Правоспособность бюджетных учреждений

ПРАВОСПОСОБНОСТЬ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ

З. А. КОЛОТЫГИНА

Колотыгина З. А., соискатель, аспирантура ХГАЭП.

С началом экономической реформы в Российской Федерации и ростом частного капитала в гражданский оборот вступило немало новых субъектов, законодательно закрепленных в новом Гражданском кодексе РФ 1994 года <*>: хозяйственные товарищества и общества. Эти процессы соответственно дали толчок развитию и современной науки гражданского права, гораздо большее внимание уделяющей изучению новых организационно-правовых форм юридических лиц, а учреждение, являясь, как и прежде, довольно распространенным субъектом гражданского оборота, отошло на дальний план. -------------------------------- <*> СЗ. 1994. N 32. Ст. 3301.

Общие положения об учреждении содержатся в Гражданском кодексе РФ, Федеральном законе от 12.01.96 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1>, а особенности правового положения отдельных видов учреждений определяются специальными законами и иными правовыми актами. Так, на сегодняшний день действуют Федеральный закон от 29.12.94 N 78-ФЗ "О библиотечном деле" <2>, Федеральный закон от 26.05.96 N 54-ФЗ "О музейном фонде и музеях в Российской Федерации" <3>, Закон Российской Федерации от 10.07.92 N 3266-1 "Об образовании" <4>, Федеральный закон от 22.08.96 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <5>, Основы законодательства Российской Федерации о культуре <6>, Федеральный закон от 23.08.96 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <7>. -------------------------------- <1> СЗ. 1996. N 3. Ст. 145. <2> СЗ. 1995. N 1. Ст. 2. <3> СЗ. 1996. N 22. Ст. 2591. <4> Ведомости РФ. 1992. N 30. Ст. 1797. <5> СЗ. 1996. N 35. Ст. 4135. <6> Ведомости РФ. 1992. N 46. Ст. 2615. <7> СЗ. 1996. N 35. Ст. 4137.

Среди всего многообразия учреждений, создаваемых собственниками, так же как и прежде, доминирующее положение занимают учреждения, создаваемые государством либо муниципальными образованиями, так называемые бюджетные учреждения. С 1 января 2000 года вступил в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации <*>. Его принятие внесло определенность в правовое положение бюджетных учреждений. -------------------------------- <*> СЗ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Правовое положение бюджетных учреждений, и в первую очередь правоспособность бюджетных учреждений как субъектов гражданского права, в контексте Бюджетного кодекса Российской Федерации будет являться предметом исследования данной статьи.

Правоспособность бюджетных учреждений

Законодательное определение учреждения содержится в ст. 120 ГК РФ и ст. 9 Федерального закона "О некоммерческих организациях". В соответствии с этими нормами учреждение определяется как некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального закона "О некоммерческих организациях" учреждения могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Учреждения создаются для определенной деятельности некоммерческого характера собственником имущества, в том числе государством, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами. Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) определяет бюджетное учреждение как организацию, созданную органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Исходя из этого, можно сделать вывод, что бюджетным учреждением является учреждение, обладающее в совокупности следующими признаками: 1) созданное органами государственной власти или местного самоуправления; 2) финансируемое за счет средств бюджета либо за счет средств внебюджетного фонда. Решения о создании бюджетного учреждения от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации принимают соответствующие уполномоченные государственные органы, а от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления. Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 10.02.94 г. N 96 "О делегировании полномочий Правительства РФ по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности" <*> право выступать учредителями финансируемых собственниками учреждений от имени Российской Федерации предоставлено федеральным органам исполнительной власти, на которые возложены координация и регулирование деятельности в соответствующих отраслях (сферах управления), тогда как произвести передачу имущества учреждению в оперативное управление поручено Государственному комитету Российской Федерации по управлению государственным имуществом - Министерству имущественных отношений РФ <**>. -------------------------------- <*> РГ. N 34. 19.02.1994. <**> Указ Президента РФ "О структуре органов федеральной исполнительной власти" от 17.05.2000 N 867 / СЗ. N 21. Ст. 2168.

