Состояние и перспективы развития законодательной базы страхования в России

(Пастухов Б. И., Климов Р. Н.)

("Финансы", N 4, 2000)

Текст документа

СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ БАЗЫ СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ

Б. И. ПАСТУХОВ, Р. Н. КЛИМОВ

Б. И. Пастухов, вице - президент ВСС, президент "Промышленно - страховой компании".

Р. Н. Климов, член комитета по законодательству ВСС, кандидат юридических наук.

СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ СТРАХОВАНИЯ

Необходимо признать, что в последние годы процесс формирования в России законодательной базы страхования резко затормозился. Начиная с 1996 года не было принято ни одного законодательного акта, который мог бы оказать сколь-нибудь существенное влияние на развитие страхования в стране. И это несмотря на то, что именно на последние годы приходится принятие на уровне Правительства решений, направленных, казалось бы, на развитие страхования, его законодательной базы. К подобного рода решениям можно отнести, к примеру, Постановления Правительства Российской Федерации от 19.12.97 N 1605 "О дополнительных мерах по стимулированию деловой активности и привлечению инвестиций в экономику Российской Федерации" и от 01.10.98 "Об основных направлениях развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998 - 2000 гг.".

Согласно второму документу, предусматривающему подготовку ряда первоочередных законодательных и подзаконных актов в сфере страхования, проекты таких законодательных актов должны были быть подготовлены в течение 1998 - 1999 гг. До настоящего времени большинства их нет.

Более того, в последнее время при принятии законов и подзаконных актов в области социальной защиты населения наблюдается тенденция вытеснения страхования, осуществляемого страховыми организациями, из данной области деятельности. Об этом свидетельствует, в частности, принятие в 1998 году Федерального закона "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", в котором не нашлось места страхованию как рыночному инструменту, снимающему часть бремени возмещения вреда при несчастных случаях на производстве с бюджета и внебюджетных фондов, и который в нарушение главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации трансформировал отношения, уже урегулированные гражданским законодательством как обязательства вследствие причинения вреда, в социально - страховые отношения.

Примерно такая же картина наблюдается и при поиске подходов к пенсионной реформе. Страхованию через страховые организации, по мысли некоторых ее разработчиков, не находится места в структуре пенсионной системы России. При этом от теории они давно уже перешли к практике, используя возможности нормотворчества Правительства. Так, Постановлением Правительства Российской Федерации от 13.10.99 N 1154 были внесены изменения в утвержденный Постановлением Правительства РФ от 07.05.97 N 546 Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации. Суммы страховых платежей работодателей по договорам негосударственного пенсионного страхования исключены из Перечня выплат, на которые взносы в Пенсионный фонд не начисляются. Оставлены только платежи по договорам, заключенным с негосударственными пенсионными фондами.

Еще ранее Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.05.98 N 509 были внесены изменения в Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли (утверждено Постановлением Правительства РФ от 05.08.92 N 552), которыми в состав затрат, относимых предприятиями на себестоимость продукции (работ, услуг), включены платежи работодателей только по договорам с негосударственными пенсионными фондами и не указаны такие же платежи по договорам пенсионного страхования, заключенным со страховыми организациями.

Пожалуй, самый серьезный удар по страхованию за все последние годы нанес Федеральный закон "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О налоге на добавленную стоимость" (от 02.01.2000 N 36-ФЗ), которым впервые вводится обложение налогом на добавленную стоимость отдельных страховых операций, а именно, страховых выплат по договорам страхования риска неисполнения обязательств по договорам поставки товаров (работ, услуг).

Совершенно очевидно, что с принятием данного изменения страхование так называемых предпринимательских рисков, к которым, кстати, относится и страхование рисков при экспортно - импортных операциях, сводится на нет. Это тем более странно, что в правительственных решениях последних лет вопрос о необходимости принятия мер по развитию этого вида страхования все более актуализировался.

Указанное решение принято не только без учета особенностей страхования как экономической категории, но и без какого-либо глубокого осмысления тех последствий, к которым оно может привести.

Обложить страховые выплаты НДС означает заставить предприятия, которые и так уже понесли в результате чрезвычайных обстоятельств убытки, заплатить дополнительные средства в виде налога. В результате теряет смысл основная функция страхования - возмещение страхователям причиненного им вреда.

