Метаморфозы земельных участков

А. БАЛКАРОВ

Алим Балкаров, юрист, г. Ростов-на-Дону.

В связи с необходимостью нового жилищного и промышленного строительства, проведения дорог и коммуникаций, расширения границ населенных пунктов периодически возникает потребность в изменении целевого назначения уже утвержденных категорий земли. Правовым механизмом реализации подобных операций выступает важнейший институт земельного права - институт перевода земель из одной категории в другую. Впрочем, недоработки законодательства порождают в этом вопросе массу проблем.

Неточности в законодательстве

К настоящему времени практически все земельные участки уже отнесены к той или иной категории земель по их целевому назначению. Сегодня земельное законодательство регулирует основания и порядок перевода земель из одной категории в другую, устанавливает круг субъектов, правомочных осуществлять перевод, сроки перевода и т.д. Тем не менее есть много факторов, мешающих землевладельцам, землепользователям использовать землю как общественное достояние и извлекать из нее необходимые и дозволенные законом общественно полезные блага.

Ученые и практики отмечают, что в Федеральном законе от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" зачастую используются оценочные понятия: "заинтересованное лицо", "правообладатель", "ненадлежащее лицо" и т.д. С одной стороны, это понятно: ведь законодатель не может идти по пути урегулирования в законе всех без исключения понятий, формализации отношений и пошаговой регламентации всех действий, так как это будет способствовать захламлению всей законодательной базы и приданию закону инструкционного характера. С другой же стороны, на практике это вызовет большие трудности, так как даст возможность государственным органам, непосредственно занимающимся проведением процедуры перевода, трактовать такие понятия каждому по-своему, что может повлечь нарушение конституционного принципа равноправия: в одном регионе какое-то понятие будет означать одно, а в другом - совсем другое <1>.

<1> Демидкова Е. Перевод земельного участка в другую категорию // Юрист. 2005. N 7.

Закон закрепил, что можно переводить не только земли, но и отдельные земельные участки, однако по каким критериям их различать, не разъясняется.

Следующая проблема касается сроков перевода. В целом для осуществления перевода до момента его регистрации необходимо около 3 - 4,5 месяца. Однако на практике, скорее всего, данная процедура будет занимать гораздо больше времени (в два и более раза). Это объясняется тем, что для осуществления перевода необходимо подготовить пакет документов (чего только стоит проведение экологической экспертизы, которая в соответствии с Федеральным законом от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральным законом от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" необходима в большинстве случаев).

Кроме этого, со стороны уполномоченных на перевод органов вполне ожидаемо затягивание процесса. К примеру, они могут отказать в рассмотрении ходатайства, причем законодательная формулировка основания отказа настолько неточна, что под нее можно подвести очень большое количество случаев (в соответствии с ч. 2 ст. 3 Закона N 172-ФЗ в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям федеральных законов).

При рассмотрении вопроса об особенностях перевода отдельных категорий земель хотелось бы отметить, что Закон урегулировал изменения не всех видов земель, например, в отношении земель сельскохозяйственного назначения установлены случаи перевода только земель сельхозугодий. Перевод всех остальных земель сельскохозяйственного назначения, к сожалению, сегодня остается неурегулированным.

В Законе N 172-ФЗ указано, что к ходатайству о переводе земли из одной категории в другую требуется согласие правообладателя. Вместе с тем в числе оснований для отказа в переводе земли из одной категории в другую (ст. 4 Закона N 172-ФЗ) несогласие правообладателя не указано вообще. К тому же неясно, кто понимается под "правообладателем" - только собственник и/или иной титульный владелец?

Если собственник - субъект РФ

Перечень прилагаемых к ходатайству документов в отношении земель сельскохозяйственного назначения устанавливается субъектом Федерации, а иных земель - Правительством РФ (ч. 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ). Вместе с тем ч. 4 этой же статьи содержит закрытый перечень документов, прилагаемых к ходатайству при переводе всех категорий земель. Данный вопрос всплывал и в судебной практике.

Так, прокурор Новосибирской области обратился в суд с заявлением о признании недействующими некоторых положений Требований к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, утвержденных Постановлением администрации Новосибирской области от 29.08.2005 N 65.

В обоснование требований было указано на то, что оспариваемые положения противоречат положениям Закона N 172-ФЗ, поскольку устанавливают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов о переводе земель из одной категории в другую.

Решением Новосибирского областного суда в удовлетворении заявления отказано.