Что касается второго признака, то ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в составе расходов главных распорядителей бюджетных средств предусматривается и финансирование создаваемых ими подведомственных бюджетных учреждений. Бюджет государства представляет собой государственный финансовый план образования фонда денежных средств и план их расходования для финансирования различных отраслей экономики, культуры, обороны и т. п. Часть совокупного общественного дохода, поступающего в бюджет, расходуется на нужды управления и социально-культурные мероприятия, реализуя эти функции государства через бюджетные учреждения. Вместе с тем законодательство в отношении бюджетных учреждений, как и учреждений в целом, проводит принцип строго специальной правоспособности. Если обратиться к истории, принцип специальной правоспособности бюджетных учреждений нашел свое законодательное выражение и закрепление еще в 1923 году. В силу Постановления СНК РСФСР от 02.01.1923 г. государственные бюджетные учреждения могли заключать сделки, строго соответствующие их деятельности, необходимые для их нормального функционирования и осуществления возложенных на них задач. Отсутствие законодательных норм в Гражданском кодексе РСФСР 1922 года, регулирующих имущественную правоспособность бюджетных учреждений, повлекло необходимость издания Постановления ВЦИК и СНК РСФСР от 27.09.1926 "О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете" <*>. -------------------------------- <*> СП РСФСР. 1926. N 64.

Право на совершение сделок, а равно и право быть истцом и ответчиком по имущественным спорам Постановлением предоставляется лишь бюджетным учреждениям, имеющим самостоятельную смету, являющимся в лице своих руководителей самостоятельными распорядителями кредитов. В соответствии со ст. 24 ГК РСФСР 1964 <*> года учреждения, состоящие на государственном бюджете и имеющие самостоятельную смету, были предусмотрены как один из видов юридических лиц. -------------------------------- <*> Ведомости ВС РСФСР. 1964. N 24. Ст. 407.

Таким образом, содержание правоспособности бюджетных учреждений в соответствии с законом, уставом или положением о них определяется теми конкретными целями, для достижения которых они созданы, поэтому правоспособность бюджетных учреждений является специальной.

Особенности правоспособности бюджетных учреждений

1. Предпринимательская деятельность бюджетных учреждений

В рамках специальной правоспособности бюджетных учреждений, основная деятельность которых направлена на достижение социальных, культурных, образовательных, научных целей, развитие физической культуры и спорта, удовлетворение духовных и иных нематериальных потребностей граждан, а также на иные цели, направленные на достижение общественных благ, учредительными документами им может быть предоставлено право заниматься деятельностью, приносящей доходы. В статье 298 ГК РФ законодатель прямо не называет эту деятельность предпринимательской, хотя она сочетает в себе все ее признаки в смысле ст. 2 ГК РФ: направленность на извлечение прибыли (дохода), осуществление соответствующим лицом на свой риск, под свою имущественную ответственность. Однако есть и свои специфические характеристики, присущие этой деятельности и обусловленные правовым статусом бюджетных учреждений. Во-первых, доходы, полученные от такой деятельности, учреждение вправе расходовать только для осуществления возложенных на него задач, при этом, как и средства, поступившие от собственника, полученные от предпринимательской деятельности доходы также расходуются исключительно по смете, то есть опять же подтверждается их целевое предназначение. Во-вторых, предпринимательская деятельность бюджетного учреждения носит вспомогательный по отношению к основной деятельности характер и осуществляется только с разрешения учредителя-собственника, закрепленного в учредительных документах бюджетного учреждения. Такое положение обусловлено в первую очередь сущностью бюджетного учреждения - некоммерческой организации, созданной для определенных целей, а также правовым режимом имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетного учреждения. В-третьих, предпринимательская деятельность бюджетных учреждений осуществляется под собственную имущественную ответственность. Однако она имеет ограниченный характер, поскольку бюджетное учреждение по своим обязательствам отвечает только находящимися в его управлении денежными средствами. И последнее, что отличает предпринимательскую деятельность, осуществляемую бюджетными учреждениями, это правовой режим денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности, а также приобретенного за счет них имущества. Учреждению предоставлено право самостоятельного распоряжения доходами, полученными от предусмотренной учредительными документами деятельности, приносящей доход, а также приобретенным за счет этих доходов имуществом. Правовой режим таких доходов регулировался ранее Положением о внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР <*>, которое определяло возможность получения таких средств бюджетными организациями от реализации продукции, выполнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятельности только при наличии разрешений, выдаваемых в зависимости от источников финансирования (союзный бюджет, республиканский или местный бюджет) Министерством финансов СССР или Советами министров союзных республик. Бюджетные учреждения были обязаны расходовать эти специальные средства в пределах утвержденных смет и фактического поступления доходов по каждому виду специальных средств. -------------------------------- <*> Постановление Совета Министров СССР от 26.06.80 N 527 "О внебюджетных средствах учреждений, состоящих на государственном бюджете СССР" / СПП СССР. 1980. N 20. Ст. 117.

