Защитит ли Земельный кодекс РФ интересы российского бизнеса?

(Карамышева О.)

("Бизнес-адвокат", N 12, 2001)

Текст документа

ЗАЩИТИТ ЛИ ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС РФ

ИНТЕРЕСЫ РОССИЙСКОГО БИЗНЕСА?

О. КАРАМЫШЕВА

Карамышева Ольга Васильевна, первый заместитель директора Центра земельного права, доцент МГЮА, кандидат юридических наук.

140-летие великой крестьянской реформы в России ознаменовалось усилением мыслительной активности Правительства, представившего на суд парламентариев проект долгожданного Земельного кодекса. Колебания власти по вопросу о землеустройстве являются естественным отражением сомнений общества, которое, сознавая невозможность нормального гражданского оборота без учета прав на землю, в то же время не без оснований опасается, что за разрешением ходить по земле придется обращаться к собственникам, которые, вероятно, не замедлят появиться. Беспокойство граждан разделял в свое время великий юморист Джером К. Джером, писатель, которого никак не заподозришь в симпатиях к левым: в своей известной повести он признавался, что дом с вывеской о запрете доступа на участок хочется сжечь и спеть на развалинах куплеты.

Проект Земельного кодекса РФ, разработка которого началась еще в начале 90-х годов, а в Госдуме первые дебаты по нему прошли еще в 1994 г., в конце мая обсуждался в Институте государства и права РАН. Почти все выступившие участники обсуждения (это и ведущие сотрудники ИГПАНа, Центров земельного и частного права, Института законодательства и сравнительного правоведения, кафедры аграрного права МГЮА) дали отрицательную оценку обсуждаемому законопроекту.

Профессор, заместитель директора ИГПАНа Ирина Александровна Иконицкая указала на массу противоречий, содержащихся в законопроекте. В частности, обратила внимание на то, что положения о праве собственности в Земельном и Гражданском кодексах не подчинены единым стандартам. Общие вопросы в обоих Кодексах должны быть унифицированы, чтобы исключить разночтения. Плохо разработаны вопросы о разграничении государственной и муниципальной собственности, нет четкого правового регулирования предоставления права на землю и ее использования, особенно земель сельскохозяйственного назначения.

Другие выступавшие отметили, что в новый Земельный кодекс перешел принцип деления земель на категории, а вот зонирования земель как не было, так и нет; в данном проекте не полностью учтены результаты земельной реформы, основным элементом которой стало наделение земельными долями. В проекте Кодекса только один пункт посвящен этому, а само регулирование земельных долей, полученных в результате приватизации, отнесено к последующим законам о земельном обороте. В ходе обсуждения высказывалось еще множество претензий, вплоть до того, что доработать проект нельзя, его надо переписать заново.

Участник рабочей группы по разработке Земельного кодекса, заведующий кафедрой аграрного права МГУ профессор Александр Константинович Голиченков сказал, что данный проект не претендует на идеальную конструкцию, но сколько можно топтаться на месте? Черту горячей дискуссии подвел представитель Комитета по природным ресурсам Госдумы, заявив, что проект обречен на принятие, потому что этого желает Правительство. Он призвал ученых быстро и конструктивно подготовить свои поправки ко 2-му чтению закона.

По просьбе редакции первый заместитель директора Центра земельного права, доцент МГЮА, кандидат юридических наук Ольга Васильевна Карамышева, участница обсуждения в ИГПАНе, прокомментировала отдельные нормы, заложенные в проекте Земельного кодекса, касающиеся оценки земель, обеспечения защиты прав на землю, гарантий при осуществлении сделок с земельными участками.

Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект Земельного кодекса РФ, разработка которого вызвана необходимостью приведения земельного законодательства в соответствие с новыми социально - экономическими условиями, складывающимися в России. В Пояснительной записке к проекту ЗК РФ констатируется, что "в настоящее время земельное законодательство представляет собой совокупность несистематизированных нормативных правовых актов, отсутствие кодификации которых ведет к проблемам правоприменения данных норм как у рядовых граждан и предпринимателей, так и у профессиональных юристов". Действительно, земельный передел, начавшийся в России в 90-х годах XX века, давно нуждается в качественно новой законодательной основе.

