Юридические противоречия и "нормы - посредники"

ЮРИДИЧЕСКИЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ И "НОРМЫ - ПОСРЕДНИКИ"

Ю. А. ТИХОМИРОВ

Тихомиров Юрий Александрович Первый заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения. Доктор юридических наук, профессор. Заслуженный деятель науки РФ. Специалист по конституционному и административному праву. Родился 21 июля 1931 г. в Москве. В 1954 г. окончил юрфак МГУ им. М. В. Ломоносова. 1954 - 1985 гг. - аспирант, с. н.с., ученый секретарь, зав. сектором, зам. директора Института государства и права АН СССР. 1985 - 1989 гг. - зав. кафедрой Академии народного хозяйства. Участвовал в работе над законопроектами: "Об общих принципах местного самоуправления", "О Правительстве Российской Федерации", "О нормативных правовых актах", "О процедурах разрешения разногласий и споров между государственными органами в Российской Федерации" и др. Автор множества трудов, в том числе: "Теория закона", 1982; "Управленческие решения", 1972; "Действие закона", 1992; "Юридическая коллизия", 1994; "Публичное право", 1995; "Курс сравнительного правоведения".

Мир "кипит" спорами и конфликтами, которых немало и в нашей стране. Многое в их разрешении зависит от права, но и его акты и нормы нередко противоречат друг другу. В переводе с латинского термин "коллизия" означает "столкновение". В данном случае речь идет о преодолении возможного столкновения норм, когда для регулирования тех или иных отношений требуется выбрать его форму из разных, но смежных правовых систем. Главное - принцип выбора правовых норм, подлежащих применению, сочетаемый с использованием "указанных" им материальных и процессуальных норм. Более того, возникает потребность в формировании новой отрасли права - коллизионного права. Как известно, международное частное право либо отождествляется с коллизионным правом, либо включает его в качестве своей важнейшей части. Но в современных условиях оправдано формирование коллизионного права в более широком объеме, охватывающего как общую, так и особенную части со спецификой юридических коллизий во внутреннем праве, в отношениях между национальными законодательствами, во взаимодействии национального и международного права <*>. Думается, такое понимание соответствует смыслу пункта "п" статьи 71 Конституции РФ о федеральном коллизионном праве. -------------------------------- <*> См. подробно Тихомиров Ю. А. Юридическая коллизия. - М.: Манускрипт, 1994; Тихомиров Ю. А. О коллизионном праве. // Журнал Российского права. 1997. N 2.

Один из шагов в данном направлении - это попытка проанализировать природу и виды коллизионных норм. Объектом их регулирования являются преимущественно нормы разных правовых систем как внутри федеративного государства, так и вне его. Ведь иностранное и международное право представляют собой сложно организованные системы со своими принципами. Соприкосновение правовых систем и их составных частей в регулировании общих или смежных отношений и в обеспечении согласованных интересов сопровождается "встречами", "переплетением", "столкновением" разных норм. И тут помогают коллизионные нормы, содержащие принципы рассмотрения спорных правовых ситуаций и критерии выбора норм для их регулирования. Достигаемые с их помощью решения дают эффект. Правда, в юридической литературе им не очень повезло, и в книгах по теории права коллизионные нормы часто не выделяются <*>. Лишь в немногих трудах их анализируют обстоятельно как способ дополнительного обеспечения выполнения материальных норм. Коллизионные нормы классифицируют следующим образом - для преодоления противоречий между разновременно действующими нормами, между общими и специальными нормами, как пространственные, иерархические, содержательные <**>. -------------------------------- <*> Общая теория государства и права. / Академический курс. Т. 2. - М.: Зерцало. 1998. С. 211 - 230. <**> Власенко Н. А. Коллизионные нормы в советском праве. - Иркутск, 1984. С. 36 - 90.

Коллизионные нормы специфичны по структуре и содержат либо юридические приоритеты, либо запреты, либо критерии правового выбора, сочетаемые с процессуальными нормами. Коллизионные нормы в этом смысле могут быть "чистыми" и "смешанными", и получать выражение в конституциях, законах, иных актах внутреннего права, а также в международных актах и договорах. Обнаруживаются их связи между собой, когда "удлиняется" радиус споров, когда совмещаются процедуры их разрешения, когда соблюдение публичного порядка служит исходной базой.