В п. 2 ст. 48 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик <*> доходы от разрешенной собственником предпринимательской деятельности и имущество, приобретенное за счет этих доходов, закреплялись за учреждениями на праве полного хозяйственного ведения. -------------------------------- <*> Ведомости СССР. 1991. N 26. Ст. 733.

Проанализировав ст. 5 "Вещные права" Закона РСФСР от 24.12.90 N 443-1 "О собственности в РСФСР" <*>, можно сказать, что названный Закон выделил данное право в число особых вещных прав (п. 4 ст. 5 Закона), поскольку не относит его ни к праву полного хозяйственного ведения, ни к праву оперативного управления. ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Закон РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 "О собственности в РСФСР" утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского Кодекса Российской Федерации". ------------------------------------------------------------------ -------------------------------- <*> Ведомости РСФСР. 1990. N 30. Ст. 416.

Гражданский кодекс РФ 1994 года повторил положения Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" - право самостоятельного распоряжения, однако не раскрыл природу этого права, что привело к различному его толкованию. В одних нормативных актах эта формулировка считается основанием возникновения права собственности. В соответствии с п. 7 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" образовательному учреждению принадлежит право собственности на денежные средства, имущество и иные объекты собственности, переданные ему физическими и юридическими лицами в форме дара, пожертвования или по завещанию; на продукты интеллектуального и творческого труда, являющиеся результатом его деятельности, а также на доходы от собственной деятельности образовательного учреждения и приобретенные на эти доходы объекты собственности. При этом данное положение специального Закона противоречит ст. 213 ГК РФ, которая устанавливает круг юридических лиц, являющихся собственниками переданного им имущества учредителями или приобретенного по иным основаниям, а следовательно, не может применяться согласно ст. 4 Вводного закона ГК РФ. В других актах указанная формулировка признается основанием возникновения права оперативного управления. В частности, Положением о Госфильмофонде России <*> устанавливается, что имущество, приобретенное Госфильмофондом РФ за счет получаемых от собственной творческо-производственной деятельности доходов, в правовом отношении приравнивается к имуществу, закрепленному за Госфильмофондом РФ на праве оперативного управления. -------------------------------- <*> Постановление Правительства РФ от 02.04.97 N 370 "Об утверждении устава Государственного фонда кинофильмов Российской Федерации" / СЗ. 1997. N 14. Ст. 1634.

Отсутствует единообразное понимание правовой природы названного субъективного права учреждения и среди ученых. По мнению одних, "такое имущество не может быть изъято у него без его согласия, по решению комитетов по управлению имуществом или других муниципальных или государственных органов (п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 17 сентября 1992 г. <*>). Это правило по объему и характеру правомочий приближает данное право к праву хозяйственного ведения" <**>. -------------------------------- <*> Названное Постановление Пленума ВАС РФ N 13 от 17.09.92 в настоящее время утратило силу в связи с принятием Постановления Пленума ВАС РФ от 25.02.98, N 8 (п. 10) // Вестник ВАС РФ. 1998. N 10. <**> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О. Н. Садикова. М., 1997.

Другие утверждают, что часть имущества, "заработанная" самим учреждением и учитываемая на отдельном балансе, находится в режиме особого вещного права, прямо не названного законодателем. Однако характер этого права не оставляет сомнений в том, что оно - право хозяйственного ведения, ведь перечень вещных прав в отличие от прав обязательственных является закрытым (п. 1 ст. 216 ГК РФ) и не может включать права, прямо не предусмотренные законом" <*>. То есть "следует считать, что доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в хозяйственное ведение учреждения (а не в собственность), что обеспечивает более широкие права согласно статьям 294, 295 ГК РФ" <**>. Исходя из этого, некоторые авторы склонны приравнивать данное право к праву хозяйственного ведения, которым обладают государственные и муниципальные унитарные предприятия. -------------------------------- <*> Комментарий к части первой ГК РФ для предпринимателей. Подгот. М. И. Брагинским и др. М.: Фонд "Правовая культура", 1995. <**> Гражданское право России. Курс лекций. Часть 1. М.: Юр. лит-ра, 1996.

