Ответственность государства по обязательствам во внутреннем гражданском обороте

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА ПО ОБЯЗАТЕЛЬСТВАМ ВО ВНУТРЕННЕМ ГРАЖДАНСКОМ ОБОРОТЕ

О. Н. АЛДОШИН

Алдошин Олег Николаевич - начальник юридического отдела АКБ "Юстибанк" (Москва).

Специфика имущественной ответственности государства в современных условиях

Отсутствие в нашей стране продуманной экономической концепции развития рыночных отношений в переходный период дополнялось отсутствием законодательной базы, необходимой не только для их утверждения и закрепления, но и для четкого регулирования. В первую очередь новые экономические условия требовали определения роли государства как главного регулятора и участника этих отношений. В. Ф. Яковлев пишет: "Жизнь указала на то, что введение рыночной экономики, широкое использование в ее построении товарно - денежных отношений отнюдь не означает ухода государства из экономики" <*>. Утратив в значительной степени свою регулирующую роль, государство в то же время заняло место активного участника этих отношений. Новый Гражданский кодекс РФ как основной закон, призванный регулировать рыночные отношения, утвердил равенство государства с иными участниками гражданских отношений - гражданами и юридическими лицами. В первую очередь это означает отказ государства от своих властных полномочий в отношении других участников и подчинение общим принципам гражданского права, таким как равенство участников гражданско - правовых отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, недопустимость произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, беспрепятственное осуществление гражданских прав, запрет злоупотребления правом и иного ненадлежащего осуществления гражданских прав, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита. -------------------------------- <*> Яковлев В. Ф. Гражданский кодекс и государство // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 59.

Участие государства в гражданских правоотношениях обусловлено прежде всего необходимостью реализации публичных задач, стоящих перед ним, и это, естественно, не может не отражаться на его гражданской правоспособности. Поэтому ГК РФ, провозглашая в п. 1 ст. 124 равенство государства с иными участниками гражданских правоотношений, в следующем пункте делает оговорку о том, что нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, применяются по отношению к государству в том случае, если иное не предусмотрено законом или не вытекает из особенности данного субъекта. Нельзя не признать, что те обстоятельства, с которыми ГК РФ связывает возможность или невозможность применения к государству указанных норм, то есть и особенность субъекта, и закон, очень часто относятся к сфере публично - правовых отношений. Это позволяет говорить о государстве как об особом субъекте права со специальной правоспособностью, определяемой нормами как частного, так и публичного права. В настоящее время большое значение приобретает вопрос о соотношении указанных норм и применении их на практике. Государство, являясь участником частноправовых и публично - правовых отношений, очень часто оказывается в таком положении, когда, с одной стороны, оно должно соблюсти публичные интересы, за которыми стоит все общество в целом, а с другой - подчиниться нормам гражданского права, отражающим интересы частного лица в конкретном деле, что часто приводит к конфликту указанных интересов. Данная проблема в наибольшей степени проявляется, когда государство не в состоянии исполнить надлежащим образом принятые на себя обязательства гражданско - правового характера и возникает необходимость применения различных мер принуждения, связанных с обращением взыскания на денежные средства или на какое-либо иное государственное имущество. Применение подобных гражданско - правовых мер в отношении государства всегда связано с вторжением в одну из сфер публичных отношений - бюджетную. До недавнего времени иски, предъявлявшиеся к государству из-за невыполнения договорных или внедоговорных (деликтных) обязательств, рассматривались и решения по ним выносились в соответствии с нормами гражданского права; при этом судебные органы, как правило, не задумывались, каким образом будут исполняться принятые ими решения. Эти проблемы были полностью возложены на взыскателей и судебных исполнителей, которые в конечном счете столкнулись с трудноразрешимой проблемой: с одной стороны, есть ГК РФ с нормами об ответственности государства и решение суда о взыскании денежных средств, а с другой стороны, нет возможности обратить взыскания на денежные средства бюджета или на какое-либо иное государственное имущество по причине отсутствия соответствующих норм в публичном праве. На преодоление конкуренции публично - правовых и гражданско - правовых норм в этом вопросе существенно отразилось принятие Бюджетного кодекса Российской Федерации, который упорядочил процесс принятия и учет государством обязательств, по которым предполагаются расходы соответствующего бюджета, а также ввел такое понятие, как иммунитет бюджета. Последний представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства возможно только на основании судебного акта, предусматривающего: - возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета; - возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания органами государственной власти или органами местного самоуправления актов, не соответствующих закону или иному правовому акту. По существу, ответственности государства по своим обязательствам в гражданских правоотношениях до настоящего времени уделялось недостаточно внимания (за исключением, пожалуй, ответственности за вред, причиненный государственными органами и должностными лицами), хотя в целом вопрос о гражданско - правовой ответственности остается дискуссионным среди наших правоведов. Не раскрывая сути разных точек зрения в данной полемике, хотелось бы остановиться только на одной из них, высказанной А. Е. Сухановым: гражданско - правовая ответственность - одна из форм государственного принуждения, состоящая во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего <*>. -------------------------------- <*> См.: Гражданское право. В 2-х т. Т. 1. Учебник / Отв. ред. Е. А. Суханов. Изд. 2-е. М., 1998. С. 431.

