Ответственность органов власти за вред, причиненный актами, не соответствующими закону, незаконными действиями (бездействием)

(Любимова Р. Н.)

("Вестник ВАС РФ", N 3, 2000)

Текст документа

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ВЛАСТИ ЗА ВРЕД,

ПРИЧИНЕННЫЙ АКТАМИ, НЕ СООТВЕТСТВУЮЩИМИ ЗАКОНУ,

НЕЗАКОННЫМИ ДЕЙСТВИЯМИ (БЕЗДЕЙСТВИЕМ)

Р. Н. ЛЮБИМОВА

Вопросу об ответственности государства за незаконные акты власти посвящена статья 53 Конституции Российской Федерации, которая гласит: "Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц".

Таким образом, правило о возмещении вреда, причиненного незаконными актами власти, приобрело значение конституционного принципа.

Помещение этой статьи во второй главе Конституции, названной "Права и свободы человека и гражданина", дало повод для рассмотрения запроса юридических лиц Конституционным Судом, указавшим в постановлении от 24 октября 1996 г., что юридические лица - это объединения граждан, которые в качестве субъектов прав могут свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской и иной экономической деятельности. Из изложенного следует, что действие статьи 53 Конституции в полной мере распространяется на юридические лица.

Ответственность органов власти закреплена также в ГК РФ (статьи 16 и 1069), в Таможенном кодексе Российской Федерации, Налоговом кодексе Российской Федерации, в Законе Российской Федерации "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" и других законодательных актах.

Например, статья 28 Закона о конкуренции гласит, что, в случае если принятым в нарушение антимонопольного законодательства актом федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органа местного самоуправления, в том числе федерального антимонопольного органа, либо неисполнением или ненадлежащим исполнением указанными органами своих обязанностей причинены убытки хозяйствующему субъекту или иному лицу, эти убытки подлежат возмещению в соответствии с гражданским законодательством.

В статье 16 ГК РФ говорится, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием; в статье 1069 предусматривается, что вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов либо должностных лиц этих органов, возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В процессе применения данного института права судебная практика столкнулась с рядом вопросов:

каков состав правонарушения для применения ответственности органа власти за причинение вреда;

является ли обязательным предварительное судебное подтверждение несоответствия акта (действий или бездействия) органа власти законодательству для предъявления требования о взыскании убытков;

что следует понимать под вредом (убытками);

какие органы должны выступать от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципального образования по искам о возмещении вреда;

должны ли начисляться проценты на сумму, определенную судом в качестве возмещения причиненного вреда, на основании пункта 1 статьи 395 ГК РФ.

Ответственность за убытки или вред, причиненные лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) органов власти, по общему правилу наступает при наличии следующих условий:

а) неправомерность решений государственных или муниципальных органов;

б) наличие вреда или убытков, причиненных лицам или их имуществу;

в) причинная связь между неправомерными решениями и наступившим вредом (убытками);

г) виновность должностного лица, если вред или убытки наступили вследствие принятия этим лицом не соответствующего закону решения.

Таким образом, по общим основаниям вина является необходимым условием ответственности за незаконные акты власти. Однако в статье 1069 ГК РФ не упоминается о вине причинителя вреда - соответствующих органов или их должностных лиц. Но то обстоятельство, что статья 1069 ГК РФ помещена в параграфе 1 главы 59 ГК РФ "Общие положения о возмещении вреда", свидетельствует о необходимости применения общих правил о гражданском деликте, в том числе и ответственности за вину.

Государство, его субъекты и муниципальные образования выступают по таким делам на равных началах и не пользуются властными полномочиями.

К вопросу, требуется ли предварительное судебное признание недействительным акта (действия, бездействия) государственного органа, имеются два подхода.

Одна точка зрения заключается в том, что предъявлению такого иска должно предшествовать решение суда (а если обжалование акта осуществлялось в административном порядке, то решение соответствующего административного органа) о признании акта недействительным либо о его отмене.

Такой подход основан на статье 13 (абз. второй) ГК РФ, которая гласит, что в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Итак, сначала признание акта недействительным, а затем восстановление права, нарушенного этим актом.

Другая позиция заключается в том, что в статьях 13 и 16 ГК РФ установлена возможность судебного контроля за законностью деятельности органов власти, законодательной и исполнительной.

В статье 13 ГК РФ предусмотрен прямой контроль, влекущий, при незаконности акта, признание его недействительным. В отношении нормативных актов возможность прибегнуть к такому контролю ограничена "случаями, предусмотренными законом".

В статьях 16 и 1069 ГК РФ имеется в виду косвенный судебный контроль за законностью правовых актов. Основанием для него является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении причиненного им вреда (убытков). Установив, что правовой акт незаконен, а также другие необходимые основания для возмещения причиненного его изданием вреда, суд должен независимо от признания акта недействительным удовлетворить требование о возмещении вреда.

Правомочия суда поступить таким образом основаны на статье 120 Конституции, в силу которой суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного органа или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом.

При рассмотрении требований о возмещении вреда на основании статей 16 и 1069 ГК РФ суд вправе оценивать законность практически любого ненормативного акта, тогда как, действуя на основании статьи 13 ГК РФ, он может делать это лишь "в случаях, предусмотренных законом".

Вместе с тем необходимо отметить, что на практике арбитражные суды принимают и рассматривают иски о возмещении вреда независимо от того, имеется ли судебное решение о признании административного акта недействительным или нет.

Включенное в статью 53 Конституции, статьи 16 и 1069 ГК РФ слово "бездействие" влечет обязанность государства возместить вред, причиненный незаконным бездействием органов государственной власти или их должностных лиц. Иными словами, закон предусматривает последствия не только ненадлежащего осуществления властью ее прав (с нарушением полномочий или вообще без них, с нарушением компетенции и т. п.), но и неисполнения властью ее обязанностей.

