Проблемы административной ответственности юридических лиц

ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЮРИДИЧЕСКИХ ЛИЦ

А. В. МИНАШКИН

Минашкин Андрей Владимирович - младший научный сотрудник отдела административного законодательства ИЗиСП.

Политические и экономические реформы, проводимые в Российской Федерации, оказали значительное влияние на совершенствование и развитие правовой системы государства. Однако демократизация и ослабление роли государства в сфере экономики в связи с развитием рыночных отношений вызвали многочисленные нарушения налогового, природоохранительного законодательства и правил строительства со стороны самостоятельных субъектов предпринимательской деятельности. Этим обусловлена потребность в совершенствовании механизма государственного принуждения за совершение подобных противоправных деяний. Поэтому особое развитие в начале 90-х годов получает институт административной ответственности, в частности, в связи с внесением ряда изменений и дополнений в Конституцию РСФСР, а затем и с принятием Конституции Российской Федерации. Но не следует связывать его развитие только с конституционными изменениями. На него повлияло и принятие значительного числа законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих наиболее важные сферы общественной жизни. Однако в целом развитие административного законодательства идет противоречиво и медленно <*>. -------------------------------- <*> См.: Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. М., 1995.

К сожалению, ни в теории административного права, ни в законодательстве России не получила пока должного решения проблема административной ответственности юридических лиц. Начиная с 60-х годов правоприменительная практика исходила из того, что юридические лица, то есть государственные предприятия, учреждения, организации и иные хозяйствующие субъекты не привлекались к административной ответственности. Считалось необходимым усиление личной ответственности их должностных лиц, отвечающих за определенные направления деятельности. В настоящее время статус названных субъектов административной ответственности претерпел значительные изменения. В условиях развития рыночной экономики сохраняется регулирующая роль государства в ключевых отраслях общественного производства. Предполагается развитие и укрепление контрольных и надзорных функций государства, договорных отношений между органами управления экономикой и органами кооперативных и общественных организаций <*>. Таким образом, на наш взгляд, возрастает и роль административной ответственности юридических лиц. -------------------------------- <*> См.: Упорядочение законотворчества - насущная потребность правового государства // Журнал российского права. 1997, N 1.

Административная ответственность - наиболее распространенный вид юридической ответственности <*>. Это понятие можно рассматривать в различных аспектах. Так, Е. А. Агеева подробно исследует социально - правовой аспект юридической ответственности в государственном управлении <**>. На основе имеющихся в теории административного права оценок административной ответственности можно утверждать, что она выражается в применении уполномоченными государственными органами или должностными лицами взысканий, установленных материальными нормами административного права, к лицам, совершившим административное правонарушение, то есть и к юридическим лицам. Следовательно, для правонарушителя административная ответственность означает применение к нему санкций материальных административно - правовых норм, а также его обязанность претерпевать меры государственного принуждения, применяемые на основе норм права в установленном законодательством порядке. -------------------------------- <*> См.: Студеникина М. С. Что такое административная ответственность? М., 1990. <**> См.: Агеева Е. А. Юридическая ответственность в государственном управлении (социально - правовой аспект). Л., 1990.

Основанием административной ответственности является административное правонарушение (проступок). К сожалению, определение правонарушения, которое дано в ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, во-первых, не ориентировано на институт административной ответственности юридических лиц, а во-вторых, не отражает имеющихся реалий современного периода развития российской государственности. На определенном этапе КоАП РСФСР внес значительный вклад в становление и развитие административного законодательства, однако он исходил из вышеприведенной концепции нецелесообразности административной ответственности юридических лиц. Следует иметь в виду, что в КоАП РСФСР, принятом 20 июня 1984 года, нашли отражение основные положения первого в отечественной истории кодифицированного акта по вопросам административной ответственности - Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Поэтому в настоящее время законодатель вынужден давать определения тех или иных правонарушений в отраслевых или специальных законах. Несмотря на это, КоАП РСФСР до сих пор является одним из основных источников законодательной (нормативной) основы института административной ответственности. Не стоит считать, что институт административной ответственности юридических лиц вовсе прекратил свое существование в системе отечественного права с момента принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 года "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" <*>. В этом нормативном правовом акте отмечалось, что "в связи с укреплением государственной дисциплины в деятельности учреждений, предприятий и организаций и дальнейшим повышением личной ответственности должностных лиц применение налагаемых в административном порядке штрафов к учреждениям, предприятиям и организациям в настоящее время не вызывается необходимостью, тем более что сложившаяся практика наложения штрафов на учреждения, предприятия и организации фактически приводит во многих случаях к безнаказанности должностных лиц, действительных виновников нарушения". В связи с этим, в частности, было постановлено: "Отменить наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации. Установить, что штрафы в соответствии с действующим законодательством налагаются на тех должностных лиц, которые в порядке исполнения своих служебных обязанностей должны принимать меры к своевременному выполнению установленных правил. Запретить отнесение наложенных на должностных лиц штрафов на счет учреждений, предприятий и организаций". -------------------------------- <*> Ведомости СССР. 1961, N 35. Ст. 368.