Проблематика этой статьи требует более широкого взгляда на вопрос об ответственности в гражданских правоотношениях, а также рассмотрения возможности и специфики такой меры государственного принуждения, как принуждение к исполнению принятого обязательства. (По мнению С. Н. Братуся, мера государственного или общественного принуждения к исполнению принятой на себя обязанности в натуре также является одной из форм ответственности <*>.) -------------------------------- <*> Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976. С. 83.

Ясно, что в случае, когда государство оказывается на месте правонарушителя, оно вынуждено выступать как бы против себя. Очевидно, что меры принуждения должны быть применены не просто по отношению к государству, а направлены на конкретный государственный орган или иное лицо, уполномоченное выступать от его имени. Это вытекает из особой формы представительства государства в гражданском обороте, характеризующейся множественностью лиц, выступающих от его имени. Причем данную множественность представителей в договорных отношениях, в свою очередь, можно разделить на тех лиц, которые представляют интересы государства непосредственно в гражданском обороте, и лиц, которые уполномочены выступать в суде от его имени в качестве ответчиков. Поэтому в практической сфере часто возникает вопрос об определении лица, которое не только вправе представлять интересы данного публично - правового образования в гражданском обороте, но и способно фактически нести ответственность, то есть реально исполнить то, что указано в судебном решении. Складывается такая ситуация, не свойственная гражданско - правовому институту представительства, когда один из субъектов гражданского права - государство - в силу ряда причин признается правонарушителем, а лицо, чьи права нарушены, не может напрямую обратиться к данному субъекту и вынуждено искать уполномоченного представителя (соответствующий орган или лицо), чтобы к нему предъявить соответствующие требования. Прямое указание на то, что именно финансовые органы выступают в суде от имени казны, содержится только в ст. 1071 ГК РФ, отнесенной к главе, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда. Причем указанная статья содержит оговорку о возможности возложения обязанности по возмещению вреда на другой орган, юридическое лицо или гражданина на основании федерального закона или иного нормативного акта. Поэтому к указанным органам можно также отнести и главного распорядителя средств федерального бюджета, который является органом государственной власти и выступает в суде от имени казны Российской Федерации по искам о возмещении вреда, а также по искам, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам подведомственных предприятий и учреждений. Участие данного органа предусматривается п. 10 ст. 158 БК РФ. Но здесь мы опять видим, что, во-первых, на потенциального истца возлагается обязанность определить, какой орган государственной власти является главным распорядителем. (При этом нельзя забывать, что истцами по первой из указанных категорий дел выступают, как правило, физические лица, не разбирающиеся в тонкостях такой новой подотрасли финансового права, как бюджетное законодательство.) Во-вторых, указанная статья говорит о том, что выплаты по исполнительным листам производятся за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств бюджета. А это означает не безусловную ответственность государства по вышеназванным исковым требованиям, а ответственность конкретного органа исполнительной власти, обусловленную выделением ему необходимых средств на указанные цели. Поэтому ответственность государства в этом случае ограничивается частью бюджетных средств, находящихся в распоряжении соответствующего министерства или государственного комитета как главного распорядителя. По искам, предъявляемым к государству по иным основаниям, можно предположить, что вопрос о привлечении к процессу уполномоченного органа будет зависеть от существа предъявляемого требования и того уполномоченного государством лица, в чьем фактическом ведении находится истребуемое имущество или обязанность совершить определенные действия. Ввиду сложности правильного определения органа, который может выступить в качестве ответчика и реально возместить убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, возникла потребность в разъяснении, которое было дано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <*>. -------------------------------- <*> См.: Вестник ВАС РФ. 1996. N 6. С. 7 - 8.

