Государственные и муниципальные органы - соучредители коммерческих организаций: проблемы, решения

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ - СОУЧРЕДИТЕЛИ КОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: ПРОБЛЕМЫ, РЕШЕНИЯ

А. ВОЛОШИН, О. ЗАБЕЛИН, С. ЗИНЧЕНКО

А. Волошин, начальник отдела контроля за использованием муниципальной собственности комитета по управлению имуществом г. Ростова - на - Дону.

О. Забелин, председатель комитета по управлению имуществом г. Ростова - на - Дону.

С. Зинченко, заведующий кафедрой предпринимательского права Ростовского государственного университета, доктор юридических наук, профессор.

Сложность правового статуса государственных органов и органов местного самоуправления, являющихся соучредителями коммерческих организаций, связана с определенными обстоятельствами. Во-первых, до принятия нового гражданского законодательства не было ясности, какие государственные и муниципальные органы вправе принимать участие в создании коммерческих структур вне приватизационных процессов. Во-вторых, действовавшее в тот период законодательство противоречиво определяло правовой режим вкладов учредителей в уставный капитал учреждаемых субъектов хозяйствования. В-третьих, государственные и муниципальные органы при участии в создании коммерческих организаций вносили имущество в уставный капитал, как правило, на праве пользования, а не в собственность. Однако механизм внесения имущественных прав в качестве вклада в уставный капитал в должной мере не разработан теоретически, а потому и не получил четкого и однозначного воплощения, что привело на практике к неразрешимым проблемам. В-четвертых, с принятием нового Гражданского кодекса РФ учредительные документы созданных коммерческих организаций с участием государственных и муниципальных органов подлежали приведению в соответствие с Кодексом, который по-иному решает затронутые проблемы. Кроме того, и после принятия ГК государственные и муниципальные органы продолжали выступать соучредителями коммерческих структур, не всегда соблюдая требования нового законодательства. Решая вопрос о приведении учредительных документов образованных ранее коммерческих организаций в соответствие с требованиями нового гражданского законодательства или об участии в создании новых субъектов хозяйствования, государственные органы и органы местного самоуправления прежде всего должны исходить из базового положения, содержащегося в п. 4 ст. 66 ГК: они не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом. Как видно, названные органы по общему положению не могут выступать соучредителями коммерческих организаций, создаваемых вне приватизационных рамок. В отдельных случаях право на такие действия им может быть предоставлено законодательными актами. Применительно к акционерным обществам подобное право предоставлено указанным органам нормами ст. 94 Федерального закона "Об акционерных обществах". В соответствии с п. 4 ст. 7 этого Закона общества, учредителями которых выступают государственные органы и муниципальные образования (за исключением обществ, образованных в процессе приватизации), могут быть только открытыми. В Указе Президента РФ от 18 августа 1996 года N 1210 "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера" это положение получило дальнейшую конкретизацию. Закреплено, что открытые АО, акции которых находятся в государственной и муниципальной собственности, не могут быть преобразованы в юридическое лицо иной организационно - правовой формы или участвовать в реорганизации, приводящей к созданию такого юридического лица. Кроме того, закрытые АО подлежат преобразованию в открытые до 1 января 1997 года. Однако установленный срок продлен Федеральным законом от 13 июня 1996 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об акционерных обществах" до 1 июля 1997 года, за исключением закрытых АО, в которых более 75 процентов голосующих акций принадлежат в совокупности Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям. Таким образом, вышеуказанные закрытые АО должны быть до 1 июля 1997 года преобразованы в открытые. Вновь создаваемые АО, не связанные с процессом приватизации, в которых соучредителями являются государственные и муниципальные органы, могут быть только открытыми. Созданные ранее ТОО с участием государственных органов и органов местного самоуправления подлежат преобразованию в общества с ограниченной ответственностью, как того требует действующее законодательство. Нет запрета и на создание новых обществ с ограниченной ответственностью с участием данных органов. Этот вопрос будет конкретно урегулирован в федеральном законе об обществах с ограниченной