Возмещение вреда за счет казны

(Черепанова Н. О.)

("Право и экономика", N 6, 2001)

Текст документа

ВОЗМЕЩЕНИЕ ВРЕДА ЗА СЧЕТ КАЗНЫ

Н. О. ЧЕРЕПАНОВА

Черепанова Наталья Олеговна

Специалист в области финансового права.

Родилась 6 мая 1974 г. в г. Уфе. В 1996 г. окончила юридический факультет Башкирского государственного университета.

В 1996 - 1997 гг. - главный специалист отдела акционирования Комитета по управлению муниципальной собственностью г. Уфы, в 1997 - 1998 гг. - юрисконсульт Республиканского инвестиционно - коммерческого банка "Башкредитбанк". С 1999 г. - главный специалист юридического отдела Управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по Республике Башкортостан.

Дела, связанные с возмещением вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, стали все чаще появляться в судебной практике. Это объясняется тем, что государственными органами в сфере административного управления и в уголовном судопроизводстве все активней применяются меры государственного принуждения, связанные с серьезным ограничением субъективных прав граждан и юридических лиц и возможностью причинения им существенного ущерба.

Норма, содержащаяся в ст. 53 Конституции РФ, гарантирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц этих органов. Статья закрепляет общий принцип имущественной ответственности государства за причиненный вред.

Принимая во внимание то, что возмещение вреда - это один из способов защиты прав, детальное регулирование ответственности государства за причиненный вред осуществляется гражданским законодательством, в первую очередь Гражданским кодексом РФ, в котором определены основные условия, основания возмещения вреда, а также установлены правила, регулирующие порядок и пределы ответственности за причиненный вред. Так, в ст. 16 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. При этом следует учесть, что законодатель установил в ГК РФ исчерпывающий перечень оснований, при наличии которых у государства возникает обязанность возместить вред:

1) причинение вреда гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления (ст. 1069);

2) причинение вреда гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ (п. 1 ст. 1070);

3) причинение вреда гражданину и юридическому лицу в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры, не повлекшей последствий, предусмотренных п. 1 ст. 1070 (п. 2 той же статьи);

4) причинение вреда гражданину или юридическому лицу при осуществлении правосудия (п. 2 ст. 1070).

Особенностью установленного режима ответственности государства является также и то, что законодатель указал источник возмещения вреда. Согласно ст. 1069 и 1070 ГК РФ причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации, казны муниципального образования. В связи с этим весьма важное значение имеет понятие государственной казны, закрепленное в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которому государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа составляют средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Аналогичное определение муниципальной казны дано и в ст. 215.

По общему правилу, при наличии спора о возмещении вреда соответствующие требования предъявляются в суд (общей юрисдикции - если потерпевшим является гражданин, либо в арбитражный суд - если вред причинен юридическому лицу или гражданину - предпринимателю). Несмотря на то, что существует достаточно обширная судебная практика рассмотрения подобных исков, вокруг целого ряда вопросов возникают споры; так, наиболее актуальными и требующими безотлагательного решения остаются вопросы, касающиеся механизма и размера возмещения вреда и участия в суде представителей государства.

Учитывая важность стоящих перед судами задач по защите нарушенных прав граждан и юридических лиц, необходимо в первую очередь определить, какой государственный орган должен быть привлечен к участию в делах по искам граждан и юридических лиц о возмещении вреда за счет казны.

Из указанного ранее конституционного положения, а также ст. 16 ГК РФ следует, что надлежащими ответчиками по рассматриваемым в судебном порядке делам должны признаваться Российская Федерация, субъект РФ либо муниципальное образование.

В соответствии с п. 12 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предъявление гражданами или юридическими лицами исковых требований непосредственно к государственным органам и органам местного самоуправления, действиями (бездействием) которых причинен вред, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд с соблюдением норм действующего процессуального законодательства, регулирующего вопросы замены ненадлежащей стороны, привлекает в качестве надлежащего ответчика по делу соответственно Российскую Федерацию, субъект РФ, муниципальное образование. Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы, органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 ГК РФ уполномочены представлять Российскую Федерацию, субъект РФ по таким делам.

До недавнего времени к участию в делах по искам, обязанность удовлетворения которых лежит на Российской Федерации, привлекалось Министерство финансов РФ. Это было связано с тем, что ст. 1071 ГК РФ данная обязанность была возложена на финансовые органы. Исходя из необходимости определения единого порядка организации и ведения работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, Минфин РФ издал Приказ от 12 февраля 1998 г. N 26, согласно которому обязанность по организации и ведению в судах работы по выступлению от имени казны Российской Федерации возлагалась на управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по республикам, краям, областям, автономным областям и округам, городу Санкт - Петербургу на основании соответствующе оформленных доверенностей.