В частности, в п. 12 указанного Постановления говорится, что "ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование (ст. 16) в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа". Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган. Надо сказать, что разъяснение касается только вопроса о возмещении убытков указанными органами, и остается непонятным, обязан ли суд во всех случаях определять и привлекать к делу орган, который может от имени государства выступать в качестве ответчика. По мнению Е. А. Суханова, "это разъяснение сделано применительно к требованиям о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий или бездействия государственных или муниципальных органов (ст. 16 ГК), поскольку и здесь ответчиками выступают не сами эти органы, а соответствующие публично - правовые образования, а потому имеет общее значение для случаев имущественной ответственности последних" <*>. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Гражданский кодекс в хозяйственном праве // Хозяйство и право. 1997. N 5. С. 83.

Однако судебная практика показывает, что суды не всегда следуют указанным разъяснениям и, не вникая в проблему практической реализации принятого решения, продолжают возлагать ответственность непосредственно на государственный орган или орган местного самоуправления. В связи с отсутствием единого универсального ответчика, выступающего от имени государства, было бы правильно закрепить в законодательном порядке возможность предъявления иска непосредственно к Российской Федерации, с последующей обязанностью суда определить надлежащий орган или лицо, к компетенции которого относится обязанность исполнения заявленного истцом требования.

Субсидиарная ответственность государства по обязательствам созданных им лиц

Для удовлетворения определенных публичных потребностей государство может участвовать в гражданском обороте опосредованно, через специально созданных для этих целей юридических лиц. Это государственные унитарные предприятия и учреждения, которые, являясь самостоятельными субъектами гражданского права, приобретают права и несут обязанности уже от своего имени, а не от имени государства. Особенность указанных лиц заключается в том, что они не являются собственниками своего имущества, что несвойственно другим правовым системам. Имущество закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294 и 296 Гражданского кодекса, то есть на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления. Осуществление хозяйственной деятельности на основе материальной базы, не являющейся собственностью указанных лиц, вызывает необходимость создать юридическую конструкцию, которая позволила бы защитить интересы возможных кредиторов. В этой связи ГК РФ предусматривает субсидиарную ответственность собственника, то есть государства, по долгам созданных им лиц. Однако условия наступления субсидиарной ответственности государства зависят от вида юридического лица и ограниченного вещного права на переданное ему имущество. Согласно другой точке зрения право хозяйственного ведения и право оперативного управления не являются ограниченными вещными правами и представляют собой лишь способ осуществления права собственности, то есть управление собственным имуществом через созданные и подчиненные организации <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: Дозорцев В. Принципиальные черты права собственности в Гражданском кодексе // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика. Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 258.

Унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам в гражданском обороте. Субсидиарная ответственность собственника имущества - государства - наступает только в случае недостаточности имущества у данного предприятия при его банкротстве. При этом возникает нетипичная для других юридических лиц ситуация. С одной стороны, согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ предприятие не вправе каким-либо способом распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения недвижимым имуществом, а с другой, согласно п. 5 ст. 113 ГК РФ оно отвечает по своим обязательствам всем находящимся в его распоряжении имуществом. С учетом того, что право собственности на имущество принадлежит государству, получается, что унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, являясь самостоятельным субъектом права, расплачивается по своим обязательствам имуществом, принадлежащим иному самостоятельному субъекту. Иначе обстоит дело с унитарным предприятием, основанным на праве оперативного управления (федеральное казенное предприятие). Здесь, согласно п. 5 ст. 115 ГК РФ Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия при недостаточности его имущества. Причина в том, что в отличие от других государственных предприятий собственник наделен более широкими полномочиями в отношении переданного имущества, вплоть до его изъятия. На практике возникают вопросы: каким образом и кто должен определить и доказать, что у казенного предприятия недостаточно имущества для удовлетворения требований кредиторов; необходима ли фактическая реализация имущества предприятия до обращения к субсидиарному должнику или возможно и достаточно в судебном порядке установить, что имеющегося в его распоряжении имущества не хватает для удовлетворения требований кредиторов, чтобы привлечь к субсидиарной ответственности государство? Если говорить о первом способе определения достаточности имущества, то он может означать фактическую ликвидацию данного лица, несмотря на то, что банкротство федеральных казенных предприятий законодательством не предусмотрено. Ведь только реализовав все имущество и тем самым фактически лишив юридическое лицо основного признака (наличие обособленного имущества), можно доказать факт его недостаточности для удовлетворения всех требований. Остается, однако, непонятным последствие такого обращения взыскания на все имущество должника, то есть его возможность продолжать действовать как юридическое лицо. Но, скорее всего, это чисто гипотетическая ситуация, поскольку такого рода предприятия относятся к различным сферам особо важных производств (военно - промышленный комплекс, ядерная энергетика и т. п.) и имеют в составе своего имущественного комплекса большое количество имущества с ограниченным гражданским оборотом либо имущество, которое может находиться только в государственной собственности (секретные технологии, особые производства, вооружение и т. п.) и, естественно, не будет являться объектом взыскания кредиторов. Если же предположить, что кредитор не должен прибегать к реализации имущества основного должника, значит вопрос о достаточности его имущества должен быть решен судебным органом. Этот вопрос аналогичен тому, который возникает в процессе банкротства, то есть о соотношении чистых активов предприятия (с учетом имущества, которое ограничено и изъято из гражданского оборота) и суммы его обязательств. Он требует значительного времени и привлечения соответствующих специалистов. При установлении судом того, что основной должник располагает достаточным имуществом для удовлетворения требований кредиторов, объектом взыскания должно стать это имущество. Таким образом, складывается ситуация, аналогичная ситуации с унитарным предприятием, основанным на праве хозяйственного ведения, когда государственное предприятие, являясь самостоятельным субъектом права, расплачивается по своим обязательствам имуществом, принадлежащим иному самостоятельному субъекту права. Если же судом будет установлено, что имущества предприятия недостаточно для удовлетворения требований кредиторов, к субсидиарной ответственности должна быть привлечена Российская Федерация. Очевидно, исходя из необходимости сохранения производства, государство как собственник должно быть заинтересовано в том, чтобы имущество федерального казенного предприятия как можно в меньшей степени было подвергнуто взысканиям, и основную долю ответственности принять на себя. Это можно сделать, установив, что государство несет субсидиарную ответственность по долгам федерального казенного предприятия при недостаточности у него только денежных средств. Для наступления субсидиарной ответственности государства по обязательствам учреждения также необходимо дополнительное условие, но, в отличие от казенного предприятия, где оно связано с недостаточностью имущества, данное условие заключается в недостаточности денежных средств. Это единственное условие, предусмотренное ГК РФ, однако на практике приходится учитывать следующее обстоятельство. Если в соответствии с учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе (п. 2 ст. 298 ГК РФ). Поэтому судебная практика, исходя из указанной возможности учреждения, выработала дополнительное условие для привлечения собственника учреждения к субсидиарной ответственности - отсутствие доходов и приобретенного за счет этих доходов имущества как возможных дополнительных источников для погашения задолженности. При этом если отсутствие денежных средств у бюджетного учреждения будет вызвано сокращением финансирования, то нормы публичного права (ст. 161 БК РФ) обязывают учреждение и другую сторону в договоре согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора. Кредитор бюджетного учреждения в этом случае вправе потребовать только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора. При рассмотрении вопроса о субсидиарной ответственности государства необходимо учитывать и специфику плюралистической модели участия государства в гражданских правоотношениях. Законодатель в ст. 113, 114, 115, 120 ГК РФ, говоря об ответственности государства по обязательствам созданных им лиц, использует понятие "собственник", а в случае с федеральным казенным предприятием указывает конкретно - Российская Федерация. Возникает вопрос, кто должен нести ответственность: непосредственно государство как особый субъект права, выступающий как собственник и учредитель в корпоративных отношениях через уполномоченных им лиц, либо те лица, которые осуществляют полномочия собственника и учредителя. От ответа на данный вопрос зависит очень многое в защите интересов кредиторов государственных предприятий и учреждений. Исходя из общего смысла представительства ответственность по долгам государственных предприятий и учреждений должны нести не представители, а представляемое лицо, то есть государство, а это значит, что источником для покрытия указанных долгов является все нераспределенное имущество - государственная казна. Е. А. Суханов так высказывается по этому вопросу: "...следует ясно представлять, что в роли собственника - учредителя здесь выступают не органы государственной власти (ибо в гражданско - правовых отношениях они сами являются учреждениями - несобственниками), а соответствующие публично - правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК). Следовательно, именно об их ответственности идет речь. От имени публично - правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично - правовых образований, является нераспределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично - правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК)" <*>. -------------------------------- <*> Суханов Е. А. Указ. соч. С. 84.

