Процедурные вопросы создания и государственной регистрации национально-культурных автономий

ПРОЦЕДУРНЫЕ ВОПРОСЫ СОЗДАНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НАЦИОНАЛЬНО-КУЛЬТУРНЫХ АВТОНОМИЙ

А. В. МИНАШКИН

А. В. Минашкин, научный сотрудник Института законодательства при Правительстве РФ.

Как известно, национальность - сложное социально-политическое явление, определяемое совокупностью множества факторов: языком, приверженностью к традициям, культуре определенного народа и т. д. Это самоидентификация человека, связанная с осознанием им принадлежности к тому или иному народу (этносу). Конституция Российской Федерации на качественно новом уровне подходит к решению национальной проблемы. С одной стороны, частью первой статьи 26 Конституции установлено, что "каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности". С другой стороны, принимая во внимание тот факт, что право сохранения и развития национальных особенностей входит в состав основных, неотчуждаемых прав народа, человека и гражданина, зафиксированных в основных международно-правовых документах, частью второй этой статьи закреплено право каждого на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества. Конституция России относит к ведению Федерации регулирование и защиту прав национальных меньшинств. Российская Федерация гарантирует таким народам права в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации. Основные конституционные принципы в этой сфере нашли свое отражение в Федеральном законе "О национально-культурной автономии" <*>, который, согласно преамбуле, определяет "правовые основы национально-культурной автономии, создает правовые условия взаимодействия государства и общества для защиты национальных интересов граждан Российской Федерации в процессе выбора ими путей и форм своего национально-культурного развития". -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 25. Ст. 2965.

Однако, на наш взгляд, следует учитывать, что автономия - достаточно сложное понятие, причем как в социальном, так и в юридическом аспекте. Можно, например, обратиться к определению, содержащемуся в энциклопедическом словаре Ф. А. Брокгауза и И. А. Ефрона: "Автономия (греч.), т. е. самозаконие, - индивидуальная свобода действия, ... в смысле юридическом это есть право, предоставляемое единениям, сословиям, корпорациям руководствоваться собственными нормами и правилами в определенных пределах... Некоторые к понятию автономии относят и всю широкую область самоуправления" <*>. -------------------------------- <*> Энциклопедический словарь / Под редакцией профессора И. Е. Андреевского. Издатели Ф. А. Брокгауз, И. А. Ефрон. Санкт-Петербург, 1890. Т. 1.

