О собственнике средств, поступающих от сбора федеральных налогов и иных обязательных платежей
(Комягин Д. Л.)
("Право и экономика", N 8, 1999)
Текст документа
О СОБСТВЕННИКЕ СРЕДСТВ, ПОСТУПАЮЩИХ ОТ СБОРА
ФЕДЕРАЛЬНЫХ НАЛОГОВ И ИНЫХ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПЛАТЕЖЕЙ
Д. Л. КОМЯГИН
Комягин Дмитрий Львович
Заместитель начальника отдела развития Главного управления федерального казначейства Минфина России. Специалист в области финансового права.
Родился 30 марта 1969 г. в Москве. Окончил Московскую государственную юридическую академию (МГЮА).
В настоящее время актуальным, но мало изученным является вопрос о собственнике денежных средств, поступающих на счета федерального бюджета.
Чтобы ответить на вопросы:
кто является собственником денежных средств, поступающих на счета по учету средств федерального бюджета для расщепления между бюджетами различных уровней;
кто вправе открывать счета, например для перечисления в областной бюджет отчислений от федеральных регулирующих налогов - администрация соответствующей области либо федеральные органы власти, -
достаточно проанализировать отношения собственности.
Итак, в соответствии со статьей 71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, а также федеральные налоги и сборы. Статья 76 устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
Таким законом (до введения в действие статьи 13 Налогового кодекса РФ), устанавливающим перечень федеральных налогов и сборов, является Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации".
В соответствии со статьей 19 Закона к федеральным налогам относятся:
а) налог на добавленную стоимость;
б) акцизы на отдельные группы и виды товаров;
в) налог на доходы банков;
г) налог на доходы от страховой деятельности;
д) биржевой налог;
е) налог на операции с ценными бумагами;
ж) таможенная пошлина;
з) отчисления на воспроизводство минерально - сырьевой базы;
и) платежи за пользование природными ресурсами;
к) налог на прибыль с предприятий;
л) подоходный налог с физических лиц;
м) налоги, служащие источниками образования дорожных фондов;
н) гербовый сбор;
о) государственная пошлина;
п) налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;
р) сбор за использование наименований "Россия", "Российская Федерация";
с) налог на покупку иностранных денежных знаков;
т) налог на игорный бизнес;
у) сбор за пограничное оформление.
При этом в федеральный бюджет полностью зачисляются суммы поступлений только от налогов, указанных в подпунктах "а" - "ж", "р" и "у". Суммы налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 120-ФЗ, распределяются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в соотношении 60% и 40%. Налог на игорный бизнес согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. N 142-ФЗ зачисляется в федеральный бюджет только в размере минимальной ставки налога, установленной законом. Разница между минимальными ставками налога и конкретными размерами ставок для игорных заведений, определяемых законодательством субъектов РФ, зачисляется в бюджеты субъектов РФ, на территориях которых находятся игорные заведения. Налог на прибыль с предприятий и подоходный налог с физических лиц являются регулирующими доходными источниками, ставки расщепления которых между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ ежегодно устанавливаются законом о федеральном бюджете. Все суммы поступлений от гербового сбора, государственной пошлины и налога с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, зачисляются в местный бюджет.
Статья 12 Налогового кодекса РФ, вступившего в действие с 1 января 1999 г., определяет, что федеральными признаются налоги и сборы, устанавливаемые Кодексом и обязательные к уплате на всей территории РФ.
Кроме отчислений от федеральных налогов и сборов, в бюджеты субъектов РФ, в порядке межбюджетного регулирования, производятся перечисления сумм дотаций, субвенций, а также отчислений из фонда финансовой поддержки регионов. Обязательность данных перечислений установлена законодательно и дополнительно ежегодно санкционируется федеральным законом о федеральном бюджете. Дотации и субвенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ - это средства федерального бюджета, безвозмездно и безвозвратно предоставляемые нижестоящему бюджету на покрытие текущих расходов и на осуществление определенных целевых расходов соответственно. До введения в действие Бюджетного кодекса понятие субвенции определялось Законом РФ от 15 июля 1992 г. N 3303-1 "О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт - Петербургу" как "фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов национально - государственных и административно - территориальных образований". Дотация, в отличие от субвенции, выделяется единовременно и без целевого назначения. Согласно Закону дотация предоставляется в случаях, если закрепленных и регулирующих источников недостаточно для формирования минимального бюджета региона (субъекта).
Понятие трансфертов применительно к бюджетной сфере в Российской Федерации употребляется с 1994 г. как перевод средств в бюджеты нижестоящего территориального уровня из фонда финансовой поддержки регионов. Доля в данном фонде каждой территории, нуждающейся в финансовой помощи, устанавливается расчетным путем. Сам фонд образуется в составе вышестоящего бюджета на нормативной основе. Средства фонда формируются за счет процентных отчислений от фактически поступающих федеральных налогов и сборов. Формирование федерального фонда финансовой поддержки закрепляется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.