Коллизионные нормы во внутреннем праве

Во внутреннем праве коллизионные нормы выстраиваются в разных рядах. Основу их различия следует искать в характере и способах регулирования коллизионных ситуаций, преодоления разногласий и разрешения споров. Причем общие средства, закрепленные в конституционном законодательстве, сочетаются со специфическими средствами, присущими разным отраслям права. Поэтому коллизионные нормы можно классифицировать следующим образом: нормы - доминанты, выражающие юридический приоритет в случае "столкновения" разных норм; нормы - запреты и ограничения, когда с их помощью предотвращаются коллизионные ситуации; нормативно установленные процедуры преодоления разногласий и разрешения споров <*>; нормы - санкции, применяемые в случае нарушений вышеназванных норм. -------------------------------- <*> Отметим, в частности, увеличение числа исковых заявлений в арбитражные суды в 1997 - 1998 гг. с 420609 до 493581, включая дела о признании недействительными ненормативных актов госорганов, органов местного самоуправления и других органов - с 12249 до 14481. // Вестник ВАС РФ. 1999. N 3.

Но при этом конституционный порядок служит как исходной базой, так и целью применения коллизионных норм. Ведь речь идет о мини - правовых массивах внутри общей правовой системы страны. Важно при этом отметить, что названные коллизионные нормы имеют отношение преимущественно к противоречиям норм двух уровней правовой системы (федерального и регионального) либо к построению и динамике отрасли законодательства, как внутри ее, так и вовне, в соотношении с нормами других отраслей. Именно выделяемые структурно оформленные правовые массивы подчиняются и собственной "правовой логике" соотносимости составных частей, и общим принципам иерархичности норм, актов, институтов, подотраслей и отраслей. Коллизионные нормы применяются при одновременном действии федерального и регионального права. Здесь ключевыми являются нормы, содержащиеся в пунктах 5 и 6 статьи 76 Конституции РФ. В обоих случаях установлены, во-первых, предостережение - акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 76; во-вторых, основанием для выбора доминирующей нормы является противоречие между федеральными и региональными актами; в-третьих, введен принцип "рокировки", когда действует тот или иной акт в сфере предметов ведения Федерации или ее субъекта. В законодательстве реализуются, как правило, эти положения. В качестве иллюстрации сошлемся на пункты 2 и 3 статьи 3 Закона РФ "Об образовании", в которых установлен круг вопросов, регулируемых федеральными законами, и обязанность субъектов Федерации принимать правовые акты, не противоречащие федеральным законам в области образования. И в региональных уставах содержатся аналогичные нормы. Так, в статье 12 Устава Тамбовской области закреплен принцип доминирования областного акта в пределах собственного правового регулирования в случае его противоречия федеральному закону. Важное значение имеет Федеральный закон "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", принятый в первом чтении. В нем содержатся нормативные определения разногласий, коллизий, конфликтов и т. п. и такое коллизионное правило, как нормы доминанты, "переход" правотворческой компетенции и др. Коллизионные нормы применяются для обеспечения приоритетного действия базовых законов. Такой порядок способствует консолидации отраслевого законодательства и предотвращению юридических противоречий внутри него и вовне. Здесь эти нормы служат императивом для норм законов и правовых актов данной отрасли. Нарушение "долженствования" означает отступление от презумпции приоритета норм базовых законов и служит основанием для признания соответствующих нарушений законности. Например, в пункте 2 статьи 3 Гражданского кодекса установлено правило: нормы гражданского права, содержащиеся в других законах (данной отрасли), должны соответствовать настоящему Кодексу. В статье 6 Налогового кодекса указаны девять видов оснований, по которым нормативные правовые акты о налогах и сборах признаются не соответствующими данному Кодексу. Примером обеспечения "функциональной непротиворечивости" служит статья 110 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год". Не менее важно согласовать регулирование смежных отношений с нормами разных отраслей законодательства. Таково содержание главы 17 ГК РФ, которая вводится в действие со дня введения в действие нового Земельного кодекса. Таков же смысл статьи 4 Семейного кодекса о применении к семейным отношениям гражданского законодательства. Применение допускается, если это не противоречит существу семейных отношений (ст. 2). И в судебной практике приходится оценивать и применять нормы смежных законов. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" даны разъяснения по поводу оценки объема гражданских прав несовершеннолетнего с учетом других законов (п. 16), действия актов о регистрации хозяйственных обществ и товариществ после 7 декабря 1994 г. (п. 26), об условиях изменения или расторжения договора (п. 59). В случае нарушений соотношения федеральных и региональных актов действует защитный механизм. Предостережение, запрет и презумпция ничтожности "актов - нарушителей" означают, что такие акты не должны исполняться, применяться или реализовываться иным способом. В случае отказа после обращения в Конституционный Суд последний может принять решение, подтверждающее ничтожность "акта - нарушителя". Он признается недействительным, равно как и все основанные на нем правоприменительные решения. Такой вывод можно сделать из оценки прерогатив Конституционного Суда <*>. -------------------------------- <*> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации". Комментарий. - М.: Юридическая литература, 1996. С. 245 - 250.