Вместе с тем большинство авторов склоняются к той точке зрения, что можно говорить об особом вещном праве, "...если в законе или ином правовом акте не предусмотрено, что такие доходы и приобретенное за их счет имущество поступают в собственность учреждения, то, по-видимому, речь в этих случаях должна идти об особом вещном праве, которое не укладывается ни в рамки права оперативного управления, ни в рамки права хозяйственного ведения" <*>. -------------------------------- <*> Дрокин О. Г, Игнатенко А. А., Изотова С. В., Мовчан С. Н., Невменова Н. С. Некоммерческие фонды и организации. М.: Филинъ, 1997.

Однако с учетом новых положений, введенных Бюджетным кодексом РФ, правовой режим денежных средств, полученных от предпринимательской деятельности, и имущества, приобретенного за его счет, можно обозначить как право хозяйственного ведения. Все доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения (п. 3 ст. 161 БК РФ). Оно составляет единую смету доходов и расходов, отражающую все доходы бюджетного учреждения: и из бюджета и государственных внебюджетных фондов, и от осуществления предпринимательской деятельности. Согласно п. 6 ст. 161 учреждение самостоятельно при расходовании средств, полученных из внебюджетных источников, при этом министр финансов РФ может приостановить любые расходы бюджетного учреждения, за исключением расходов, произведенных за счет внебюджетных источников (п. 4 ст. 166 БК РФ). С переходом на казначейскую систему исполнения федерального бюджета Бюджетным кодексом РФ (ст. 254) определен следующий порядок учета и расходования денежных средств от приносящей доходы деятельности. Названные средства, полученные бюджетным учреждением, зачисляются на единый счет бюджета. Уполномоченный государственный орган, осуществляющий исполнения бюджета, обязан отразить указанные средства на лицевом счете бюджетного учреждения не позднее дня, следующего за днем зачисления их на единый счет бюджета. С этого момента бюджетное учреждение вправе распоряжаться этими средствами. В субъектах Российской Федерации изложенная схема учета и расходования внебюджетных средств бюджетных учреждений, в том числе и от предпринимательской деятельности, также нашла свое применение. Так, например, аналогичная система введена в Хабаровском крае, однако с некоторыми особенностями. Кроме того, для бюджетных учреждений федерального подчинения ст. 254 БК РФ установлено, что при недостатке средств бюджета для выполнения заданий органа исполнительной власти бюджетное учреждение может использовать средства от предпринимательской деятельности. Сумма превышения фактически полученных средств от предпринимательской деятельности над средствами, учтенными в смете доходов и расходов, остается в распоряжении бюджетного учреждения. Таким образом, анализ названных норм гражданского и бюджетного законодательства позволяет сказать, что средства от предпринимательской деятельности в собственность бюджетного учреждения не поступают, однако нельзя говорить и о том, что бюджетное учреждение распоряжается ими на праве оперативного управления. Правовой режим названных средств оказывается шире, то есть можно предположить именно право хозяйственного ведения бюджетного учреждения на данное имущество. Хотелось бы обратить внимание на то, что, несмотря на особый правовой режим, денежные средства, так же как и поступающие от собственника, расходуются по единой смете (ст. 161 БК РФ), а учет и отчетность при этом ведутся по самостоятельному балансу. Неосновательна позиция некоторых авторов <*> о том, что "имеется противоречие между Гражданским и Бюджетным кодексами, не устраненное на практике", поскольку согласно статье 298 ГК РФ, "если учредительными документами учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, то доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе", а Бюджетный кодекс РФ предусматривает единую смету для всех расходов бюджетного учреждения. В данной ситуации речь идет о двух совершенно самостоятельных финансовых документах. -------------------------------- <*> Пашков М. Л. Положение бюджетных учреждений в свете Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные учреждения. 2000. N 2.

Смета представляет собой финансовый план доходов и расходов бюджетного учреждения на предстоящий период, а бухгалтерский баланс является одной из форм отчетности о финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Это положение закреплено и в п. 6 Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной Приказом Министерства финансов РФ N 107н от 30.12.99 г. "Об утверждении инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях" <*>: "Бухгалтерский учет исполнения сметы доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным из внебюджетных источников, ведется по плану счетов, предусмотренному настоящей Инструкцией, с составлением единого баланса по указанным средствам и отдельного баланса по средствам, полученным за счет внебюджетных источников". -------------------------------- <*> РГ. N 98. 23.05.2000.