Суд кассационной инстанции признал решение правильным, обосновав тем, что в силу ч. ч. 1, 2 ст. 2 Закона N 172-ФЗ содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации.

В отношении иных земель содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Отвергая доводы прокурора о том, что оспариваемые им положения устанавливают дополнительные требования к содержанию ходатайства и составу прилагаемых к нему документов, к требованиям, содержащимся в Законе, теоретическим и практическим, суд исходил из того, что перечень сведений, которые должны указываться в ходатайстве, и перечень необходимых документов, прилагаемых к ходатайству, указанных в Законе N 172-ФЗ, касается перевода земельных участков, но не земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в собственности субъекта РФ.

Поэтому отклонены судом как несостоятельные доводы прокурора о тождественности понятий "земля" и "земельный участок" <2>.

<2> Определение ВС РФ от 25.06.2008 N 67-Г08-5.

Следующая проблема. В статье 13 Закона N 172-ФЗ установлено, что перевод земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель в зависимости от целей дальнейшего использования этого земельного участка осуществляется только после формирования в установленном порядке земельного участка, в отношении которого принимается определенный документ - акт о переводе земельного участка из состава земель запаса в другую категорию земель. Однако в некоторых ситуациях одного акта о переводе недостаточно. В соответствии с ЗК РФ в земли запаса могут переводиться земли, подвергнувшиеся радиоактивному и химическому загрязнению. Вместе с тем в законодательстве отсутствует требование об экологической экспертизе и о планах рекультивации земель при переводе земель в земли запаса. Решение этого вопроса могло бы обеспечить право граждан на благоприятную окружающую среду.

Необходимые формальности

Судебная практика подтверждает, что для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда наличия мнения правообладателя недостаточно, необходимо получение его согласия.

Так, правительством Ярославской области принято Постановление от 09.10.2008 N 537-П. В качестве приложения к данному Постановлению утвержден перечень земельных участков, переводимых из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель лесного фонда.

Состав и порядок подготовки документов для перевода земельных участков из одной категории в другую установлен ст. 2 Закона N 172-ФЗ. К ходатайству должно быть приложено в числе других документов согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую.

Право исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления ходатайствовать о переводе земельных участков в составе земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков предусмотрено законом только в случаях перевода земельных участков из одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов.

Интересы государства

Решение о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы может быть принято только на общегосударственном уровне Правительством РФ, в то время как в иных случаях подобные полномочия переданы субъектам РФ.

Именно Правительство РФ, руководствуясь общенациональными интересами, обязано решать, не нанесет ли в данном случае изъятие земель в лесах первой группы ущерба интересам государства и общества. Гарантией объективности такого решения должны служить: процедура экологической экспертизы, установленная Федеральным законом "Об экологической экспертизе", и процедура получения согласия ряда федеральных ведомств. В случае отрицательного заключения экологической экспертизы или при отсутствии заключения Правительство РФ не имеет права принимать какие-либо решения по данному вопросу. Это же касается и согласия федеральных ведомств.

Кроме того, предусмотрено, что при переводе лесных земель в нелесные одновременно устанавливаются условия изъятия и предоставления земельного участка, а также определяется плата за перевод лесных земель в нелесные, равная размерам убытков.

Таким образом, действующие правовые нормы демонстрируют заботу государства о сохранении особо ценных лесов первой группы. Однако можно ли считать вопрос решенным? Анализ судебной практики по переводу земель лесного фонда в нелесные земли показывает, что распоряжения Правительства РФ по вопросам перевода лесных земель в нелесные принимаются в большинстве случаев уже после того, как рассматриваемые земельные участки переданы в пользование. Иными словами, они уже освоены, ненужный лес вырублен и на них уже определенное время ведется хозяйственная деятельность.

В апреле 1997 года в ВС РФ слушалось дело по жалобе общественных организаций и граждан против Правительства РФ. Истцы требовали признать недействительными двенадцать распоряжений Правительства РФ о переводе лесных земель в нелесные в лесах первой группы, принятых в промежутке с января 1996 года до января 1997 года. В качестве основного аргумента заявители выдвигали в адрес Правительства РФ обвинение в том, что упомянутые распоряжения были приняты без проведения экологической экспертизы. Кроме того, они уверяли, что практика перевода лесных земель в нелесные приводит к уничтожению особо ценных российских лесов. Жалоба была удовлетворена, распоряжения Правительства РФ признаны недействительными. Такое решение подразумевает вполне определенные юридические последствия.

