Что нужно для того, чтобы россия стала правовым государством

И.А. ЕФРЕМОВ

Кандидат юридических наук, член Адвокатской палаты г. Москвы (адвокатский кабинет "Право - Экспертиза - Защита") И.А. Ефремов, анализируя Конституцию РФ в совокупности с практикой правотворчества и правоприменения, приходит к выводу: существующие системные проблемы в обществе и государстве отчасти обусловлены отсутствием в Основном законе норм о механизме правового государства.

Причины неустроенности в целом нашей жизни мы чаще всего видим в действиях каких-то должностных лиц или органов. Говорим при разрешении своих проблем в повседневной жизни о несовершенстве определенных правовых норм или актов. Предъявляем и другие подобные претензии к непосредственным причинам этих проблем. Зачастую данные непосредственные причины нам кажутся первопричинами наших бед.

Даже Президент РФ Д.А. Медведев на одной из недавних встреч с молодыми учеными в Сколково не удержался и эмоционально высказал по одной из таможенных процедур претензии в целом к деятельности таможенных органов. По его словам, требуются радикальные изменения в отношении этих органов, хотя, как он тут же признал, "они уже происходили неоднократно". В таком случае, видимо, надо говорить о неких иных, более глобальных, глубинных причинах, нежели о недостатках в деятельности отдельных государственных органов и должностных лиц.

На мой взгляд, непосредственные причины наших бед - всего лишь следствие первопричины, каковой является наличие системных проблем в обществе и государстве, порождающих наши повседневные проблемы. И некоторые названные системные проблемы, по моему мнению, заложены Основным законом - Конституцией РФ. В частности, Конституция РФ только провозглашает Россию правовым государством ("Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления" - часть 1 ст. 1 <1>), умалчивая о механизме создания и функционирования правового государства.

<1> Конституция РФ (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ) // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445. При подготовке настоящей статьи использовались последние редакции нормативных правовых актов, находящихся в СПС "КонсультантПлюс".

Согласно ТГП правовое государство помимо обязательного разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную должно обеспечивать верховенство правовых законов, правовое регулирование по принципу "дозволено все, что не запрещено законом", установление реальных гарантий прав и свобод человека и гражданина, равенство всех перед законом и независимым судом. Иначе говоря, в правовом демократическом государстве должны править не люди, а законы, принимаемые избранной и независимой законодательной властью. От неисполнения законов должен гарантировать независимый суд.

В России же фактически вся полнота власти сконцентрирована в руках одного человека - Президента. И это возможно в соответствии с Конституцией РФ. В частности, он непосредственно и с широкими правами участвует в формировании исполнительной, судебной и законодательной власти, назначении (освобождении) от должности Генерального прокурора РФ (ст. ст. 83, 84), издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации (ст. 90) и т.д. Крупный специалист в области конституционного права бывший советник Президента РФ академик РАН О.Е. Кутафин писал: "Конституция РФ сегодня закрепляет не столько разделение властей, сколько развернутый конституционный институт, обращенный всей своей основной силой в сторону президентской власти. Сосредоточение у главы государства множества властных рычагов ставит его над всеми другими федеральными органами, а организационно-функциональная деятельность этих органов в системе разделения властей обретает своеобразные черты" <2>. Таким образом, Президент РФ практически стоит над государством и впору сказать: государство Россия - это Президент РФ <3>.

<2> Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.

<3> Ефремов И.А. Много ли законов нужно России // Законодательство и экономика. 2010. N 9. С. 12 - 22.

Наверное, ни для кого не секрет, что действующая Конституция РФ создавалась в 1993 г. под тогдашнего главу государства - Б.Н. Ельцина. "Ельцинская" конституция задумывалась с целью создания сильной, без преувеличения абсолютной власти этого человека. Это было сделано, можно сказать, уже по традиции - аналогично принятию предыдущих конституций ("брежневской" и "сталинской"). Все эти конституции, в том числе ныне действующая, несмотря на их внешнюю демократическую "оболочку" и декларирование народовластия и других принципов во имя и на благо всего народа, закрепляют, по сути, монополию власти за одной партией или одним человеком.

Такой подход к созданию Конституции РФ может быть объяснен некими объективными причинами. Например, тем, что в период ее принятия происходил развал государства, нужны были быстрые действия по сохранению государственности, а не дискуссии. Хотя, если верить нашим сегодняшним "демократам", и сейчас такой орган, как Госдума, тоже не место для дискуссий.