Таким образом, никакого противоречия между положениями Гражданского кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ нет. Однако такое правовое урегулирование бухгалтерской отчетности позволяет опять же говорить об отличительном правовом режиме средств, поступивших из внебюджетных источников, а не о праве оперативного управления. Возвращаясь к теме специфики предпринимательской деятельности, осуществляемой учреждениями, в том числе и бюджетными, необходимо отметить и еще один признак. Федеральным законом "О некоммерческих организациях" определены возможные направления деятельности учреждений, приносящей доходы. Статья 24 названного Закона к предпринимательской деятельности относит: - приносящее прибыль производство товаров, услуг и работ, отвечающих целям деятельности некоммерческих организаций; - приобретение и реализацию ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав; - участие в хозяйственных обществах и участие в товариществах на вере в качестве вкладчика. Специальными нормативными актами об отдельных видах учреждений могут быть установлены ограничения на предпринимательскую деятельность отдельных видов учреждений. Анализируя нормы Гражданского кодекса РФ, можно сказать, что бюджетные учреждения не могут осуществлять следующие виды предпринимательской деятельности: коммерческое представительство, финансирование под уступку денежного требования, доверительное управление имуществом, быть участником договора коммерческой концессии. Во всех этих случаях Кодексом предусмотрены специальные субъекты, которые вправе заниматься данными видами деятельности (банки, граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей без образования юридического лица, коммерческие организации и т. п.). В соответствии с действующим законодательством (Закон об образовании, Основы законодательства о культуре) предусмотрено право учредителя либо органов местного самоуправления приостановить предпринимательскую деятельность учреждения, если она осуществляется в ущерб основной деятельности. Однако механизм реализации этой процедуры законодательно нигде не закреплен, кроме того, неясно, как орган, осуществляющий надзор за деятельностью учреждения, может решать, наносит или нет ущерб предпринимательская деятельность основной. Было бы правильнее, если бы этот вопрос разрешался независимым арбитром - судом, а указанные лица выступали лишь инициаторами.

2. Право бюджетных учреждений создавать иные юридические лица

К понятию правоспособности бюджетного учреждения можно отнести и право (возможность) создавать другие юридические лица. Это право уже упоминалось как одно из направлений предпринимательской деятельности, однако здесь речь пойдет в более широком смысле, а не только охватывающем возможность создавать хозяйственные общества и товарищества на вере как приносящую доходы деятельность. Согласно п. 4 ст. 66 ГК РФ финансируемые собственником учреждения могут стать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществе на вере с разрешения собственника - государства, субъекта РФ или муниципального образования, если иное не установлено законом. По смыслу ст. 298 ГК РФ установлено ограничение по возможным вкладам в уставный капитал хозяйственного общества или вкладам в складочный капитал товарищества на вере. Вкладом учреждения в уставный капитал хозяйственного общества или складочный капитал товарищества на вере может являться только имущество, которым учреждение вправе самостоятельно распоряжаться, а также средства, выделенные собственником специально для этих целей. Кроме хозяйственных обществ и товариществ учреждения имеют право добровольно объединяться в ассоциации (союзы) (п. 2 ст. 121 ГК РФ). Для учреждения, участвующего в ассоциации, Гражданский кодекс РФ никаких ограничений в осуществлении им этого субъективного права не устанавливает. Такое положение выглядит не совсем логичным, поскольку в данном случае, так же как и при создании хозяйственных обществ и товариществ, право собственности на передаваемое в качестве вклада имущество прекращается, а в отдельных случаях законом установлена и субсидиарная ответственность собственника. Участие в ассоциации предполагает субсидиарную ответственность по ее обязательствам, участвуя же в акционерном обществе или обществе с ограниченной ответственностью, учреждение несет только риск утраты вклада в уставный капитал. Бюджетный кодекс РФ не содержит специальных указаний относительно правомочия бюджетных учреждений создавать юридические лица. Вместе с тем помимо Гражданского кодекса РФ 1994 года нормы, определяющие данное право учреждений, содержатся в законодательных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений, в том числе финансируемых из бюджета. Например, разрешение учреждениям, в том числе бюджетным, на их участие в качестве учредителей в создании других юридических лиц дано в Основах законодательства РФ о культуре (ст. 47), Законом об образовании (п. 4 ст. 43, п. 8 ст. 12), Законом о высшем образовании (п. 1 ст. 14).