Перенос на страхование логики налогообложения облагаемых НДС услуг ведет к абсурдному выводу, что, выплачивая страховое возмещение, страховая компания получает от клиента какую-то услугу, скажем в виде перерыва в производстве в результате пожара в цехе или невыполненного договорного обязательства.

К сожалению, эти очевидные доводы не возымели действия на законодательные органы, и названный Закон вопреки всякой логике был принят. Одновременно следует констатировать, что ни одна из инициатив страхового сообщества в области налогового стимулирования развития страхования не увенчалась успехом.

Многократно "секвестированный" и выхолощенный донельзя проект Указа Президента РФ "О развитии долгосрочного страхования жизни" застрял (видимо, навсегда) в Министерстве финансов из-за позиции Министерства труда и социального развития, не согласного с проектом ввиду того, что предусмотренные в нем меры якобы создадут неравноправные условия деятельности для страховщиков и негосударственных пенсионных фондов. Из-за позиции этого же министерства не удается решить вопрос об освобождении от обложения взносами во внебюджетные фонды страховых платежей работодателей по договорам долгосрочного страхования жизни работников.

Проект постановления Правительства по внесению изменений в Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли, предусматривающий увеличение размера отчислений на страховые платежи с 1 до 3% объема реализуемой продукции (работ, услуг), также давно и беспросветно застрял в недрах Минфина опять же из-за противодействия Минтруда.

Затянулась и практически зашла в тупик работа в Министерстве по налогам и сборам над новой редакцией Положения об особенностях определения налоговой базы для уплаты налога на прибыль страховщиками. Причина - не основанные на законе попытки внесения ограничений на определение расходов страховщиков, связанных со страхованием жизни, сводящие практически на нет данный вид страхования.

Никаких существенных изменений не произошло и во всех остальных сферах законодательства о страховании.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ

ДЕЙСТВУЮЩЕГО СТРАХОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Чтобы комплексно подойти к решению поднятой проблемы, разобьем законодательство о страховании на: 1) законодательство, регламентирующее проведение добровольного страхования; 2) законодательство, регламентирующее проведение обязательного страхования; 3) законодательство, регламентирующее налогообложение в сфере страхования. В соответствии с таким делением рассмотрим наиболее актуальные, с нашей точки зрения, направления развития и совершенствования законодательства в сфере страхования.

Законодательство о добровольном страховании. Закон "Об организации страхового дела в Российской Федерации 1992 года" (до 1997 г. Закон РФ "О страховании") заложил основы страхования и был весьма актуальным на этапе становления в России рынка страхования. В дальнейшем он не претерпел существенных изменений и в настоящее время, выработав свой ресурс, физически и морально устарел. Основной его порок - недостаточная (поверхностная) регламентация большинства вопросов страховой деятельности. Практика страхования в России ушла далеко вперед и требует для своего регулирования более полного и более совершенного законодательного акта. Непринятие такого акта становится тормозом на пути дальнейшего развития страхования в России. Срочно необходима разработка и принятие федерального закона о страховой деятельности. Название не столь важно. Закон может сохранить теперешнее наименование - "Об организации страхового дела", хотя правильнее было бы назвать его Законом "О страховой деятельности". Важным является его содержание, которое должно включать такие доселе неурегулированные или слабо урегулированные положения, как виды страхования и страховой деятельности (страховых операций), отношения страховой организации с государством, уставный капитал страховой организации, порядок регистрации страховых организаций и лицензирования их деятельности, обеспечение стабильности рынка страховых услуг, устойчивости страховых операций, перечень профессиональных участников страхового рынка, формы объединений страховых организаций и др.

Несомненно, что вступление в 1996 году в силу части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации явилось новым шагом в правовом регулировании страхования по сравнению с упомянутым выше Законом. Однако и глава 48 ("Страхование") Гражданского кодекса (ГК РФ) не в полной мере отвечает потребностям практики и вызывает справедливую критику. С одной стороны, в главе недостаточно регламентируются отдельные виды договоров страхования (к примеру, в нем вообще не раскрывается договор страхования жизни), с другой стороны, присутствуют недостаточно урегулированные нормами права понятия и положения (например, страхование рисков предпринимательской деятельности).

Поэтому одним из важнейших направлений совершенствования страхового законодательства по-прежнему является подготовка и внесение изменений в главу 48 Гражданского кодекса.

