Подпадают ли правоотношения, возникшие в связи с проведением конкурса на организацию пассажирских перевозок и перевозок багажа в пределах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, под регулирование Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"?

Ответ: При решении вопросов о необходимости соблюдения требований Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) при проведении торгов необходимо прежде всего учитывать положения ст. 1 Закона N 94-ФЗ, определяющей предмет и цели регулирования данного Закона.

В соответствии с данной статьей Закон N 94-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Закон N 94-ФЗ применяется в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, за исключением случаев, если такие услуги оказываются международными финансовыми организациями, созданными в соответствии с международными договорами, участником которых является Российская Федерация, а также международными финансовыми организациями, с которыми Российская Федерация заключила международные договоры. Перечень указанных международных финансовых организаций утверждается Правительством Российской Федерации.

Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (нужды субъектов Российской Федерации) (ч. 1 ст. 3 Закона N 94-ФЗ).

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков (ч. 2 ст. 3 Закона N 94-ФЗ).

В силу ст. 5 Закона N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном п. 14 ч. 2 ст. 55 Закона N 94-ФЗ, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Таким образом, при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд с 01.01.2006 должны применяться нормы Закона N 94-ФЗ. Иных способов размещения указанных заказов на законодательном уровне не предусмотрено.

Следовательно, в случае если заказ, исходя из положений действующего законодательства, предназначен для удовлетворения потребностей государственных и муниципальных нужд, должны быть применены положения Закона N 94-ФЗ.

В соответствии с положениями ст. 72 Бюджетного кодекса РФ государственные (муниципальные) контракты заключаются и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств, кроме случаев, предусмотренных п. 3 данной статьи.

В силу ст. 526 Гражданского кодекса РФ и ст. 9 Закона N 94-ФЗ под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд.

Таким образом, для признания того или иного договора подпадающим под действие Закона N 94-ФЗ следует проверять наличие доказательств, свидетельствующих о выделении соответствующим бюджетом денежных средств, а также от чьего имени и в каких целях заключен соответствующий договор.

Верховный Суд РФ в Определении от 22.08.2007 N 8-Г07-5 пришел к выводу, что привлечение на конкурсной основе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к организации регулярных перевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является размещением заказа путем проведения конкурса на оказание услуг для государственных или муниципальных нужд за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, так как осуществляется за счет средств самих граждан. Предусмотренная возможность компенсации убытков, связанных с осуществлением перевозок с применением установленных тарифов и льгот, не однозначна размещению заказа на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд на выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд или ином гражданско-правовом договоре.

Арбитражные суды также, как правило, исходят из того, что вопросы организации пассажирских перевозок нормами Закона N 94-ФЗ не регулируются.

Такую позицию, например, занял ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 17.09.2007 N А28-2459/2007-109/12.

Следует отметить: в данном Постановлении ФАС Волго-Вятского округа также указал и на то, что привлечение перевозчиков на конкурсной основе к перевозке пассажиров не противоречит нормам Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (Далее - Закон N 135-ФЗ). Конкурсный отбор перевозчиков не оказывает влияния на конкуренцию, так как является открытым; необходимость прохождения конкурсного отбора в равной степени распространяется на всех перевозчиков; каждый потенциальный перевозчик самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе; все они равны между собой. В данном случае конкурс служит инструментом конкурентного отбора, позволяющего выбрать претендента, наилучшим образом удовлетворяющего потребности населения в транспортных услугах, отвечающих требованиям безопасности пассажирских перевозок на городском транспорте. Конкурсная процедура, оценочные критерии использованы для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к компетенции органа местного самоуправления, не направлены на ограничение свободы предпринимательской деятельности.

ФАС Восточно-Сибирского округа в Постановлении от 05.06.2007 N А74-4411/06-Ф02-2498/07 также пришел к выводу, что осуществление маршрутных пассажирских перевозок не является исполнением муниципального заказа, в связи с чем к спорным правоотношениям не подлежат применению нормы Закона N 94-ФЗ. Суд разъяснил, что конкурс на право осуществления коммерческих пассажирских перевозок по маршрутам, проходящим в пределах муниципального образования, проводился в целях обеспечения транспортного обслуживания населения, соблюдения прав населения на жизнь и здоровье, на свободу передвижения и не относился к муниципальному заказу. При этом суд отметил, что в силу ст. ст. 4 и 9 Закона N 94-ФЗ для заключения муниципального контракта учреждение получает полномочия муниципального заказчика, которыми его может наделить соответствующий орган местного самоуправления, а в данном случае организатору конкурса не были предоставлены полномочия муниципального заказчика.