3. Договоры с бюджетными учреждениями

При заключении бюджетным учреждением договоров с физическими и юридическими лицами на приобретение товаров, выполнение работ и оказание услуг Бюджетным кодексом РФ установлен ряд условий. Первое условие связано с ведением реестра закупок. В соответствии со ст. 73 БК РФ, если бюджетное учреждение осуществляет закупку товаров, работ, услуг на сумму не более 1000 минимальных размеров оплаты труда за один вид товара, работ, услуг (за один контракт), оно обязано вести реестр закупок. В данном реестре должны быть в краткой форме изложены следующие сведения: - краткое наименование закупаемых товаров, работ и услуг; - наименование и местонахождение поставщиков, подрядчиков и исполнителей услуг; - цена и дата закупки. Второе ограничение связано с заключением государственных и муниципальных контрактов. Все закупки товаров, работ и услуг на сумму свыше 2000 минимальных размеров оплаты труда осуществляются исключительно на основе государственных или муниципальных контрактов. В соответствии со статьей 72 БК РФ государственным или муниципальным контрактом считается договор, заключенный органом государственной власти или органом местного самоуправления, бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования с физическими и юридическими лицами в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд, предусмотренных в расходах соответствующего бюджета. Также порядок заключения государственного контракта содержится в параграфе 4 главы 30 ГК РФ и ряде федеральных законов <*>. -------------------------------- <*> Федеральный закон от 02.12.94 N 53-ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд" // СЗ. 1994. N 32. Ст. 3303; Федеральный закон от 13.12.94 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // СЗ. 1994. N 34. Ст. 3540; Федеральный закон от 06.05.99 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" // СЗ. 1999. N 19. Ст. 2302.

Сторонами в государственном или муниципальном контракте являются бюджетное учреждение - в качестве покупателя товаров, работ, услуг, и иное юридическое или физическое лицо - в качестве поставщика товаров, работ, услуг. В соответствии с действующим законодательством государственный контракт должен включать некоторые обязательные условия. Во-первых, это условие о неустойке, которую обязан выплатить поставщик в пользу бюджетного учреждения, если им будут нарушены условия договора (п. 3 ст. 72 БК РФ). Размеры неустойки определяются либо специальными нормами законов, либо условиями контрактов. Так, например, пунктом 3 статьи 5 Федерального закона от 13.12.94 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных нужд" установлена неустойка за недопоставку в установленный срок продукции. При этом Бюджетный кодекс РФ допустил некоторый дисбаланс ответственности бюджетного учреждения и поставщика, вводя ограничение ответственности бюджетных учреждений. Подобная возможность законодательного установления ограничения размера ответственности по обязательствам допускается ст. 400 ГК РФ. Так, п. 4 ст. 161 БК РФ предусмотрено, что при уменьшении уполномоченными органами государственной власти в установленном порядке средств соответствующего бюджета, выделенных целевым назначением для финансирования договоров, заключаемых бюджетным учреждением, бюджетное учреждение и другая сторона подобного договора должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора. В этом случае сторона подобного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения только возмещения реального ущерба, причиненного изменением условий договора. Таким образом, если заключен контракт на поставку товаров, в котором учреждение выступает в качестве покупателя, и данный договор финансируется за счет бюджетных средств, то при уменьшении в установленном порядке финансирования по данной статье бюджета поставщик товаров вправе требовать только возмещения реального ущерба. При этом установленный порядок распространяется не только на контракты, но и на все сделки бюджетных учреждений подобного рода. Хотелось бы отметить неточное трактование данной нормы некоторыми авторами. Так, М. Л. Пашков <*> фактически расширяет объем ответственности бюджетных учреждений, формулируя изложенное в ст. 161 БК РФ ограничение следующим образом: "поставщик товаров не вправе требовать от учреждения возмещения упущенной выгоды", тогда как предложенная законодателем формулировка освобождает бюджетные учреждения и от различного рода штрафных санкций, а не только от компенсации упущенной выгоды. -------------------------------- <*> Пашков М. Л. Положение бюджетных учреждений в свете Бюджетного кодекса // БиНО: бюджетные учреждения. 2000. N 2.