В целях законодательного урегулирования вопросов осуществления государственного контроля за страховой деятельностью необходимо принятие Федерального закона "О страховом надзоре в Российской Федерации". Быть может, это обстоятельство наконец сдвинет с мертвой точки проблему восстановления самостоятельного органа исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.

В настоящее время в России со всей остротой стоит вопрос о развитии долгосрочного страхования жизни как источника инвестиционных ресурсов в экономику. Существующие правовые рамки проведения страхования не обеспечивают достаточных стимулов для того, чтобы расширять масштабы долгосрочного страхования жизни. Идея издания Указа Президента Российской Федерации, предусматривающего разработку комплекса законодательных мер, направленных на стимулирование предприятий и граждан к проведению этого вида страхования, себя не оправдала, поскольку, воплотившись еще несколько лет назад в некий проект, не нашла практической реализации. Учитывая "заволокиченность" вопроса и то обстоятельство, что ожидаемый указ прямого действия особой роли в установлении стимулов для развития данного вида страхования иметь не будет, вполне оправдана постановка вопроса о подготовке специального закона о порядке проведения долгосрочного страхования жизни.

Законодательство об обязательном страховании. Общеизвестно, что обязательное страхование в определенной степени восполняет отсутствие в странах с переходной экономикой такого важного инструмента рыночной экономики, каким является добровольное страхование, способствует зарождению и развитию его разновидностей, прививает широким слоям населения страховую культуру.

Анализ российского законодательства приводит к выводу, что в России практически отсутствует нормативно - правовая база обязательного страхования. Имеющиеся законы и подзаконные акты, в которых упоминается обязательное страхование, отражают его весьма поверхностно и бессистемно, нередко противоречат друг другу. Чаще всего они лишь провозглашают тот или иной вид обязательного страхования, но не содержат порядка и условий его проведения, вследствие чего страхование не проводится. В обществе создается некая иллюзия обеспеченности общественных интересов мерами страховой защиты.

Появление в Гражданском кодексе трех - четырех статей об обязательном страховании проблему не решают, тем более что положения, содержащиеся в этих статьях, не лишены недостатков и противоречий.

Чтобы заполнить правовой вакуум и устранить противоречия в законодательстве, нужен закон, который устанавливал бы основные понятия и единые принципы проведения обязательного страхования, давал единую классификацию его видов, необходимые основания для их принятия, предусматривал экономические и правовые гарантии его осуществления.

В ряду законов по видам обязательного страхования, которые необходимо принимать, в первую очередь, следует назвать закон об обязательном страховании ответственности владельцев автотранспортных средств. Необходимость срочного принятия закона об этом виде страхования настолько очевидна и так часто обсуждалась в прессе и на различных форумах, что нет необходимости вновь подробно об этом говорить.

Существенное оживление на российском страховом рынке могло бы вызвать введение обязательного страхования ответственности работодателей за вред, причиненный жизни и здоровью работников при исполнении ими трудовых обязанностей. С учетом того, что уже было сказано об этом виде страхования, вероятным направлением работы могла бы стать проработка вопроса о возможности внесения изменений в принятый Федеральный закон "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваниях".

Не вызывает никаких сомнений и необходимость скорейшего издания законодательных актов, которые создали бы конкретные механизмы проведения обязательного противопожарного страхования, обязательного страхования ответственности владельцев и эксплуатантов воздушных судов, перевозчиков, страхования ответственности организаций, использующих атомную энергию и/или осуществляющие опасные производства, а также ответственности, возникающей при эксплуатации гидротехнических сооружений.

Нам представляется также, что нет никаких препятствий для введения таких значимых, с точки зрения защиты интересов граждан, видов обязательного страхования, в которых страхователями не выступают государственные и муниципальные органы и которые не потребуют платежей из бюджета. К таковым мы относим некоторые виды обязательного страхования профессиональной ответственности. Например, ответственности нотариусов, аудиторов, риэлтеров.

Законодательство в сфере налогообложения страховых организаций. Важнейшим направлением работы по совершенствованию налогообложения в страховой сфере является подготовка и принятие второй части Налогового кодекса. С сожалением приходится констатировать, что в последние полтора - два года никакой работы над кодексом не велось. Был избран другой подход в развитии налогового законодательства об отдельных видах налогообложения: внесение изменений и дополнений в действующие налоговые законы. Однако и в этом направлении работа ведется крайне бессистемно и неэффективно. Поэтому представляется, что альтернативы скорейшей подготовке и принятию части 2 Налогового кодекса нет.