До недавнего времени вышеуказанной позиции придерживались и судебные органы. Так, Богдановичское открытое акционерное общество по производству огнеупорных материалов обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с иском к государственному образовательному учреждению "Образовательная средняя школа - интернат N 9" Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации и Министерству путей сообщения Российской Федерации о взыскании задолженности за тепловую энергию и коммунальные услуги. Суд первой инстанции, сделав вывод о том, что школа - интернат является государственным общеобразовательным учреждением, и установив, что средств на оплату коммунальных услуг из федерального бюджета ей не выделялось, удовлетворил иск и в соответствии со ст. 120 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложил субсидиарную ответственность на Российскую Федерацию в лице Министерства финансов Российской Федерации. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. По-видимому, в упомянутом автором Постановлении Президиума ВАС РФ от 24.11.1998 N 4268/98 допущена опечатка: имеется в виду ст. 120 Гражданского кодекса РФ, а не ст. 120 Арбитражного процессуального кодекса РФ. ------------------------------------------------------------------ По протесту заместителя Генерального прокурора РФ Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ данное решение отменил и дело направил на новое рассмотрение в связи с неполным исследованием обстоятельств и материалов дела. В Постановлении Президиума N 4268/98 от 24 ноября 1998 года было указано, что уставом государственному образовательному учреждению "Образовательная средняя школа - интернат N 9" предоставлено право заниматься предпринимательской деятельностью: оказывать дополнительные платные услуги, сдавать в аренду спортивный зал, гараж, выступать посредником между фирмами и т. д. Следовательно, у школы могли быть денежные средства, полученные от предпринимательской деятельности, которые она могла направить на погашение задолженности в случае отсутствия бюджетного финансирования или его недостаточности. Вопрос о привлечении собственника к субсидиарной ответственности мог быть решен только после установления факта наличия или отсутствия таких средств у школы - интерната. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ также указал на необходимость исследования вопроса о том, на кого должна быть возложена субсидиарная ответственность, поскольку Министерство финансов РФ в процессе рассмотрения дела сослалось на то, что оно не финансирует отдельные образовательные учреждения, а выделенные на эти цели бюджетные средства распределяются главным их распорядителем - Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации. При последующем рассмотрении дела было установлено недофинансирование расходов школы - интерната, а также отсутствие иных денежных средств от предпринимательской деятельности. В связи с этими обстоятельствами к субсидиарной ответственности была привлечена Российская Федерация, как собственник имущества учреждения, в лице Министерства финансов РФ. Однако в последнее время к субсидиарной ответственности все чаще привлекаются государственные органы, являющиеся учредителями соответствующих учреждений. Определенную роль в этом сыграл новый БК РФ, в п. 10 ст. 158 которого указано, что выплаты по исполнительным листам при удовлетворении подобного рода исковых требований производятся за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств бюджета, которые и должны выступать в суде от имени казны.

Казна как материальная база имущественной ответственности государства

Ставя вопрос об ответственности государства, принято говорить об ответственности казны. Причем казна не является каким-либо юридическим лицом ни в публично - правовых, ни в частноправовых отношениях, а представляет собой определенное имущество. В работах российских и советских правоведов можно встретить мнение о необходимости признания казны отдельным субъектом права. Это обосновывается тем, что под казной понимается само государство. Такой точки зрения придерживался Д. И. Мейер: "Между отдельными юридическими лицами в особенности обращает на себя внимание казна - государство - как субъект имущественных прав. Нуждаясь во множестве вещей для удовлетворения своих разнообразных потребностей, государство, совокупность граждан по необходимости одаряется имущественными правами и, таким образом, является в юридическом быту субъектом гражданского права и в этом качестве называется казной" <*>. -------------------------------- <*> Мейер Д. И. Русское Гражданское право (в 2-х ч. Часть 1). По исправленному и дополненному 8-му изд. 1902. М., 1997. С. 135.