Таким образом, в бюджеты субъектов РФ, помимо региональных налогов и сборов, вводимых органами власти субъектов РФ и обязательных к уплате на их территории, из федерального бюджета поступают:
- отчисления от федеральных налогов и сборов;
- отчисления из федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансферты);
- суммы субвенций и дотаций.
Обязательность всех вышеперечисленных форм федеральной финансовой поддержки установлена законодательно, т. е. регионы обладают "законным правом" на федеральные деньги. Но данные права, при юридическом анализе возникающих здесь отношений собственности, весьма ограничены, что влечет за собой соответствующие правовые последствия.
Итак, согласно статье 128 ГК РФ к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги и иное имущество, в том числе имущественные права. Содержанием права собственности, согласно статье 209 ГК РФ, являются права владения, пользования и распоряжения имуществом, которые принадлежат собственнику. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом.
Собственником средств от собираемых на территории РФ федеральных налогов и сборов, средств федерального фонда поддержки регионов, а также сумм субвенций и дотаций, перечисляемых из федерального бюджета в бюджеты нижестоящих уровней, является Российская Федерация. Иначе говоря, указанные в составе доходов федерального бюджета все вышеперечисленные суммы денежных средств входят в состав государственной казны Российской Федерации.
Субъекты РФ не обладают в данном случае правом собственности на имущество в виде денежных средств, аккумулируемых на счетах по учету средств федерального бюджета и подлежащих последующему перераспределению. Собственностью субъектов РФ здесь будут не материальные объекты, а имущественные права.
Правом на денежные средства, числящиеся на банковском счете (в данном случае счете федерального бюджета), обладает владелец счета, т. е. Российская Федерация в лице соответствующего органа федерального казначейства. Имущественное право на отчисления от доходных источников федерального бюджета означает лишь право требования у собственника денежных средств (собственника счета) исполнения им своих обязательств по отношению к контрагентам, каким в данном случае является субъект РФ.
Вопрос осложняется тем, что к межбюджетным отношениям в том виде, в каком они существуют сегодня, пытаются применять не нормы бюджетного законодательства, а гражданско - правовые нормы. Но метод регулирования гражданского права, основанный на равенстве участников правоотношений, здесь совершенно недопустим.
С гражданско - правовой точки зрения право собственности на безналичные (находящиеся на банковских счетах) денежные средства трактуется юристами по-разному. Одни утверждают, что в период "нахождения" денег на счете объект права собственности владельца счета (до внесения вклада - это наличные деньги) трансформируется в объект имущественного права - в право требовать от банка выдать денежную сумму или совершить расчетную операцию. Данное право основано на обязательстве по договору банковского счета. Владелец счета при этом является не собственником денег, а обладателем имущественного права. Есть иная, более распространенная точка зрения, согласно которой владелец счета сохраняет право собственности на деньги, помещенные на счет. В период "нахождения" денег на счете юридическая природа денег не меняется, они существуют временно в безналичной форме.
Проанализировав существующие бюджетно - правовые нормы, можно однозначно сказать - правом собственности на средства, находящиеся на счетах федерального бюджета, обладает исключительно Российская Федерация. Это подтверждается нормой, содержащейся в статье 7 Бюджетного кодекса РФ, в соответствии с которой полномочиями по разграничению налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределению в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ обладает Российская Федерация. Таким образом, до тех пор, пока денежные средства находятся на счетах федерального бюджета, проходят по системе лицевых счетов органов федерального казначейства, они являются собственностью Российской Федерации.
Приведем конкретный пример. Постановлением главы одной из областей в декабре прошлого года было создано областное казначейство. Для зачисления отчислений от федеральных налогов и сборов, поступающих в областной бюджет, областным казначейством был открыт расчетный счет в коммерческом банке. Известив о новых платежных реквизитах соответствующее территориальное управление федерального казначейства, областное казначейство потребовало перечисления упомянутых выше денежных средств на вновь открытый расчетный счет на том основании, что является их собственником и федеральные органы исполнительной власти не вправе в данном случае вмешиваться в процесс исполнения бюджета области. Ошибочно полагая отчисления от федеральных регулирующих источников, трансферты и т. п. своей собственностью, администрация субъекта РФ считала вправе определять порядок их перечисления и зачисления. Конфликт состоял в том, что администрации области, как получателю средств федерального бюджета, территориальным органом федерального казначейства уже был открыт действующий счет в расчетно - кассовом центре Центрального банка РФ, предназначенный для зачисления средств из федерального бюджета в порядке, определенном Правительством РФ и Минфином России. Администрация субъекта РФ, обладая правом распоряжаться выделяемыми в ее бюджет денежными средствами, не будучи их собственником, не может определять самостоятельно порядок перечисления и учета таких средств.
Название документа