В связи с этим особое внимание заслуживают нормы проекта ЗК РФ, которые должны способствовать развитию российского бизнеса, заинтересованного в становлении земельного рынка, обеспечении защиты прав на землю, гарантиях для осуществления и активизации сделок с земельными участками. Предприниматель, например, хотел бы знать нормы земельных участков, приобретаемых им в собственность в конкретном месте для ведения предпринимательской деятельности, их стоимость, а также систему земельных платежей. Такая потребность в значительной мере удовлетворяется созданием единой правовой системы, предусмотренной современным ЗК РФ. Однако анализ проекта ЗК РФ свидетельствует о том, что цели, ради которых он подготовлен, не достигнуты.

Проект ЗК РФ не содержит ограничений, устанавливающих предельные размеры земельных участков, которые могут находиться на праве собственности у лица для хозяйственной деятельности. До сих пор земельное законодательство Российской Федерации имело ограничительный механизм, предотвращающий создание крупных земельных латифундий. Теперь же на вопрос: "Сколько земель может скупить лицо для хозяйственной деятельности?" - ответ может последовать следующий: "В ЗК РФ ограничений нет".

Отсутствие такого ограничительного механизма допускается в условиях обнищания подавляющего большинства местного населения, не способного покупать землю. Уже сейчас наблюдается процесс, когда далеко не бедные граждане, прибывшие из южных регионов страны, по-хозяйски обустраиваются в районах центральной России. Так, в 180 километрах от Москвы, в Тульской области, новоявленный приезжий земельный собственник с многочисленной дальней и ближней родней, нанимая для работы в своем хозяйстве местных крестьян, диктует им свои кабальные условия труда, заявляя: "Деревня моя, я здесь все скупил!". В помощь новому хозяину предлагается и проект Трудового кодекса РФ, предусматривающего возможность работы с 8-летнего возраста, неограниченный рабочий день, увольнение по инициативе работодателя в любое время.

Более того, проект ЗК РФ разрешает иностранцам приобретать в собственность земельные участки. К сожалению, не учитываются такие факторы, как ускоренный темп прироста населения в ряде крупных регионов мира, ведущий к нехватке земель для проживания, а также активизации его антропогенной деятельности; уникальность земель России не только по количеству - 1709 млн. га (12,5% мировой территории), но и качеству (например, 55% черноземных почв мира), в то время как обеспеченность землей является одним из важнейших факторов, определяющих место страны в международном разделении труда в сельском хозяйстве. Среди наиболее крупных стран мира (по территории, населению, экономическому потенциалу) землеобеспеченность по пашне колеблется в весьма широких пределах - от 1,54 га в Канаде до 0,03 га в Японии. Россия в этой группе стран находится на третьем месте. Изучение земель показывает устойчивую тенденцию к их деградации. Например, в Европе практически не осталось экологически чистых земель, способных родить экологически чистую сельскохозяйственную продукцию. Такие земли есть в России. Можно представить, как оживится европейский предприниматель, стремясь скупить элитные российские черноземы, а выращенную продукцию реализовывать за большие деньги за пределами России. При этом свои земли они оставят в покое для восстановления их плодородия. Крайне сложно будет российскому предпринимателю конкурировать с иностранным капиталом, выживая в таких правовых условиях.

Таким образом, облекается в законодательную форму целенаправленная программа, коренным образом затрагивающая три основные составляющие части экономики страны, являющиеся источниками богатств любого общества, - землю, труд и капитал. Тем самым открывается путь для экспансии земель, а затем последует и экспансия страны, в которой жизнь коренного народа станет невыносимой. Истории России известен факт, когда Екатерина II отменила собственность иностранцев на землю как раз по этим причинам. Так что стоит над этим вопросом серьезно задуматься, дабы не повторять своих же ошибок.