Ранее, до введения в действие Бюджетного кодекса РФ, право судебного требования возмещения убытков, то есть полного объема ущерба и сумм упущенной выгоды, как показывает практика, всегда использовалось поставщиком. В результате списания со счета бюджета денежных средств на основании исполнительного листа оказывались непрофинансированными какие-либо запланированные расходы, что, соответственно, нарушало процесс исполнения бюджета и увеличивало дефицит бюджета. Например, образовательному учреждению необходима закупка учебников на очередной учебный год в соответствии со сметой расходов, которая финансируется из бюджета. Как правило, плановое финансирование запаздывает, и руководитель учреждения образования для своевременного обеспечения учебного процесса принимает обязательства по контракту. Впоследствии же выясняется, что лимит бюджетного финансирования данных расходов не соответствует фактически сложившейся сумме и тем более не предусматривает расходов на возмещение убытков поставщика и ответственность бюджетного учреждения за несвоевременное исполнение обязательств. Таким образом, предварительный контроль, осуществляемый на стадии бюджетного планирования, оказался недостаточным, и необходим контроль за соответствием принимаемых бюджетными учреждениями денежных обязательств по заключаемым договорам установленным лимитам финансирования на соответствующий период. В связи с этим Бюджетным кодексом РФ была предусмотрена процедура подтверждения денежных обязательств. Получатели бюджетных средств имеют право принятия обязательств по осуществлению расходов в пределах доведенных до них лимитов бюджетного финансирования. При этом согласно ст. 226 БК РФ орган, исполняющий бюджет, осуществляет процедуру подтверждения исполнения денежных обязательств и наделяется правом отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства в случае их несоответствия требованиям Бюджетного кодекса, закона или иного документа о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств, утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения, а также блокировке расходов. Таким образом, в Бюджетном кодексе Российской Федерации прописана функция уполномоченных государственных органов, осуществляющих исполнение бюджета, по проверке любых форм денежных обязательств, принимаемых на себя получателями бюджетных средств, в том числе и гражданско-правовых договоров, исполняемых за счет бюджетного финансирования. Однако все же нельзя эту процедуру назвать регистрацией <*>. Действительно, подобная процедура не имеет гражданско-правового значения, так как для того чтобы ввести предварительную регистрацию совершаемых бюджетополучателями сделок в уполномоченных государственных органах, осуществляющих исполнение бюджета, необходимо принять соответствующий федеральный закон. -------------------------------- <*> В статье Д. Л. Комягина "О предварительной регистрации сделок в органах федерального казначейства" процедура подтверждения денежных обязательств определяется как фактическая регистрация // Бюджетные и некоммерческие организации. 1998. N 12.

Вторым обязательным условием, подлежащим включению в государственный контракт, является условие о качестве продукции в соответствии с п. 4 ст. 3 Закона о поставках для федеральных нужд. К обязательным требованиям относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции. Как общее правило Бюджетным кодексом РФ предусмотрено заключение государственного контракта на основании конкурса, если иное не определено иными законами. При этом порядок проведения конкурса предусмотрен ст. ст. 447 - 449 ГК РФ и Федеральным законом от 6 мая 1999 года N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

4. Лицензируемые виды деятельности бюджетных учреждений

"...К характеристике правоспособности юридического лица относится и лицензирование отдельных видов деятельности", - считает Верховный Суд РФ <*>. Существуют виды деятельности, для занятия которыми необходимо получить специальную лицензию. Это правило распространяется на юридические лица независимо от того, обладают ли они общей или специальной правоспособностью и является ли лицензируемый вид деятельности основным или сопутствующим (ст. 49 ГК РФ). -------------------------------- <*> Бюллетень ВС РФ. 1997. N 5.

Порядок выдачи лицензии на осуществление отдельных видов деятельности определяется п. 1 ст. 49 ГК и изданными по данному вопросу законами. Основополагающим нормативным актом в данной области является Федеральный закон от 25.09.98 N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" <*>, которым установлены условия и порядок выдачи лицензии, а также дан перечень видов деятельности, для осуществления которых требуется наличие лицензии. -------------------------------- <*> СЗ. 1998. N 39. Ст 4857.