В настоящее время фактически власть, не учитывая мнение народа, по своему усмотрению может принимать и исполнять или вообще не исполнять законы <4>. Одним из последствий такого правотворчества является то, что в современной России действующее законодательство зачастую "не срабатывает". Это бывает как при решении повседневных вопросов, урегулированных действующим законодательством, так и при разрешении "нештатных" (чрезвычайных) ситуаций. Например, двум первым лицам государства вместо законов, а также судов и других органов власти приходится разрешать вопросы, начиная от того, как провести водопровод частному лицу, до строительства сгоревшего сельского дома культуры и выплаты зарплаты трудовому коллективу градообразующего предприятия с целью прекращения народного бунта.

<4> Там же.

Наиболее наглядно отсутствие в России верховенства закона (отсутствие правового государства) наблюдается в процессе расследования и (или) судебного рассмотрения дел. В этих случаях уполномоченные должностные лица и органы при принятии решений обязаны руководствоваться прежде всего (или исключительно) федеральными законами, Конституцией РФ, международными договорами, а не иными нормативными правовыми актами. А тем более не нормативными правовыми документами или какими-то гласными или негласными указаниями.

На практике мы наблюдаем очень широкий "спектр" понимания верховенства правовых законов, равенства всех перед законом и других принципов правового государства указанными лицами и органами. Например, при рассмотрении поданных увольняющимися военнослужащими исков, связанных с предоставлением жилья, суды руководствуются не нормами закона, а разъяснениями Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 14 февраля 2000 г. N 9, в пункте 24 которого содержится разъяснение в виде указания: "Если такие военнослужащие не соглашаются с увольнением их с военной службы без предоставления жилья, суд отказывает в удовлетворении их требований об увольнении с военной службы, поскольку указанные лица согласно статье 23 Федерального закона "О статусе военнослужащих" не могут быть уволены с военной службы". По одному из таких дел судья Верховного Суда РФ вынес определение от 9 июля 2008 г. N С-3658 (г), где без обиняков констатировал: суды, руководствуясь данным разъяснением (не правовой нормой), выполняют "требование закона". Указанным "требованием закона" военнослужащий не только, по сути, лишается права на судебную защиту и удерживается принудительно на неопределенный срок на военной службе, но и при этом государство на неопределенный срок вопреки требованиям закона освобождается от своей обязанности предоставлять жилье военнослужащим.

Недоумение (если не сказать больше) у многих людей вызывает дело Ходорковского, которому суды дают срок за сроком. Общеизвестно, что Ходорковский и его коллеги-олигархи стали таковыми в баснословно короткие сроки при "санкционировании" этих обогащений властью. Обогащение осуществлялось одним и тем же путем - "растаскивания" и "прихватизации" общенародных богатств. И это происходило далеко не всегда в рамках действовавших на тот период законов. В деяниях каждого олигарха можно найти не один состав правонарушений, в том числе уголовных. Несмотря на то, что все равны перед законом и судом (ч. 1 ст. 19 Конституции РФ), и вор должен сидеть в тюрьме, в нашем случае вся сила закона была обращена только к одному из олигархов. Другие, разбогатевшие от "кормления" на своих должностях, продолжают процветать. Это происходит на фоне продолжающегося обеднения значительной части населения России (не по своей вине, а прежде всего из-за непродуманной политики власти, политики не в интересах большинства народа, на что народ никак не может повлиять).

В контексте конституционной декларации о демократическом (народном) государстве любопытным представляется то, как действует (а может, бездействует?) избирательное законодательство. Уже после "бунта" в 2009 г. депутатов трех так называемых оппозиционных фракций в Государственной Думе по поводу фальсификации результатов выборов, административного давления на кандидатов и избирателей и совершения иных противоправных действий в пользу партии "Единая Россия" во время проходивших в указанном году выборов различного уровня два первых лица государства вполне серьезно, без тени сомнения, на многочисленные вопросы отвечали до недавнего времени, что они еще не решили, кто из них будет на следующий срок Президентом РФ, а кто возглавит российское Правительство. При этом им, как можно понять из их уверенности, уже было очевидно, как проголосует народ на предстоящих выборах.