Проект ЗК РФ не предложил новую систему платежей за землю. Глава 10 "Плата за землю и оценка земли" объединила в себе два разные экономические и правовые понятия (хотя и имеющие между собой определенную связь). При этом ограничиваются формы платы за землю: предлагается лишь земельный налог и арендная плата. Исключена одна из прежних форм платы за землю - нормативная цена земли как показатель, характеризующий стоимость участка определенного качества и местоположения исходя из потенциального дохода за расчетный срок окупаемости. Действующий в настоящее время данный показатель особенно востребован при сделках с земельными участками на протяжении всего периода проведения земельной реформы.

Практика выявила как положительные, так и отрицательные стороны нормативной цены земли. Она нуждалась в изменении, и следовало в проекте ЗК РФ прописать показатель, влияющий на государственную стоимостную оценку земель. Известно, что формы платы за землю определяются на базе государственной оценки земли, экономической основой которой в современных условиях должен стать рентный доход. Главное здесь - оценить природные свойства земли. На основе показателей государственной оценки земель разрабатывается единая российская шкала максимальных ставок земельных платежей, которая утверждается федеральным законом.

Проект ЗК РФ вводит новые категории - "кадастровая стоимость земли", "кадастровая стоимость земельных участков" и "кадастровая оценка земли", не давая их определений и не делая отсылку к конкретному нормативному правовому акту, в котором они будут определены (отметим, что указанные категории были исключены из проекта Федерального закона "О государственном земельном кадастре" при его рассмотрении в Государственной Думе).

Наиболее негативные экономические и правовые последствия нововведения заложены в норме проекта ЗК РФ о том, что кадастровая стоимость земельного участка зависит от рыночной стоимости земельного участка, а не от природных свойств земли. В ней не содержится и четких положений о рыночной и кадастровой стоимости земельного участка при его продаже. Только "для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земли". Иные же случаи, для которых устанавливается кадастровая стоимость земли, должны быть предусмотрены ЗК РФ или федеральными законами. Где же они? Пока их нет в главе 10 проекта ЗК РФ. Как нет и ответа о показателе стоимости земельного участка, ниже которой его просто нельзя продавать. Тем самым создается основа для коррупции. Не всякому российскому предпринимателю будет по плечу тягаться с "сильными мира сего". Чиновничьему аппарату в ряде случаев будет несложно проводить в жизнь узкие - групповые или ведомственные - интересы. То, о чем говорилось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию "Не будет ни революций, ни контрреволюций" в отношении нормативно - правовой базы, сбывается на примере проекта ЗК РФ. Правовая почва для сговора о продаже земли на торгах подготовлена. Предпринимается попытка приватизации земель по-"чубайсовски", то есть скупить земельные участки за копейки, заплатив государству мизерный процент налога с продаж, а затем продавать земельные участки за огромные деньги. При этом соответствующему должностному лицу можно не беспокоиться о привлечении его к уголовной ответственности по ст. 170 Уголовного кодекса РФ за умышленное занижение размеров платежей за землю. Непросто будет доказать, что это деяние совершено им из корыстной или иной личной заинтересованности. А российский предприниматель будет поставлен в условия, когда Налоговый кодекс РФ, признавая в целом положения гражданского законодательства РФ о свободе субъектов гражданских правоотношений при определении условий совершаемых ими сделок, вводит определенные ограничения, характерные для административно - властного характера налоговых правовых отношений.

Представляется, что данная проблема должна быть преодолена в проекте ЗК РФ. Но как бы то ни было, единственно достоверные сведения об оценке земель содержатся в системе государственного земельного кадастра. Поэтому, если норма об оценке земель должна иметь место в проекте ЗК РФ, она должна находиться в главе 11, посвященной государственному земельному кадастру, в котором оценка земель является одним из основных его элементов.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что отсутствие в проекте ЗК РФ большинства главных положений по затронутым проблемам, а также большое количество ошибок и неточностей в статьях проекта ЗК РФ делает невозможным его использование. Глава 10 проекта ЗК РФ должна быть переработана полностью, начиная со структуры и содержания и заканчивая редакцией. В противном случае, проект ЗК РФ в таком виде (даже только в проанализированной части его норм!) содержит глобальные проблемы для России. В нем отсутствуют нормы, направленные на защиту интересов многонационального народа Российской Федерации, в том числе российских предпринимателей.

Название документа