Начиная с 1 января 2000 г. к участию в таких делах необходимо привлекать главных распорядителей средств федерального бюджета. Такая перемена обусловлена следующим.

Согласно ст. 1071 ГК РФ финансовые органы выступают от имени казны лишь в случае, если эта обязанность в соответствии с п. 3 ст. 125 ГК РФ не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина. Возложение обязанностей по выступлению от имени Российской Федерации в силу указанной нормы осуществляется в случаях и в порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, на основании специальных поручений. При этом специальные поручения могут быть включены в различные нормативно - правовые акты (законы, постановления Правительства РФ, указы Президента РФ и т. д.), в том числе и в нормативно - правовые акты, регулирующие отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе налоговые и другие финансовые и административные отношения. Такое специальное поручение Российской Федерацией дано в п. 10 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 2000 г.: обязанность выступать от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц, по ведомственной принадлежности, возлагается на главных распорядителей средств федерального бюджета, которыми являются органы государственной власти и управления Российской Федерации, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета определен Федеральным законом от 15 августа 1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации" и приложением 12 к нему. К примеру, в случае причинения вреда гражданину органами прокуратуры в суде от имени Российской Федерации выступает Генеральная прокуратура РФ.

Целью введения нового порядка представления интересов при возмещении вреда является построение более эффективной системы защиты государственной казны, когда каждый конкретный случай ущемления прав граждан и юридических лиц должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления будет поставлен на учет. Это станет способствовать достижению "прозрачности" при исполнении должностными лицами возложенных на них обязанностей.

Вместе с тем стоит еще раз отметить, что ответственность за рассматриваемый вред несет соответственно Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование. Однако на практике суды чаще всего возлагают ответственность за причиненный вред либо на государственный орган, должностное лицо которого непосредственно причинило вред, либо на государственный орган, выступающий в суде от имени казны.

Открытое акционерное общество "Акционерный банк "Инкомбанк" обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с иском к Министерству юстиции РБ, Министерству финансов РБ, Управлению федерального казначейства Министерства финансов РФ по Республике Башкортостан, Министерству юстиции РФ, Главному управлению федерального казначейства Минфина России, Министерству финансов РФ о взыскании 176567 руб. Предметом исковых требований явилось взыскание убытков в виде реального ущерба, причиненных незаконными действиями Службы судебных приставов, а основанием - признание судом действий судебного пристава - исполнителя по описи, аресту и изъятию имущества истца незаконными. Суд первой инстанции в иске ОАО "АБ "Инкомбанк" отказал. Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда РБ решение суда отменено. Исковые требования удовлетворены частично. С Министерства финансов РФ (в лице его структурного подразделения - Главного управления федерального казначейства Минфина России) за счет средств федерального бюджета в пользу ОАО "АБ "Инкомбанк" взыскано 173067 руб. Управление федерального казначейства Министерства финансов РФ по Республике Башкортостан с вынесенным постановлением не согласилось и обжаловало его в Федеральный арбитражный суд Уральского округа. Постановлением кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Уральского округа решение и постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда РБ отменены. Взыскание вреда в пользу истца произведено с Министерства юстиции РФ за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных министерству.

Представляется, что указанные судебные акты в части взыскания средств как с Министерства финансов РФ, так и с Министерства юстиции РФ незаконны, поскольку возложение обязанности по возмещению вреда на государственные органы, выступающие в суде от имени государства, недопустимо. Этот вывод сделан на основе анализа действующего законодательства.

Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц является одним из обязательств, которые возникают вследствие причинения вреда. Согласно п. 1 ст. 126 ГК РФ Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. При этом в п. 2 указанной статьи отмечено, что юридические лица, созданные Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

И, наконец, несколько слов о порядке исполнения вступивших в законную силу судебных актов, удовлетворяющих исковые требования граждан и юридических лиц. Исполнительные листы судебных органов по искам к казне Российской Федерации о возмещении вреда за счет казны в соответствии со ст. 110 Федерального закона от 27 декабря 2000 г. N 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" должны направляться для исполнения в Министерство финансов РФ. При этом исполнение данных судебных решений будет осуществляться в порядке, установленном Правительством РФ, в объемах, превышающих ассигнования, утвержденные на эти цели данным Федеральным законом.

Название документа