Сравним это определение с тем, что содержится в вышеназванном Федеральном законе: под национально-культурной автономией понимается форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой общественное объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Нельзя не заметить противоречие, возникающее между названием Федерального закона, его преамбулой и понятием национально-культурной автономии, которое в нем содержится, так как понятие "автономия" намного шире, чем понятие "общественное объединение". Рассмотрим некоторые процессуальные аспекты создания и государственной регистрации национально-культурных автономий. Вопросы образования и деятельность национально-культурных автономий, в соответствии со статьей 3 Федерального закона "О национально-культурной автономии", регулируются этим Федеральным законом, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, соответствующими положениями конституций (уставов), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время включение в рассмотренный перечень общепризнанных принципов и норм международного права закономерно, так как вступление Российской Федерации в Совет Европы предполагает приведение законодательства России в соответствие с такими принципами и нормами. Поэтому в части второй статьи 3 рассматриваемого Федерального закона воспроизведен конституционный принцип: "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора". Федеральным законом "О национально-культурной автономии" установлено, что национально-культурные автономии могут быть местными (городскими, районными, поселковыми, сельскими), региональными и федеральными. Местная национально-культурная автономия может преобразовываться в региональную национально-культурную автономию: если в пределах субъекта Российской Федерации создана только одна местная национально-культурная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус региональной национально-культурной автономии. Региональные национально-культурные автономии двух или более субъектов РФ могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности. Такие органы не являются межрегиональными национально-культурными автономиями. Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, могут образовываться региональными национально-культурными автономиями двух или более субъектов Российской Федерации. Если в пределах Российской Федерации создана только одна региональная автономия граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, то национально-культурная автономия может приобрести статус федеральной национально-культурной автономии. Законом установлено, что федеральные, региональные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенным этническим общностям, имеющим соответствующие республику или автономный округ, автономную область, и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут координировать свою деятельность, участвовать в разработке федеральных и региональных программ в области сохранения и развития национальных (родных) языков и национальной культуры на основе взаимных соглашений и договоров федеральных, региональных национально-культурных автономий и субъектов Российской Федерации. Принимая во внимание большое социальное и политическое значение национально-культурной автономии как одной из форм реализации конституционных прав граждан, а также формы взаимодействия общества и государства, учитывая, что все предоставленные законодательством права такая автономия приобретает с момента государственной регистрации, необходимо уделять особое вниманию порядку образования, регистрации, реорганизации и (или) ликвидации национально-культурных автономий. В соответствии с Федеральным законом "О национально-культурной автономии" местные национально-культурные автономии учреждаются на общих собраниях (конференциях) делегатами национально-общественных объединений. Региональные национально-культурные автономии учреждаются на конференциях (съездах) делегатами местных национально-культурных автономий. Федеральные национально-культурные автономии граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждаются на съездах делегатами региональных национально-культурных автономий. Национально-культурные автономии образуют органы внутреннего управления. Порядок формирования, функции и названия таких органов определяются национально-культурной автономией самостоятельно в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях. Таким образом, раскрывая материальные и процессуальные аспекты национально-культурной автономии, законодатель так или иначе отсылает нас к законодательству об общественных объединениях. Тем самым он полагает, что национально-культурная автономия - это особый вид общественного объединения. Однако, как уже отмечено, понятие "автономия" намного шире, поскольку Федеральный закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ <*> под общественным объединением понимает "добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения". -------------------------------- <*> В редакции Федерального закона от 17 мая 1997 г. N 78-ФЗ.

Следовательно, необходимо толковать понятие национально-культурной автономии расширительно. Было бы целесообразно учитывать особенности правового регулирования местного самоуправления, а не законодательства об общественных объединениях. Определение местного самоуправления, принципы его организации и осуществления даны Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций" <*>. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506 (с изменениями и дополнениями).

Из данного определения следует, что, вероятно, национально-культурная автономия - разновидность местного самоуправления, учитывая ее специфические черты и признаки. Как уже отмечалось, правоспособность национально-культурной автономии возникает с момента государственной регистрации данного общественного объединения. Федеральным законом "О национально-культурной автономии" установлено, что "регистрация национально-культурной автономии проходит в органе юстиции в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации". Рассмотрим более подробно порядок регистрации национально-культурной автономии. С учетом изложенного, а также складывающейся практики, мы вновь вынуждены обратиться к Федеральному закону "Об общественных объединениях". Его статья 21 "Государственная регистрация общественного объединения" устанавливает: "Общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции. В этом случае данное объединение не приобретает прав юридического лица. Государственная регистрация общероссийского и международного общественных объединений производится Министерством юстиции Российской Федерации. Государственная регистрация межрегионального общественного объединения производится органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения. Государственная регистрация регионального и местного общественных объединений производится органами юстиции соответствующих субъектов Российской Федерации". Этой статьей также установлено, что для государственной регистрации общественного объединения подаются следующие документы: - заявление в регистрации, подписанное членами постоянно действующего руководящего органа данного общественного объединения, с указанием места жительства каждого; - устав общественного объединения в двух экземплярах; - выписка из протокола учредительного съезда (конференции) или общего собрания, содержащая сведения о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов; - сведения об учредителях; - документ об уплате регистрационного сбора; - документ о предоставлении юридического адреса общественному объединению; - протоколы учредительных съездов (конференций) или общих собраний структурных подразделений для международного, общероссийского и межрегионального общественных объединений; - при использовании общественным объединением личного имени гражданина или символики, защищенной законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, - документы, подтверждающие правомочия на их использование. Федеральным законом "О национально-культурной автономии" установлено, что помимо перечисленных документов для регистрации национально-культурной автономии должны быть представлены документы, подтверждающие, что не менее чем за три месяца до проведения учредительного собрания (съезда) в средствах массовой информации или иными способами были сделаны сообщения о предстоящем учреждении национально-культурной автономии. Это требование продублировано и в пункте 29 Правил рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> Утверждены Приказом Министра юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997 года N 19-01-122-97.