Возможный новый старый Президент РФ В.В. Путин в свое время гневно говорил о необходимости диктатуры закона. Его возмущало, что тот, кто украл мешок картошки, сидит в тюрьме, а тот, кто украл миллионы и миллиарды, - нет. По его мнению, это неправильно.

Дальше разговоров дело не пошло, если не считать упомянутое дело Ходорковского. А последние годы о диктатуре закона вообще не говорится. Видимо, вертикалью власти управлять удобнее и выгоднее, чем диктатурой закона. Видимо, если "включить" диктатуру закона, встанет вопрос, как многие из власть имущих, в том числе в высших эшелонах власти, стали явными или скрытыми миллионерами и миллиардерами, имея официальные доходы только в виде зарплаты. Давно известно: от трудов праведных не заиметь палат каменных, даже если зарплата чиновника в десятки раз выше МРОТа, на который живут миллионы российских граждан. Но власть имущим, видимо, этого не понять (сытый голодного не разумеет).

Таким образом, в практике правоприменения во многих сферах общественных отношений, по сути, или принимаются в массовом порядке решения, не основанные строго на законе, или закон применяется избирательно. Подобный подход к правоприменению осуществляется исходя из какой-то целесообразности или чьих-то указаний, чего в правовом государстве быть не должно.

И такие случаи известны и очевидны большинству граждан Российской Федерации. Например, в Европейском суде по правам человека по количеству жалоб на неправовые решения российских властей Россия занимает одно из первых мест в Европе.

Возникает естественный вопрос: когда Россия может стать правовым государством с реальным разделением властей, и что для этого нужно? Никогда, если будет продолжать действовать Конституция РФ в нынешнем виде. Никогда, если Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами не будут закреплены механизмы реального разделения властей и, опять же реального, а не формального, декларативного функционирования правового государства.

Как видно из цитаты академика О.Е. Кутафина и анализа конституционных норм и практики их применения, прийти к власти, прежде всего на пост Президента РФ, демократическим путем какой-либо новой политической силе (не партии "Единая Россия"), мягко говоря, сложно. Но даже если представить, что такое случится, новая политическая сила вряд ли устоит перед соблазном властвовать по ныне существующей схеме - "вертикалью власти", т.е. одним человеком и, по сути, за все ветви власти. При этом фактически ни за что не отвечая. Согласно ТГП такой подход - властвование одним человеком за все ветви власти в демократическом правовом государстве - является недопустимым. Он противоречит и части 4 ст. 3 Конституции РФ: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону".

Ни одна современная более-менее реальная политическая сила в России независимо от того, как она себя позиционирует (правые или левые, "верхние" или "нижние", "передние" или "задние"), в своих политических программах не ставит во главу направлений своей деятельности разделение властей и строительство правового государства. Поэтому в случае прихода к власти любой новой политической силы это опять, скорее всего, будет сильная президентская власть. И опять высшая власть вряд ли будет "заморачиваться" созданием каких-то механизмов разделения властей и строительства правового государства. Потому как удобнее и выгоднее властвовать "вертикалью".

Пока ни одна политическая сила не возьмет на вооружение в качестве приоритетных, первоочередных программных положений в случае прихода к власти сделать реальным разделение властей и ввести законодательные механизмы создания и функционирования правового государства, ситуация с разделением властей и правовым государством является тупиковой.

Вышесказанное может свидетельствовать на сегодняшний день о нежелании власти и претендентов на власть изменить ненормальную правовую конституционную ситуацию в России или об их неумении сделать это. Не будет большим преувеличением охарактеризовать современное состояние российской власти и претендентов на нее перефразированными словами известной басни: а вы, друзья, как ни садитесь, но для осуществления власти в порядке части 1 ст. 1 Конституции РФ пока не годитесь.

Долготерпеливый российский народ уже многие годы подходит философски к различным организуемым властью новшествам, модернизациям и т.д., в том числе к выборам, характеризуя их выражением: голосуй - не голосуй, все равно... ничего не получишь, ничего не изменится.

P.S.: Ничего не изменится в плане правотворчества, правоприменения, разделения властей, если общество в виде каких-то политических сил не возьмет на себя смелость поставить во главу своей политики строительство правового государства и разделение властей в России в соответствии с Конституцией РФ.

Библиография

Кутафин О.Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008.