Вопрос о понятии казны и соотношении понятия казны и понятия государства был предметом дискуссий и при обсуждении проекта Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Он был вынесен на обсуждение С. Н. Братусем, предложившим после определения положения о государстве как субъекте гражданского права, данного в тексте проекта, в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, добавить следующий абзац: "В этих случаях государство действует как казна". Далее он аргументирует свою позицию: "Государство - это не имущество казны, а сама казна как субъект гражданского права. Это не объект, это не предметы, а это само государство, выступающее как казна" <*>. Однако данная точка зрения не была поддержана и не нашла закрепления в Основах гражданского законодательства. Оппонентом С. Н. Братуся по данному вопросу выступил Ю. Х. Калмыков, который от имени группы цивилистов высказался за то, чтобы рассматривать казну исключительно как имущество, причем аргументировал свою позицию отсутствием специального органа - казначейства, который обладал бы этим имуществом. Здесь стоит заметить, что в настоящее время такой орган существует, однако он обладает иной компетенцией. -------------------------------- <*> Калмыков Ю. Х. Избранное. Труды. Статьи. Выступления / Сост. О. М. Козырь, О. Ю. Шилохвост. М., 1998. С. 213 - 215.

И сейчас может показаться, что под казной понимается государство, если прочитать название и текст ст. 1071 ГК РФ, а также п. 10 ст. 158 БК РФ, в которых идет речь об органах и лицах, уполномоченных выступать от имени казны Российской Федерации. Само выражение "выступать от чьего-либо имени" в первую очередь означает наличие отношений представительства между лицами. Однако в данном случае, на наш взгляд, смысл названных статей заключается в указании лица, уполномоченного осуществлять функции не представителя, а собственника по отношению к казне, то есть к определенному имуществу. И все же вопрос о гражданско - правовом положении казны имеет скорее научно - теоретическое, нежели практическое значение. В практическом же смысле более важен вопрос о конкретном составе имущества, являющегося материальной базой для имущественной ответственности государства и возможности обращения на него взыскания. В статье 126 ГК РФ сказано, что по своим обязательствам государство отвечает принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме закрепленного за созданными им юридическими лицами, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. Обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом. Можно увидеть, что об ответственности казны здесь не говорится. Об этом идет речь только в главе 59 ГК РФ, регулирующей обязательства вследствие причинения вреда, а также в статье 97 БК РФ. Причем определения казны, даваемые в ГК РФ и в БК РФ, не совпадают. Пункт 4 ст. 214 ГК РФ содержит следующее определение государственной казны Российской Федерации: "...Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации". В пункте 2 ст. 97 БК РФ указано: "Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну". Как видим, бюджетное законодательство не выделяет из состава казны имущество, закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. А используемый в указанной статье БК РФ термин "обеспечивается" совершенно не означает, что Российская Федерация отвечает по своим обязательствам действительно всем находящимся в федеральной собственности имуществом. На практике же более реальным объектом для взыскания со стороны кредиторов государства остаются только средства бюджета при условии, что такие расходы законодательно предусмотрены и фактически выделены. Что касается иного имущества, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, то в законодательстве не содержится даже примерного его перечня. Можно предположить, что это средства внебюджетных фондов, имущество государственного резерва, золотой запас, фонд драгоценных камней и металлов и т. п., то есть имущество, которое имеет прежде всего социально - политическое, экономическое, стратегическое значение для государства при осуществлении им своих публичных функций. Правовой статус этого имущества регулируется, как правило, нормами публичного права, которое не предусматривает обращения на него взыскания. Подводя итог вышесказанному, хочется подчеркнуть, что государство, в отличие от других субъектов гражданского права, самостоятельно, через соответствующие законы определяет объем своей гражданской правоспособности и свой имущественный статус. Поэтому очень важно, чтобы эти законы строго поддерживали баланс публичных и частных интересов, обеспечивали надежную защиту прав кредиторов государства. Без этого в конечном счете невозможно достичь стабильности в экономике и построить правовое государство.

Название документа