Из законодательства следует, что документы подаются на государственную регистрацию в течение трех месяцев со дня проведения учредительного съезда (конференции) или общего собрания национально-культурной автономии. Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Однако помимо этого орган юстиции, принявший решение о регистрации национально-культурной автономии, в десятидневный срок направляет данные о регистрации в соответствующий орган исполнительной власти Российской Федерации по делам национальностей для включения в Реестр национально-культурных автономий, а Министерство юстиции Российской Федерации - в Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям. Федеральным законом "Об общественных объединениях" установлено, что за государственную регистрацию общественного объединения, а также последующих изменений и дополнений в его уставе взимаются регистрационные сборы в порядке и размерах, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию общественного объединения и внесение данного объединения в Единый государственный реестр юридических лиц, а также уплату регистрационных сборов, является свидетельство о государственной регистрации. Обратимся к некоторым вопросам процессуальных сроков рассмотрения заявления о регистрации национально-культурной автономии и принятия решения о ее государственной регистрации. В соответствии с действующим законодательством орган юстиции, регистрирующий общественные объединения, в том числе и национально-культурные автономии, в месячный срок обязан рассмотреть заявление и принять решение: зарегистрировать общественное объединение и выдать свидетельство о его государственной регистрации либо отказать в государственной регистрации общественного объединения и выдать учредителям письменный мотивированный отказ, который может быть обжалован в судебном порядке. Следует иметь в виду, что в случае отказа в государственной регистрации национально-культурной автономии заявителям должно быть сообщено об этом в письменной форме с указанием конкретных положений законодательства Российской Федерации, нарушение которых повлекло за собой отказ в государственной регистрации. Отказ в государственной регистрации национально-культурной автономии, а также уклонение от ее осуществления могут быть обжалованы в суд. Это право прямо предоставлено Федеральным законом "Об общественных объединениях". Необходимо отметить, что отказ в государственной регистрации не является препятствием для повторной подачи документов на государственную регистрацию при условии устранения оснований, вызвавших отказ. Из описанного порядка государственной регистрации видно, что применительно к национально-культурной автономии такая процедура осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об общественных объединениях. На наш взгляд, это противоречит самой сути рассматриваемого института и является существенным пробелом правового регулирования. Решить проблему возможно тремя способами: - дополнять законодательство о местном самоуправлении и развивать законодательство о национальном самоуправлении; - внести изменения и дополнения в Федеральный закон "О национально-культурной автономии"; - принять Закон "О национально-культурном самоуправлении". К сожалению, имеется ряд процессуальных вопросов, которые не получили должного разрешения в законодательстве. Конечно, их решение возможно только после устранения пробелов в законодательстве, но и сейчас на них необходимо обратить внимание. Например, как уже было отмечено, в соответствии со ст. 6 Федерального закона "О национально-культурной автономии" местные национально-культурные автономии учреждаются на общих собраниях (конференциях) делегатами национально-общественных объединений. Однако ни в этом Федеральном законе, ни в других нормативных правовых актах не дается понятия национально-общественного объединения, его правового статуса, порядка создания и государственной регистрации. Представляется, что с учетом положения статьи 21 Федерального закона "Об общественных объединениях", устанавливающего, что общественное объединение вправе не регистрироваться в органах юстиции, на территории Российской Федерации могут создаваться национально-общественные объединения, однако они не могут приобрести правосубъектности юридического лица. Соответственно, возникает вопрос о том, может ли национально-общественное объединение, не прошедшее государственной регистрации, учреждать местные национально-культурные автономии? Необходимо как можно быстрее решать этот вопрос в законодательстве. Возможны два способа: либо предоставить право незарегистрированным местным национально-общественным объединениям учреждать национально-культурные автономии, либо, что кажется более правильным, дать