Отмена распоряжений Правительства РФ означает, что эти земельные участки должны быть возвращены в лесной фонд в пригодном для их использования состоянии. Следовательно, признание недействительными всех решений, если таковые были, государственных и муниципальных органов о предоставлении земель, их приватизации и регистрации влечет обязанность пользователей вернуть земли, не предоставляя им права на компенсацию.

Лес становится населенным пунктом

1. Особый интерес вызывает вопрос о переводе земель лесного фонда, находящихся в пределах населенного пункта, в земли населенного пункта. Суды считают, что Закон не предусматривает возможности без соблюдения надлежащей правовой процедуры перевода земель лесного фонда в земли поселения в случае изменения городской черты. То есть при изменении черты города в данном случае следует одновременно подавать ходатайство о переводе земли лесного фонда в землю населенного пункта.

2. На практике часто возникают вопросы: вправе ли орган местного самоуправления изменить черту поселения таким образом, что в результате часть единого участка окажется в новой черте города, а часть - за чертой? Является ли это основанием для перевода части земельного участка, оказавшегося в черте города, в категорию земель поселения, в то время как оставшаяся часть этого участка сохраняет прежнюю категорию (земли промышленности) или иную категорию?

ФАС СКО отметил, что землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий (ст. 83 ЗК РФ). Землями промышленности и иного специального назначения признаются земли, которые расположены за чертой поселений (ст. 87 ЗК РФ). Земли поселений, земли промышленности и иного специального назначения составляют самостоятельные категории земель РФ (ст. 7 ЗК РФ). Черта городских, сельских поселений представляет собой внешние границы земель городских, сельских поселений, отделяющие эти земли от земель иных категорий (ст. 84 ЗК РФ). Установление черты поселений проводится на основании утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, поэтому орган государственной власти не вправе изменить черту поселения таким образом, что часть земельного участка окажется в новой черте поселения, а часть - за чертой (ст. 84 ЗК РФ). Разделение земельного участка, в результате которого часть участка будет отнесена к земле другой категории, приведет к невозможности использования части участка по целевому назначению. Поскольку черта поселения не может быть изменена таким образом, что часть земельного участка окажется за его чертой, то отсутствуют основания для перевода части земельного участка из земель поселений в земли промышленности.

Установление или изменение черты поселений является переводом земель поселений или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли поселений (ст. 8 Закона N 172-ФЗ). Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ч. 3 ст. 5).

Таким образом, включение земельного участка в составе земель другой категории (земли промышленности) в черту поселения всегда влечет за собой перевод земельного участка из земель другой категории (земли промышленности) в земли поселений <3>.

<3> Вопросы и ответы по материалам заседаний Президиума Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа (ноябрь 2006 г. - май 2007 г.)

Что нужно изменить

В современный период в условиях научно-технического прогресса земля не потеряла ни одного из своих назначений. Наука и производство, достигнув успехов в освоении природы, все же не нашли замены земле. Более того, за последние годы пришло понимание ценности земель как незаменимого элемента единого мира природы, участвующего в поддержании необходимого для выживания человека экологического баланса.

Долгое отсутствие специального закона, который регулировал бы процедуру перевода земель из одной категории в другую, создавало правовые проблемы однообразного ее использования. Однако в связи с принятием Закона N 172-ФЗ многие проблемы были решены.

Вместе с тем анализ судебно-арбитражной практики показал, что Закон N 172-ФЗ уже сегодня требует доработок, и в этих целях хотелось бы предложить следующие пути совершенствования законодательства по переводу земель в иные категории.

1. Дать определение таким оценочным категориям, как "заинтересованное лицо", "правообладатель", "ненадлежащее лицо", в целях осуществления перевода; разграничить понятия "земля" и "земельный участок".

2. Сократить сроки рассмотрения ходатайства: для Правительства РФ - до двух месяцев, для исполнительных органов государственной власти субъектов РФ - до одного месяца.

3. Дополнить Закон N 172-ФЗ положениями, касающимися перевода отдельных видов земель сельскохозяйственного назначения, например занятых внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных факторов и т.д.

4. Законодательно уточнить, распространяется ли закрытый перечень прилагаемых к ходатайству документов при подаче его в орган государственной власти субъекта РФ для перевода земель с/х назначения.

5. Установить для перевода земли из земель запаса требование об экологической экспертизе и планах рекультивации земель.