.

Анализ законодательства и предложенные в связи с этим теоретические выкладки позволяют сделать некоторые обобщения и выводы. Во-первых, аккредитация - это легализующий режим государственного регулирования, обладающий следующими признаками: предметом аккредитации выступает деятельность субъекта; срочность - аккредитация осуществляется на определенный срок; целевая заданность аккредитации; добровольность - необходимо волеизъявление субъекта, заявка; доступность для всех субъектов, но ограниченная рамками международного публичного права, имеющего приоритет перед отечественным законодательством, - Россия может не иметь дипломатических отношений с какой-либо страной и пр.; независимость и компетентность аккредитующих органов. Во-вторых, сегодня, как никогда, ощущается острая необходимость перехода от отраслевого метода аккредитации, распыляющего ее между ведомствами, к унифицированной. Поскольку аккредитация наряду с лицензированием, сертификацией представляет собой легализующий режим государства, постольку существует потребность в нормативном акте общего характера, который объединял бы в себе основные (принципиальные) положения о легализующих государственных режимах и его видах. Соответственно организация аккредитации представительств иностранных юридических лиц должна быть унифицирована и упрощена. Следует учитывать и то, что простота и доступность России для иностранных инвесторов - еще один немаловажный фактор привлечения иностранных инвестиций. В-третьих, любая власть, и прежде всего исполнительная, должна руководствоваться в своем функционировании двумя принципами: 1) учет частного интереса - власть, в конечном итоге призванная "обслуживать" интересы граждан, должна быть устроена максимально удобно для использования ее гражданами; 2) собственный внутренний интерес власти - власть должна быть организована максимально четко и разумно как стройная система, не допускающая ненужных повторений, выливающихся в дополнительные затраты. Эти принципы могут служить аргументами в пользу унификации легализации деятельности иностранных субъектов на территории России (отметим, что нами не затрагивались вопросы легализации иностранных субъектов в иных формах - филиалы, предприятия с иностранными инвестициями, где также существуют определенные проблемы). В-четвертых, принципы регистрации юридических лиц, изложенные в литературе, должны в равной мере относиться к регистрации как отечественных, так и иностранных субъектов. Эти принципы предполагают: - единую процедуру государственной регистрации независимо от объекта регистрации и его региона; - единые регистрирующие органы (учреждения юстиции); - единый Государственный реестр юридических лиц (первоначально такие реестры должны сводиться на уровне субъектов, а затем уже на уровне Российской Федерации); - открытость сведений о государственной регистрации юридических лиц <*>. -------------------------------- <*> См.: Закупень Т. В. Перспективы развития законодательства о регистрации юридических лиц // Журнал российского права. 2000. N 7. С. 42.

В-пятых, для России как федеративного государства чрезвычайно важны вопросы аккредитации представительств иностранных юридических лиц в регионах. По действующему законодательству вопросы аккредитации сосредоточены на федеральном уровне - ими ведает Государственная регистрационная палата, которая не имеет региональных представительств. С одной стороны, это и есть унификация режима, но по упрощенной схеме. Но с другой стороны, для иностранцев, заинтересованных в инвестировании в регионы, довольно громоздка такая процедура, требующая обращений в федеральные органы. Кроме того, реально применяется двухуровневая система регистрации иностранных субъектов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. И, наконец, отметим, что игнорирование в Федеральном законе "Об иностранных инвестициях" понятия представительства иностранного юридического лица породило ряд сомнений в кругах иностранных инвесторов относительно возможности создания таковых в Российской Федерации. Поскольку ранее установленный порядок все же не отменен и продолжает действовать, то реальная опасность представительствам иностранных юридических лиц угрожает с другой стороны: "...на практике часто представительства осуществляют все функции головной организации, в том числе ведут коммерческую деятельность. Это нарушение государственные органы до сих пор игнорировали" <*>. Поэтому прогнозируется вынужденная замена представительств филиалами. Однако действующее российское законодательство, и прежде всего ГК РФ, не дает оснований утверждать об утрате права иностранных юридических лиц на открытие своих представительств, разумеется, при условии соблюдения соответствующих нормативных требований. -------------------------------- <*> Кучер А., Никитин М. Новый Закон об иностранных инвестициях в Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2000. N 1. С. 11.

Название документа