Согласно пункту 2 статьи 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено.

Таким образом, убытками (вредом) считается всякое умаление имущественного блага.

В качестве примера практического решения вопроса о наличии убытков и их размере, а также о причинной связи между незаконным актом и убытками можно привести дело, рассмотренное Арбитражным судом Алтайского края по иску ОАО "Русский сервис" к администрации края о возврате из бюджета уплаченных обществом сборов на строительство мостового перехода через реку Обь.

Существо спора заключалось в том, что Алтайское краевое Законодательное Собрание приняло Закон Алтайского края от 30.10.94 "О целевом сборе на строительство мостового перехода через реку Обь", на основании которого для всех хозяйствующих субъектов был установлен сбор в размере 10 процентов от цены реализации каждого литра нефтепродуктов с отнесением этого сбора на стоимость отпускаемых потребителям горюче - смазочных материалов.

Решением Алтайского краевого суда названный Закон признан недействительным как принятый с превышением полномочий Законодательного Собрания края.

ОАО "Русский сервис" произвело платежи этого сбора в краевой бюджет, однако в связи с признанием судом акта о сборах недействительным обратилось в арбитражный суд с иском о возврате платежей.

Суд первой инстанции удовлетворил исковые требования, ссылаясь на статью 13 ГК РФ, предусматривающую восстановление нарушенных прав и интересов в случаях признания судом акта недействительным.

Кассационная инстанция оставила решение без изменения.

Между тем Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, проверив по протесту законность и обоснованность судебных актов, пришел к выводу о необоснованном удовлетворении исковых требований, поскольку истец, исполняя Закон, признанный недействительным, не понес убытков.

При этом Президиум исходил из того, что сумма сбора не включалась в оборот реализации акционерного общества и не влияла на финансовые результаты его деятельности, а лишь увеличивала отпускную стоимость нефтепродуктов.

В соответствии со статьями 16 и 1069 ГК РФ необходимым условием ответственности государственного органа в результате издания не соответствующего закону акта является наличие причинной связи между недействительностью данного акта и убытками.

Поэтому при решении вопроса о возврате ранее перечисленных сумм сбора существенное значение имеют установленный указанным актом механизм взимания сбора и его правовая природа.

Как указывалось выше, фактически плательщиками сбора являлись покупатели нефтепродуктов, а не предприятия, их реализующие, каковым является истец. Последний обязан лишь в силу вышеназванного Закона края производить с покупателя сбор и ежемесячно зачислять суммы сбора в краевой бюджет.

Следовательно, какие-либо убытки в связи с надлежащим исполнением этого акта у истца возникнуть не могли.

Закрепив в статье 16 ГК РФ принцип, согласно которому возмещение убытков производится Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, законодатель не решил вопрос о том, кто конкретно выступает ответчиком в суде по иску о возмещении убытков.

Очевидно, здесь можно руководствоваться статьей 125 ГК РФ, в которой говорится, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации выступать в суде могут органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов; от имени муниципальных образований - органы местного самоуправления, также в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Статья 1069 ГК РФ несколько конкретизировала этот вопрос, указав источник возмещения ущерба: за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Ответы на некоторые из поставленных вопросов содержатся в пункте 12 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.96 N 6/8, в котором предусмотрен порядок возмещения убытков, причиненных в результате незаконных действий государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Согласно этому пункту ответчиком по такому делу должны признаваться Российская Федерация, соответствующий субъект Российской Федерации или муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного управомоченного органа.

Предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, как говорится в Постановлении, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или управомоченный орган.

При удовлетворении иска взыскание денежных сумм производится за счет средств соответствующего бюджета, а при отсутствии денежных средств - за счет иного имущества, составляющего соответствующую казну.

Так, Арбитражный суд города Санкт - Петербурга и Ленинградской области рассмотрел дело по иску ЗАО "Витязь" к районной государственной налоговой инспекции о взыскании убытков, возникших в связи с решением налоговой инспекции о приостановлении операций по счету ЗАО "Витязь". Впоследствии это решение было отменено налоговым органом, а у истца возникли убытки, которые он просил взыскать непосредственно с налоговой инспекции.

Решением арбитражного суда, оставленным без изменения постановлениями апелляционной и кассационной инстанций, в иске акционерному обществу было отказано ввиду того, что ответчиком по такому спору может быть Российская Федерация в лице соответствующего компетентного органа.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации отменил судебные акты и направил дело на новое рассмотрение, указав на необходимость привлечения к делу в качестве второго ответчика Министерство финансов Российской Федерации, поскольку в деле речь идет о взыскании убытков, причиненных федеральным органом.

Вопрос о применении в таких спорах пункта 1 статьи 395 ГК РФ в настоящее время решен Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.98 N 13/14 "О практике применения положений Гражданского кодекса Российской Федерации и процентах за пользование чужими денежными средствами" (п. 1), статья 395 ГК РФ не применяется к отношениям сторон, если они не связаны с использованием денег в качестве средства платежа, средства погашения денежного долга.

При разрешении судами споров, связанных с применением ответственности за причинение ущерба, необходимо учитывать, что на основании статьи 1082 ГК РФ при удовлетворении требования о возмещении вреда суд вправе обязать лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ).

В том случае, когда суд возлагает на сторону обязанность возместить вред в деньгах, на стороне причинителя вреда возникает денежное обязательство по уплате определенных судом сумм. С момента, когда решение суда вступило в законную силу, если иной момент не указан в законе, на сумму, определенную в решении при просрочке ее уплаты должником, кредитор вправе начислить проценты на основании пункта 1 статьи 395 ГК РФ.

Название документа