В целях установления налоговых стимулов для развития страхования при подготовке изменений и дополнений в законодательные и подзаконные акты о налогообложении целесообразно было бы предусмотреть:

увеличение для организаций размера отнесения на себестоимость продукции (работ, услуг) расходов на добровольное страхование с 1% до 3% объема реализуемой продукции (работ, услуг), а в перспективе - в полном объеме;

разрешение организациям - работодателям относить на себестоимость продукции (работ, услуг) расходы на добровольное долгосрочное (на срок не менее 5 лет) страхования жизни, включая пенсионное страхование, в размере тех же 3% объема реализуемой продукции (работ, услуг);

исключение из совокупного годового дохода налогоплательщиков - граждан уплачиваемых ими сумм страховых взносов по договорам добровольного долгосрочного страхования жизни (включая пенсионное страхование), договорам добровольного страхования, предусматривающим выплаты в возмещение вреда жизни, здоровью, медицинских расходов страхователей или застрахованных лиц;

включение в перечни выплат, не облагаемых взносами во внебюджетные фонды (пенсионный, социального страхования, обязательного медицинского страхования), страховых взносов, уплачиваемых предприятиями по договорам долгосрочного страхования жизни (включая пенсионное страхование).

Если исходить из того, что на принятие II части Налогового кодекса уйдет еще не менее 1,5 - 2 лет, то важным шагом в создании строго регламентированного порядка определения налогооблагаемой базы предприятий, в том числе страховых организаций, стала бы подготовка отдельного федерального закона, определяющего перечень затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг). Необходимость такого шага имеет строго правовое обоснование (ст. 4 Закона РФ "О налоге на прибыль предприятий и организаций", ст. 53 Налогового кодекса Российской Федерации).

Только принятие указанного Закона позволит прекратить неуклюжие попытки введения различного рода ограничений при определении налоговой базы для уплаты налога на прибыль страховщиками.

НЕОБХОДИМЫЕ МЕРЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО ХАРАКТЕРА

Очевидно, что для развития законодательной базы страхования необходимо будет также принять меры организационного характера. Вот лишь некоторые из них.

В настоящее время сложилась практика, при которой законотворчеством в области страхования занимаются самые разные органы государственной власти, как законодательной, так и исполнительной. При этом наблюдается отсутствие какого-либо системного подхода к проблеме. Некоторые решения принимаются недостаточно обоснованно, принятие других неоправданно затягивается.

Нам представляется, что подобное состояние дел с государственным регулированием страхования в Российской Федерации во многом обусловлено отсутствием должной координации действий министерств и ведомств при выработке и принятии решений по вопросам страхования. Не случайно, пока при Правительстве РФ действовал Экспертный совет по страхованию, нормативные акты принимались более взвешенно и в целом нормативная база страхования создавалась более быстрыми темпами.

Поэтому страховому сообществу необходимо настаивать на создании при Правительстве РФ координационного органа в виде комиссии или совета по страхованию, основным направлением деятельности которых стала бы выработка предложений по совершенствованию законодательной базы и осуществлению согласованной государственной политики в области страхования и организация работы по выполнению Основных направлений развития национальной системы страхования в Российской Федерации.

Полагаем, что в состав указанной комиссии, помимо представителей заинтересованных министерств и ведомств, должны быть включены представители Всероссийского союза страховщиков.

В связи с обновлением состава Государственной Думы встает проблема реанимирования деятельности ранее имевшегося в ее структуре Экспертного совета по страхованию при бюджетном комитете и приведения его в состояние должной работоспособности.

Остро ощущается необходимость координации нормотворческих инициатив отдельных представителей страхового сообщества. Несогласованность действий страховщиков может нанести серьезный вред делу совершенствования страхового законодательства.

Представляется, что органом, координирующим все действия страховщиков на данном поприще, должен стать Комитет ВСС по законодательству.

Опыт работы данного комитета приводит к выводу о необходимости существенной реорганизации его деятельности. Вновь сформированный Комитет по законодательству должен начать свою работу с полной "инвентаризации" действующего страхового законодательства, выработать на ее основе программу действий по совершенствованию старого и разработке нового законодательства в сфере страхования, определив при этом соответствующие приоритеты. Должны быть предложены также меры организационного характера, необходимые для подготовки и продвижения законопроектов.

Название документа