возможность непосредственно гражданам, относящим себя к определенной этнической общности (а не делегатам национально-общественных объединений, как установлено в Федеральном законе "О национально-культурной автономии"), на сходах, собраниях, конференциях решать вопрос об учреждении местной национально-культурной автономии. К сожалению, надлежащим образом не налажено взаимодействие между органами юстиции, осуществляющими регистрацию национально-культурных автономий, и органами Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, которому поручено ведение Реестра национально-культурных автономий. Более демократичным и эффективным было бы информирование органом юстиции реестродержателя на стадии подачи заявления о регистрации национально-культурной автономии, а не только о принятом решении о ее регистрации, а также участие представителей органов Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям на стадии принятия решения о регистрации или отказе в регистрации. Представляется, что по линии Министерства юстиции должно быть налажено более четкое взаимодействие между центральным аппаратом и региональными управлениями. Так, в настоящее время Министерство юстиции не располагает данными о зарегистрированных национально-культурных автономиях. Предлагается ввести обязательное информирование центрального аппарата Министерства юстиции Российской Федерации о зарегистрированных национально-культурных автономиях региональными управлениями юстиции в десятидневный срок. Налаживание такого взаимодействия по вертикали помогло бы более динамично анализировать практику регистрации и деятельности национально-культурных автономий и выходить с предложениями о совершенствовании, дополнении и изменении действующего законодательства Российской Федерации по этим вопросам. Эти предложения возможно учесть и Министерству по делам национальностей и федеративным отношениям. Как уже отмечалось, если в пределах субъекта Федерации создана только одна национально-культурная автономия, а в пределах всей Федерации - только одна региональная национально-культурная автономия, то они могут приобрести статус соответственно региональной и федеральной национально-культурной автономии граждан, относящих себя к определенной этнической общности. Однако, во-первых, законодательно этот порядок не урегулирован, во-вторых, не урегулированы сроки, в течение которых эти национально-культурные автономии могут приобретать новый статус, а в-третьих, не рассматривается обратный процесс. Думается, все эти вопросы должны быть урегулированы законодателем с учетом складывающейся практики регистрации и деятельности национально-культурных автономий. Должен быть установлен определенный срок, в течение которого национально-культурные автономии могут приобретать более "высокий" статус. Например, если в течение трех лет в пределах субъекта Федерации создана только одна национально-культурная автономия, то она по мотивированному заявлению с приложением выписки из Реестра национально-культурных автономий проходит ускоренную перерегистрацию в органе юстиции и приобретает статус региональной. Аналогично следует регламентировать и порядок получения статуса федеральной национально-культурной автономии. В случае создания на территории этого субъекта других национально-культурных автономий граждан, относящих себя к определенной этнической общности, по представлению органов Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям, региональная национально-культурная автономия теряет статус региональной и обязана пройти перерегистрацию в органах юстиции в месячный срок. К сожалению, если этот вопрос не будет решен, то нормы действующего Федерального закона о возможности приобретения национально-культурной автономией более "высокого" статуса останутся чисто декларативными. И это лишь некоторые из проблемных процессуальных вопросов создания и государственной регистрации национально-культурных автономий. В настоящее время выявилась возрастающая тенденция увеличения числа этнических общностей граждан, желающих приобрести статус национально-культурной автономии. Органами юстиции зарегистрировано уже более двадцати национально-культурных автономий различных уровней, что подтверждает огромное значение этой формы национально-культурного самоопределения граждан Российской Федерации. Поэтому необходимо с большой ответственностью подходить к законодательному регулированию создания и деятельности национально-культурных автономий, с учетом анализа практики совершенствовать этот механизм. Необходимо более тесное сотрудничество государственных органов и национально-культурных автономий с целью разработки научно обоснованной концепции развития законодательства об этом институте.

Название документа