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 года "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" <*> фактически продублировал союзный Указ и установил, что "штрафы в административном порядке не могут налагаться на учреждения, предприятия и организации". -------------------------------- <*> Ведомости РСФСР. 1962, N 9. Ст. 121.

Несмотря на рассмотренные нормативные правовые акты, административная ответственность продолжала применяться к юридическим лицам за ряд правонарушений, например за уклонение от участия в дорожных работах, причинение ущерба лесному хозяйству, нарушение правил пожарной безопасности, так как по своей сути является выражением публичного интереса. Следовательно, тот факт, что в ряде случаев по действующему законодательству юридические лица <*> выступают в качестве субъектов административной ответственности, вполне закономерен, с точки зрения развития российской правовой системы. Помимо юридических лиц, субъектами административной ответственности могут быть и иные лица, приравненные к ним отраслевыми или специальными законодательными актами. Например, филиалы юридических лиц (не являющиеся юридическими лицами) могут быть привлечены к административной ответственности за некоторые нарушения налогового законодательства Российской Федерации. -------------------------------- <*> В соответствии с ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации "юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде".

Нормативную основу института административной ответственности образует большое число нормативных правовых актов. Следует отметить, что в настоящее время выявилась тенденция декодификации законодательства об административной ответственности. Как отмечает Д. Н. Бахрах, одна из причин этого состоит в том, что КоАП РСФСР объединил лишь нормы об ответственности граждан, а новое законодательство либо устанавливает административную ответственность только организаций, либо и граждан, и организаций. Второй причиной стало бурное развитие законодательства субъектов Федерации <*>. И действительно, если принять во внимание, что административное и административно - процессуальное законодательство, согласно ст. 72 Конституции России, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с этим утверждением нельзя не согласиться. -------------------------------- <*> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996.

Для более четкой классификации видов административной ответственности, а также определения ее назначения и функций необходимо подробнее рассмотреть некоторые из источников законодательной основы этого института. Учитывая самостоятельность юридических лиц по отношению к государству и принимая во внимание увеличение числа частных предприятий, Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <*> одним из первых, вслед за Земельным кодексом РСФСР, вновь вводит штрафы на юридических лиц, то есть устанавливает их административную ответственность. -------------------------------- <*> См.: Ведомости РСФСР. 1992, N 10. Ст. 457.

В ст. 81 указанного Закона определено, что за экологические правонарушения, то есть противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, предприятия, учреждения и организации несут административную и гражданско - правовую ответственность в соответствии с рассматриваемым Законом, иными законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации. Данный Закон, во-первых, впервые дает понятие экологического правонарушения и, во-вторых, устанавливает административную ответственность юридических лиц за совершение таких правонарушений. На основе анализа рассматриваемого законодательного акта можно выделить три наиболее распространенных типа так называемой эколого - правовой ответственности: по видам природных объектов, охраняемых законом; по способам причинения вреда (загрязнение, истощение, порча, повреждение, уничтожение); по применяемым санкциям. Закон устанавливает, что привлечение к ответственности в виде штрафа, независимо от его суммы, не освобождает виновное лицо (юридические лица не являются исключением) от обязанности возмещения вреда. Штрафы за такие правонарушения налагаются в пределах компетенции специально уполномоченными на то государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно - эпидемиологического надзора Российской Федерации, а также технической инспекции труда профессиональных союзов. Законом РФ "Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства" от 17 декабря 1992 года <*> установлено, что предприятия, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие проектные, строительно - монтажные работы, производящие строительные материалы, конструкции и изделия, являющиеся заказчиком в строительстве или совмещающие функции заказчика и подрядчика, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке. -------------------------------- <*> См.: Ведомости РФ. 1993, N 2. Ст. 58.