Немалая часть коллизионных норм посвящена предотвращению и разрешению противоречий между ранее и позднее принятыми законодательными и иными актами. Тем самым обеспечивается та степень правопреемственности в регулируемой сфере отношений, которая способствует непрерывности государственного и правового развития и устойчивости статуса граждан и юридических лиц. Здесь нужен полный обзор актов и точная оценка того, какие из них действуют, в каком объеме и какой продолжительности. Недооценка подобных коллизионных норм или их нечеткость создают громадные сложности в практике правоприменения. С этим можно было столкнуться и при оценке объема действия правовых актов бывшего Союза ССР и при вступлении в действие новых кодексов, и в других ситуациях. Поэтому столь оправдана связь между пунктом 3 статьи 11 и пунктом 1 заключительных и переходных положений Конституции РФ, когда признание Федеративного и иных договоров ограничено критерием их соответствия Конституции. В случае несоответствия действуют положения Конституции РФ. На практике возникает много разных толкований этих норм, когда данное условие исключается, что приводит к нарушению конституционной законности. Другой пример. В пункте 2 статьи 72 Градостроительного кодекса установлено: законы и иные нормативные правовые акты в области градостроительства, действующие на территории Российской Федерации, применяются, если они не противоречат данному Кодексу. В Федеральном законе "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" в пункте 4 статьи 31 есть следующие нормы. Нормативные правовые акты Президента и Правительства РФ о вопросах, которые согласно настоящему Федеральному закону регулируются другими федеральными законами, действуют до введения в действие соответствующих законов в части, не противоречащей законодательству РФ (п. 4 ст. 31). Естественно, установление меры соответствия или противоречий - дело непростое и в немалом субъективно "окрашенное". Оно требует объективности и точных оценок. Вступление в силу принятых законов - сложный процесс. В нем можно выделить следующие моменты. Во-первых, срок введения в действие соответствующего закона. Во-вторых, утверждение перечня законов и актов, признаваемых утратившими силу. К сожалению, это бывает не всегда, что порождает юридические противоречия. Правоприменители мучаются в выборе "старых" или "новых" норм. В-третьих, определение сроков введения в действие отдельных положений закона, приостановления или преодоления действия статей других законов, если в этом есть необходимость. Таково содержание статьи 53 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций", статей 13, 88, 100 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год". В "коллизионном поле" находится и вопрос об обратной силе закона. Известное правило получило значение правового принципа. Придание правовому акту обратной силы допускается лишь с оговоркой - акт не вводит и не усиливает юридическую ответственность за действия, которые на момент их совершения не влекли указанной ответственности или предусматривали более мягкую ответственность. К коллизионным нормам относятся и процедурные нормы, касающиеся порядка разрешения разногласий и споров. Чаще всего это судебные, управленческие и согласительные процедуры, применяемые последовательно с учетом динамики и степени остроты юридических коллизий. Не характеризуя их применительно к введению соответствующими федеральными законами, отметим и роль региональных процедур. Так, в статье 101 Устава города Москвы урегулирован порядок разрешения споров и разногласий между Думой и городской администрацией. Глава VIII Закона Тюменской области "О порядке подготовки, принятия и действия нормативных правовых актов Тюменской области" посвящена обеспечению законности нормативных правовых актов области. В статье 46 установлено важное правило - орган власти обязан указывать основание применяемого им нормативного правового акта, в статье 47 - нормативные правовые акты области, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, уставу области, не имеют юридической силы, если их противоречие установлено в предусмотренном законом судебном порядке.