Любая сделка, совершенная в отсутствие лицензии, когда осуществляемый вид деятельности требует ее наличия, может быть признана недействительной. В этом случае надлежит руководствоваться ст. 173 ГК РФ. По правилам ст. 173 ГК РФ такая сделка является оспоримой. Однако если во время совершения сделки учреждение не имело лицензии, но на момент рассмотрения спора она была получена, оснований для признания сделки недействительной нет. Органы, осуществляющие лицензионную деятельность, и порядок ее ведения установлены Постановлением Правительства РФ от 11.04.2000 N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности" <*>. Отказ в выдаче лицензии, ее аннулирование или приостановление действия могут быть обжалованы в суд. -------------------------------- <*> СЗ. 2000. N 16. Ст. 1716.

5. Дополнительные ограничения прав бюджетного учреждения в гражданском обороте

Статьей 118 Бюджетного кодекса РФ установлено строгое ограничение: бюджетные учреждения не имеют права получать кредиты у кредитных организаций и других физических и юридических лиц, за исключением ссуд из бюджетов и государственных внебюджетных фондов. Единственное исключение из этого правила установлено ст. 237 БК РФ и допускается лишь в случае, если имеет место недофинансирование учреждения из бюджета в объеме 25% и более, а также его просрочка продолжительностью более двух месяцев. Ограничение для бюджетных учреждений на привлечение денежных средств кредитных организаций, иных юридических и физических лиц введено Бюджетным кодексом РФ впервые. В специальных нормативных актах, регулирующих правовое положение отдельных видов учреждений, как правило, предусмотрена возможность банковского кредитования (ст. 51 Основ законодательства о культуре, ст. 32 Закона об образовании, ст. 28 Закона о высшем образовании). Но в отношении бюджетных учреждений нормы Бюджетного кодекса РФ имеют приоритетное значение как нормы специального характера.

6. Централизация бухгалтерского учета в бюджетных учреждениях

Существует некоторые факторы, которые носят, казалось бы, организационно-техническое значение, но реально порождают ситуации, оказывающие существенное влияние на правоспособность бюджетных учреждений. Среди таких факторов - централизация бухгалтерского учета бюджетных учреждений. При централизации бухгалтерского учета сметное планирование и расходование денежных средств подчиняются специальным правилам. Так, в Инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях, утвержденной Приказом Министерством финансов РФ N 107н от 30.12.99 г. "Об утверждении инструкции по бухгалтерскому учету в бюджетных учреждениях" <*>, определено, что при централизации бухгалтерского учета за руководителями обслуживаемых учреждений сохраняются права получателей, и далее идет расшифровка, какими именно правомочиями обладает руководитель данного бюджетного учреждения, в частности в пределах ассигнований, предусмотренных в утвержденной распорядителем смете доходов и расходов: получать в установленном порядке авансы на хозяйственные и другие нужды; разрешать выдачу авансов и заработной платы работникам учреждения; расходовать в соответствии с установленными нормами материалы, продукты питания и другие материальные ценности на нужды учреждения; утверждать авансовые отчеты подотчетных лиц, документы по инвентаризации, акты о списании пришедших в ветхость и негодность основных средств и других материальных ценностей в соответствии с действующим законодательством; решать другие вопросы, относящиеся к финансово-хозяйственной деятельности учреждения. -------------------------------- <*> РГ. N 98. 23.05.2000.

Вместе с тем все бухгалтерские документы, связанные с исполнением смет доходов и расходов по бюджетным средствам и средствам, полученным за счет внебюджетных источников, подписываются руководителем и главным бухгалтером учреждения, при котором создана централизованная бухгалтерия, а руководителям обслуживаемых учреждений централизованная бухгалтерия представляет только сведения об исполнении смет доходов и расходов (п. 8, 13 Инструкции). Таким образом, лишение руководителя бюджетного учреждения права распоряжаться денежными средствами фактически исключает возможность совершения возмездных сделок, элементом которых является денежное обязательство, т. е. практически всех сделок. То есть в итоге централизация бухучета приводит к тому, что включенные в его систему бюджетные учреждения полностью или частично лишаются права распоряжаться важнейшей частью своего имущества - денежными средствами. Частичное ограничение права распоряжения денежными средствами означает сужение специальной правоспособности бюджетных учреждений. Как уже ранее говорилось, государство в лице законодателя пытается создать максимально эффективный механизм расходования бюджетных средств, в том числе и через бюджетные учреждения, и не допустить нецелевого и сверхнормативного расходования бюджетных средств, чем нередко и обусловлены названные в данной статье ограничения правоспособности бюджетных учреждений.

Название документа