Законом установлено пять составов административных правонарушений, за которые наступает ответственность юридических лиц в виде штрафа. Однако штраф - не единственный вид ответственности по рассматриваемому Закону. Так, п. 3 ст. 2 Закона устанавливает, что за повторное в течение года совершение однородного правонарушения органы Государственного архитектурно - строительного надзора Российской Федерации приостанавливают действие лицензии на осуществление строительной деятельности сроком до трех месяцев. Одновременно Законом решается и ряд административно - процессуальных вопросов: а) установлено, что дела о правонарушениях, предусмотренных Законом, рассматриваются в порядке, определенном в гл. 21 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях; б) установлен ограниченный перечень органов, которым предоставлено право рассматривать дела о правонарушениях в области строительства и соответственно налагать административные взыскания; в) установлен порядок определения конкретного размера штрафа, налагаемого на правонарушителей в области строительства. Административная ответственность юридических лиц установлена и в других законодательных актах. Например, Федеральный закон "О пожарной безопасности" <*> определяет, что за нарушение требований пожарной безопасности, а также за иные правонарушения в области пожарной безопасности предприятия по постановлению должностных лиц Государственной противопожарной службы уплачивают в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, штраф в размере до 2% соответствующих месячных фондов оплаты труда, а иные субъекты предпринимательской деятельности (в Законе определение "иных субъектов предпринимательской деятельности" не дано. - А. М.) - в размере от 50 до 100 минимальных размеров оплаты труда (ст. 39 Федерального закона). -------------------------------- <*> См.: СЗ РФ. 1994, N 35. Ст. 3649.

Одним из основных нормативных правовых актов, устанавливающих ответственность юридических лиц за нарушение налогового законодательства, является Закон РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации". Статьей 13 Закона предусмотрены виды ответственности, которую несет налогоплательщик <*>, нарушивший налоговое законодательство в установленных Законом случаях. Взыскание недоимок по налогам и другим обязательным платежам, а также другие меры принуждения, предусмотренные законодательством, принимаются в отношении юридических лиц в бесспорном порядке, а в отношении физических лиц - в судебном. Взыскание недоимки с юридических лиц обращается на полученные ими доходы, а в случае отсутствия таковых - на имущество этих лиц. -------------------------------- <*> Плательщиками налогов являются юридические лица, другие категории плательщиков и физические лица, на которых в соответствии с законодательными актами возложена обязанность уплачивать налоги (см. ст. 3 Закона РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации").

Развитие основных положений рассмотренного нормативного правового акта нашло отражение в законодательных актах Российской Федерации, а также ее субъектов, регулирующих вопросы налогообложения. В законодательстве и в теории нет единого подхода к пониманию природы налогового принуждения. На наш взгляд, следует согласиться с авторами, которые считают, что оно является видом административного принуждения, осуществляемого в форме финансовых санкций <*>. -------------------------------- <*> См., например: Стратилов Ю. Н. Нарушения налогового законодательства и юридическая ответственность. Воронеж, 1995; Петрова Г. В. Налоговое право: Учебник для вузов. М., 1997.

Финансовые санкции в виде штрафа, налагаемого на юридических лиц, устанавливаются и за нарушение Закона РФ "О применении контрольно - кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" <*>. -------------------------------- <*> См.: Ведомости РФ. 1993, N 27. Ст. 1018.

По нашему мнению, на сегодняшний день наиболее подробно регулирует вопросы административной ответственности юридических лиц Таможенный кодекс Российской Федерации <*>. -------------------------------- <*> См.: Ведомости РФ. 1993, N 31. Ст. 1224.