"Столкновения" между нормами иностранного права

Сфера гражданско - правовых отношений, являющаяся предметом национальных законодательств, очень широка. В международном частном праве, которое призвано ее регулировать, ведущие роли исполняют коллизионные нормы. С их помощью обеспечивается поиск средств закрепления и выражения общих или согласованных интересов государств, преимущественно в торгово - экономической сфере. "На берегах" национальное гражданское право. Природа таких норм изучена за полтора столетия весьма основательно, что позволяет нам лишь напомнить об их специфике. Коллизионная норма в аспекте международного частного права не имеет таких традиционных элементов, как гипотеза, диспозиция и санкция. Ее составные части - это объем, указывающий на вид регулируемого правоотношения, и привязка, указывающая на правовую систему, нормы которой надлежит применять. Коллизионная норма характеризуется либо как норма, определяющая, право какого государства должно быть применено к данному гражданскому правоотношению, осложненному иностранным элементом, либо как норма права, указывающая на то, право какой страны или какое международное соглашение подлежат применению к данному правоотношению <*>. Второе определение кажется нам более предпочтительным в силу аргументов, приведенных специалистами <**>. -------------------------------- <*> Международное частное право. / Отв. ред. Дмитриева Г. Н. - М., 1993. С. 50; Кузнецов М. Н. Некоторые особенности развития международного частного права. // Советский журнал международного права. 1991. N 1. С. 27. <**> Ерпылева Н. Ю. Коллизионные нормы в современном международном частном праве. // Законодательство и экономика. 1998. N 2.

Классификация коллизионных норм строится обычно на основе различения видов коллизионных привязок. Их выделяют девять - личный закон, закон "национальности" юридического лица, закон местонахождения вещи, закон места совершения акта, закон страны продавца, закон места совершения правонарушения и другие <*>, или одиннадцать <**>. Принципиальное совпадение данных классификаций объясняется устойчивой правовой традицией и практикой многих стран. -------------------------------- <*> Международное частное право. - М., 1984. С. 50 - 76. <**> Ерпылева Н. Ю. Там же. С. 62 - 69.

Международные конвенции содержат типовые нормы и коллизионные нормы. Напомним прежде всего о Кодексе международного частного права (Кодекс Бустаманте - приложение к Конвенции о международном частном праве 1928 г.). Многочисленные конвенции и унифицированные акты последующих лет расширили поле применения коллизионных норм в отношениях между государствами, например Гаагская конвенция о праве, применимом к дорожным происшествиям (1971), Римская конвенция о праве, применимом к договорным обязательствам (1980), Принципы международных коммерческих договоров УНИДРУА. Включение таких международных коллизионных норм в договоры облегчает согласованные правовые позиции и действия. В этих и других подобных документах содержатся, во-первых, общеориентирующие или типовые нормы и законы, которыми можно воспользоваться при заключении договоров и т. п., при подготовке национальных правовых актов. Такие нормы предотвращают юридические коллизии и служат как бы "conditio sine jua non". Во-вторых, в вышеназванных актах выделяются разделы о коллизиях. Например, в Типовом законе ЮНСИТРАЛ о международных кредитных переводах (1992), в главе I дано приложение в виде статьи V "Коллизия правовых норм", рекомендованной государствам. В-третьих, есть специальные типовые коллизионные акты: Загребская резолюция УНИДРУА 1971 г. "Коллизии законов в сфере трудового права", Конвенция 1930 г., цель которой - разрешение некоторых коллизий законов о переводных и простых векселях, Конвенция 1931 г., направленная на разрешение некоторых коллизий законов о чеках. В них содержатся точные правила действий в соответствующих коллизионных ситуациях. Именно на государства - участники возлагается ответственность за приведение внутреннего права в соответствие с их международными обязательствами. В национальных законодательствах основательно регулируются эти вопросы. Как известно, в Основах гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. содержится основная масса коллизионных норм. После принятия первой и второй частей ГК РФ действует раздел 7 Основ, содержащий отечественные коллизионные нормы до принятия третьей части ГК РФ. Коллизионные нормы есть в разделе VII Семейного кодекса. Упомянем и многочисленные двусторонние договоры нашей страны о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам. Весьма содержательно иностранное законодательство в данной сфере. Так, в декабре 1998 г. принят новый Гражданский кодекс Республики Беларусь, в котором имеется раздел VII "Международное частное право". Глава 75 посвящена коллизионным нормам, применительно к лицам, сделкам, праву собственности и иным вещным правам, договорным обязательствам и др. В статьях 1093 - 1102 установлено правило выбора иностранного права, включая квалификацию юридических понятий и оговорку о публичном порядке. 15 июня 1978 г. принят Федеральный закон Австрии о международном частном праве, где одиннадцать параграфов раздела 1 посвящены таким общим положениям, как принцип наиболее тесных отношений, основания выбора права, толкования иностранного права и т. д. Упомянем и Закон о международном частном праве Швейцарии от 18 декабря 1987 г., Закон Турции о международном частном праве и процессе 1982 г. Полезные советы можно найти в рекомендациях российским предпринимателям, заключающим соглашения с иностранными партнерами <*>, как и во многих публикациях журнала "Право и экономика". -------------------------------- <*> Белов А. П. Недобросовестная конкуренция в международной торговле. // Право и экономика. 1999. N 2.