Арбитражный суд Московской области в Решении от 11.04.2007 N А41-К1-890/07 и Десятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 20.06.2007, 26.06.2007 N А41-К1-890/07 также пришли к выводу, что Законом N 94-ФЗ не регулируются правоотношения по проведению конкурса на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту регулярного сообщения. Отказывая в иске об отмене принятого на заседании конкурсной комиссии Министерства транспорта субъекта РФ решения об отказе в заключении договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршрутам субъекта РФ, суды установили, что в соответствии с законом субъекта РФ указанный конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения проводится в целях отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров и багажа, является способом регулирования транспортного обслуживания для удовлетворения потребностей населения в безопасных и своевременных перевозках, а также способом размещения государственного (муниципального) заказа. При этом суды отметили, что конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения, в котором участвовал истец, проводился с целью отбора перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки, а не с целью размещения муниципального заказа, следовательно, правоотношения, возникшие в связи с участием истца в указанном конкурсе, являются административными, а не гражданскими, и регулируются законом субъекта РФ.

Указанный конкурс на право заключения договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения не предусматривает расхода средств бюджета Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, а лишь осуществляет отбор перевозчиков, обеспечивающих лучшие условия перевозки пассажиров, с последующим заключением договора на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения.

Аналогичные выводы изложены в Решении Арбитражного суда Московской области от 10.04.2007, 16.04.2007 N А41-К1-1254/07, оставленном Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2007, 08.06.2007 и Постановлением ФАС Московского округа от 21.09.2007, 10.10.2007 N КА-А41/9160-07 без изменения.

В Решении Арбитражного суда Московской области от 21.09.2006, 28.09.2006 N А41-К1-14328/06, оставленном Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда от 27.12.2006, 29.12.2006 и Постановлением ФАС Московского округа от 11.04.2007, 12.04.2007 N КГ-А41/2556-07 без изменения, суд не признал открытый конкурс по отбору организации на поставку и монтаж программно-технического комплекса автоматизированной системы контроля оплаты проезда пассажиров на транспорте и выполнение пусконаладочных работ государственной закупкой, финансируемой за счет средств бюджета субъекта РФ. Суд отклонил ссылки на нормы Закона N 94-ФЗ, так как данные нормы к предмету конкурса не относятся. При этом суд отметил, что имеющиеся упоминания в извещении о проведении конкурса и в конкурсной документации о Законе N 94-ФЗ не могут служить подтверждением того, что проведение оспариваемого конкурса подлежало регулированию законодательством о государственных поставках.

Однако в судебной практике также существует противоположная точка зрения, согласно которой правоотношения, возникшие в связи с проведением конкурса на организацию пассажирских перевозок и перевозок багажа в пределах соответствующего субъекта РФ или муниципального образования, подпадают под регулирование Законом N 94-ФЗ.

Так, ФАС Дальневосточного округа в Постановлении от 07.11.2007 N Ф03-А37/07-1/4384, руководствуясь ст. 5 Закона N 94-ФЗ и установив, что предметом конкурса на право организации перевозок пассажиров и багажа на регулярных маршрутах муниципального образования является перевозка пассажиров, в том числе граждан, имеющих право на приобретение месячных социальных проездных билетов, пришел к выводу о том, что спорные правоотношения подпадают под регулирование Законом N 94-ФЗ.

Тем не менее, принимая во внимание правовую позицию Верховного Суда РФ, представляется, по нашему мнению, что при решении вопросов о распространении норм Закона N 94-ФЗ на процедуры проведения конкурсов, связанных с организацией перевозок пассажиров и багажа по маршрутам субъектов РФ и муниципальным маршрутам, следует руководствоваться тем, что положения Закона N 94-ФЗ в таких ситуациях применению не подлежат.

Л. Л.Горшкова

Центр методологии бухгалтерского учета

и налогообложения

28.07.2008