Применительно к рассматриваемому вопросу было бы целесообразно обратить внимание на следующие основные положения разд. X Таможенного кодекса ("Нарушение таможенных правил и ответственность за эти нарушения. Производство по делам о нарушениях таможенных правил и их рассмотрение"). Ответственность за нарушение таможенных правил является одной из разновидностей административно - правовой ответственности и выражается в применении к нарушителям этих правил соответствующих мер государственно - принудительного воздействия, установленных Таможенным кодексом или законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях. Следует учесть, что субъектами ответственности, согласно положениям ТК РФ, могут быть как российские, так и иностранные юридические лица, определение которых дано в ст. 18 ТК. В соответствии с ч. 6 ст. 231 ТК РФ юридические лица, а также лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, которые в ряде случаев, специально указанных в нормативном правовом акте, приравниваются к юридическим лицам, несут ответственность за нарушение таможенных правил, за исключением случаев, когда правонарушение произошло вследствие действия непреодолимой силы. Следовательно, в случае нарушения таможенных правил вследствие обстоятельств непреодолимой силы юридические и иные приравненные к ним лица освобождаются от ответственности за такое нарушение. Для привлечения юридических и иных приравненных к ним лиц к административной ответственности важен сам факт нарушения таможенных правил, независимо от виновности или невиновности должностных лиц и иных работников. Это, в частности, подтверждается ч. 8 ст. 231 ТК РФ, поэтому не имеет значения причина совершения нарушения таможенных правил юридическим лицом. Следует заметить, что институт административной ответственности юридических лиц - не российское изобретение. Он широко применяется и в законодательстве зарубежных государств. Большое количество законодательных и иных нормативных правовых актов, устанавливающих административную ответственность юридических лиц в различных странах, свидетельствует о значимости, действенности и эффективности этой меры государственного принуждения. Например, наиболее распространенным видом административной ответственности юридических лиц в Болгарии является штраф. Так, Законом "О хозяйственной деятельности иностранцев и защите иностранных инвестиций" за осуществление хозяйственной деятельности без разрешения, когда таковое требуется, взыскивается штраф в размере двукратной прибыли, полученной в стране, но не менее 50 тыс. левов. За несвоевременную регистрацию инвестиции уплачивается штраф в размере 1/10 стоимости незарегистрированной инвестиции. Закон о банках и кредитном деле предусматривает штраф за целый ряд нарушений, который взыскивается в сумме до трех месячных брутто - зарплат. За осуществление юридическим лицом банковской деятельности без лицензии по постановлению управляющего Болгарского национального банка взыскивается штраф в размере до 100 тыс. левов. Одним из видов административной ответственности является также приостановление или отзыв лицензии на право осуществления юридическим лицом банковской деятельности. Правила об административной ответственности юридических лиц содержатся и в последней главе болгарского Закона "О патентах". Административные штрафы широко налагаются на юридических лиц законодательством Союзной Республики Югославии. Например, нарушение этими субъектами административной ответственности положений Закона "О бухгалтерском учете" влечет за собой наложение денежного штрафа в размере от 90 до 900 млн. динаров. Штрафы, временное или полное запрещение совершения банковских операций - санкции за нарушение Закона "О Народном банке Югославии". Система штрафных санкций, налагаемых в административном порядке, предусмотрена также в Законе СРЮ "О торговле". Анализ законодательства зарубежных государств показывает, что, как правило, ответственность юридических лиц устанавливается за административные правонарушения в области хозяйственной деятельности, финансового, налогового и природоохранительного законодательства. Следует также отметить, что в тематических и специальных законодательных актах, как правило, не рассматриваются процессуальные вопросы применения к субъектам ответственности тех или иных мер административного взыскания. Рассмотрение некоторых источников законодательной (нормативной) основы института административной ответственности юридических лиц, а также зарубежного опыта дает возможность определить основные черты и назначение административной ответственности юридических лиц, классифицировать ее виды. Как и институту административной ответственности вообще, административной ответственности юридических лиц присущи следующие основные черты: - административная ответственность юридических лиц может устанавливаться как законами, так и подзаконными актами (указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и т. п.); - основанием административной ответственности является совершение юридическим или иным приравненным к нему лицом административного правонарушения; - за совершение административного правонарушения налагается административное взыскание в установленных формах и порядке; - административные взыскания к юридическим и иным приравненным к ним лицам как мера государственного принуждения могут налагаться широким кругом органов и должностных лиц, а также органами судебной власти; - меры административной ответственности применяются к указанным лицам в соответствии с законодательством, регламентирующим производство по делам об административных правонарушениях <*>. При этом установленный порядок привлечения к административной ответственности отличается сравнительной простотой, что делает его более оперативным и экономичным <**>. Такой порядок установлен не только КоАП РСФСР, но и тематическими законами, в которых можно обнаружить специальные административные процессы <***>. -------------------------------- <*> См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. <**> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1996. <***> См.: Тихомиров Ю. А. Административное и административно - процессуальное законодательство: состояние и перспективы // Адвокат. 1997, N 6.