Коллизии на "стыке" национального и международного права

В последние десятилетия расширяется поле взаимодействия национального и международного права. Естественно, между их нормами возникают противоречия. Для их предотвращения и устранения используют "парные" нормы - нормы - принципы и нормы - доминанты. В национальном праве получил признание приоритет принципов и норм международного права. Таково содержание части 4 статьи 15 Конституции РФ. Причем международно - правовые акты подлежат предварительной конституционно - правовой экспертизе - таково требование Регламентов Палат Федерального Собрания. Вопрос в том, насколько объективно и тщательно это делается? Конституционный Суд вправе разрешать дела о соответствии Конституции РФ не вступивших в силу международных договоров, но таких дел почти нет (в Армении и Белоруссии подобная практика намного богаче). Критерий конституционности и законности служит первым "фильтром" на пути появления юридических противоречий. Так, в ходе подготовки к вступлению России в ВТО приходится пересматривать нормативные понятия, группы норм Таможенного и Налогового кодексов, готовить новые законы. Международные стандарты ведут к корректировке национальных норм во избежание последующих коллизий. И все же в процессе "соприкосновения" национального и международного права возникают юридические коллизии: - несоблюдение как международными структурами, так и государствами общепринятых принципов международного права, например положений главы 7 Устава ООН; - отказ реально привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами; - невыполнение актов межгосударственных объединений; - принятие национальных актов вопреки нормам международного права; - ошибочное толкование международно - правовых актов; - игнорирование критерия конституционности. Отметим, что согласно Венской конвенции о праве международных договоров их участники не могут ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения ими договоров. К тому же у нас действует конституционная норма о применении правил международного договора в случае расхождения их с правилами, установленными законом. На практике возникают в этой связи сложные вопросы - всегда ли удачно международные нормы "переплавляются" в нормы национального права, проведена ли корректировка последних, кто и как устанавливает "момент" юридической коллизии, каким образом можно их устранять, готовы ли суды к таким спорам? Еще более сложные вопросы возникают в случае противоречий между национальными нормами и нормами актов межгосударственных объединений (ст. 79 Конституции РФ). Последние обладают более жесткими структурными способами действия. Опыт "двойки", "пятерки", "десятки" в Содружестве, как и Европейского союза, в этом полностью убеждает. Мировое сообщество строит свои отношения на основе сотрудничества. В Уставе ООН закреплены такие принципы, как суверенное равенство всех ее членов, добросовестное выполнение ими принятых на себя по Уставу обязательств, разрешение международных споров мирными средствами. Глава VI посвящена мирному разрешению споров путем переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам или соглашениям. Действует Международный Суд, который вправе применять не только международные конвенции, но и общие принципы права, судебные решения и доктрины специалистов по публичному праву; положения процедуры СБСЕ по мирному урегулированию споров 1991 г., процедуры международных арбитражей. Однако военные действия стран НАТО против Югославии в марте 1999 г. были предприняты с нарушением норм международного права. Это поставило под угрозу договоренности и международные институты, с чем нельзя согласиться. Есть и другие средства устранения юридических коллизий, например Конвенция ООН по морскому праву (1982), которая содержит часть XV "Урегулирование споров". Споры по поводу толкования или применения Конвенции должны быть урегулированы мирными средствами по выбору сторон, путем согласительной процедуры и обязательных процедур, влекущих за собой обязательные решения. В последнем случае речь идет о выборе одного из следующих средств - Международный трибунал по морскому праву, Международный суд, арбитраж и специальный арбитраж. Статья 293 трактует в качестве "применимого права" данную Конвенцию и другие нормы международного права. Суд и арбитраж могут разрешать дела по справедливости. Как видно, преодолению коллизий служат одновременно три критерия - международные нормы, защищенные конституционным суверенитетом, национальные нормы и общие принципы права. И все же острота проблемы в данной сфере правовых отношений остается.

Название документа