Следовательно, в настоящее время институт административной ответственности юридических лиц служит одним из основных регуляторов государственной дисциплины и общественных отношений, складывающихся в экономической сфере. Юридических и иных приравненных к ним лиц, являющихся субъектами административной ответственности, представляется возможным разделить на две группы: общие и специальные. Общими субъектами могут быть все юридические лица, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации обладают правосубъектностью. Специальные субъекты, как правило, имеют специфические признаки, которые содержатся в нормативном правовом акте, устанавливающем ответственность. Статьей 24 КоАП РСФСР установлены восемь видов административных взысканий, которые могут применяться за совершение административных правонарушений. Однако в некоторых тематических специальных законодательных, а также других нормативных правовых актах содержатся и иные виды административных взысканий. На наш взгляд, по действующему законодательству России за совершение административных правонарушений к юридическим лицам могут быть применены следующие виды административных взысканий: - предупреждение (на практике эта самостоятельная мера взыскания за совершение незначительных административных правонарушений к юридическим лицам не применяется, однако, учитывая большое профилактическое значение этой меры, предлагается значительно расширить круг таких правонарушений, за совершение которых возможно ее применение); - штраф; - возмездное изъятие; - конфискация; - отзыв лицензии; - взыскание стоимости товаров или транспортных средств. Следует отметить, что на сегодняшний день наиболее распространенным административным взысканием, применяемым к юридическим лицам, является штраф - как мера имущественного характера. Действующим законодательством предусмотрены несколько вариантов определения размеров штрафа: - в определенной (фиксированной) сумме; - пропорционально установленному законом минимальному месячному размеру оплаты труда; - кратно к размеру причиненного в результате правонарушения вреда (например, в размере суммы заниженного или сокрытого дохода). К сожалению, законодательством РФ недостаточно урегулированы процессуальные вопросы привлечения юридических лиц к административной ответственности. На наш взгляд, это объясняется двумя основными причинами: во-первых, действующий КоАП РСФСР, являющийся основным кодифицированным актом административного права, как уже отмечалось, не был ориентирован на институт административной ответственности юридических лиц, а во-вторых, административно - процессуальное право - правовая отрасль, находящаяся пока лишь в стадии формирования. Между тем большинство специальных законодательных и иных нормативных правовых актов в отношении производства об административных правонарушениях отсылает нас к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях, который не отражает специфики производства в отношении юридических лиц. Таким образом, в настоящее время стоит задача совершенствования законодательства об административной ответственности, особенно если иметь в виду развитие института административной ответственности юридических лиц. Возможно, что наиболее верный путь - внесение соответствующих изменений в КоАП РСФСР либо дальнейшее закрепление особенностей такого рода производств в специальных или тематических законах. Эти особенности следует учитывать и при подготовке проекта Кодекса РФ об административных правонарушениях. Одновременно необходимо последовательное развитие административно - процессуального законодательства, в том числе регулирующего вопросы производства по делам об административных правонарушениях, совершаемых юридическими лицами. Представляется, что следует значительно сократить круг государственных органов и должностных лиц, уполномоченных налагать административные взыскания. Проведение комплекса таких научно обоснованных мероприятий значительно повысит авторитет и роль государства в области регулирования отношений в сфере экономики, а также оградит коллективных субъектов предпринимательской деятельности от произвола со стороны отдельных государственных органов и должностных лиц.

Название документа