ответственностью, который предстоит принять. Государственные и муниципальные органы могут выступать соучредителями коммерческих организаций соответствующих организационно - правовых форм на основе прав, предоставленных и подзаконными актами. Но это временная мера, что четко определено законодателем. Сегодня такое право непосредственно вытекает из Указов Президента РФ от 18 марта 1992 года N 114-РП, от 14 октября 1992 года N 1213, других актов, которые не противоречат п. 4 ст. 66 ГК в силу нормы ст. 4 Федерального закона "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", где говорится, что изданные до введения в действие части первой Кодекса нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ по вопросам, которые согласно части первой ГК РФ могут регулироваться только федеральными законами, действуют впредь до введения в действие соответствующих законов. Особую трудность представляет определение правового режима имущества, внесенного государственными и муниципальными органами в качестве вклада в уставный капитал коммерческих организаций, созданных до принятия нового Гражданского кодекса. Сложность нормативного порядка и отсутствие четкости в учредительных документах особо проявились при приведении этих документов в соответствие с действующим законодательством. Правовой режим указанных имущественных вкладов, произведенных с 1 января 1991 года по 1 января 1995 года, определялся действовавшим в то время законодательством. Линия законодателя по анализируемому вопросу в этот период была противоречивой. С одной стороны, имущество полных товариществ, смешанных товариществ, товариществ с ограниченной ответственностью (акционерных обществ закрытого типа) формировалось за счет вкладов участников, полученных доходов, других законных источников и признавалось принадлежащим их участникам на праве общей долевой собственности (п. 2 ст. 9, п. 2 ст. 10, п. 3 ст. 11 Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности). С другой стороны, сами хозяйственные товарищества и общества, являющиеся юридическими лицами, признавались собственниками имущества, переданного им в форме вкладов и других взносов их участниками, а также имущества, полученного в результате хозяйственной деятельности и приобретенного по иным законным основаниям (ст. 14 Закона о собственности в РСФСР, п. 2 ст. 11 и ст. 52 Основ гражданского законодательства). Вследствие противоречивой нормативной основы хозяйственная практика складывалась неоднозначно. В одних случаях арбитражные суды признавали собственниками вкладов и другого имущества хозяйственные товарищества и общества, в других - их учредителей (участников). Однако в дальнейшем положение на этот счет стабилизировалось - практика пошла по пути признания собственниками имущества коммерческих организаций как юридических лиц. Учредители (участники) приобретали обязательственные права в отношении созданных ими организаций. Данная позиция правоприменения нашла закрепление в новом Гражданском кодекса РФ (ст. 48). Но применительно к вкладам государственных и муниципальных органов была ранее и осталась в новом гражданском законодательстве существенная особенность - их внесение сопряжено с требованиями законодательства о приватизации. Высший Арбитражный Суд РФ в своей надзорной практике четко проводит линию, выражающуюся в следующем: - вклады объектов недвижимости, другого имущества государственной и муниципальной собственности в уставный капитал коммерческих организаций, создаваемых вне механизма приватизации, производятся в виде прав пользования данными объектами, независимо от четкости закрепления таких прав в учредительных документах. Не имеет значения и то, произведен ли этот вклад комитетами по управлению имуществом (КУИ) или же государственным или муниципальным предприятием с согласия комитета; - внесение в уставный капитал вышеуказанных объектов в натуральной форме и на праве собственности создаваемой коммерческой организации расценивается как их приватизация в обход законодательства; - нормы Гражданского кодекса и законодательства о приватизации должны быть синхронизированы таким образом, чтобы объекты государственной и муниципальной собственности, передаваемые в качестве вклада в уставный капитал коммерческих организаций, не меняли своего собственника. Приобретение их на праве частной собственности допустимо лишь в режиме законодательства о приватизации. Поэтому законным способом внесения данных объектов в уставный (складочный) капитал является передача лишь права пользования ими, выраженного в денежной форме (оценке) <*>. -------------------------------- <*> См.: Постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 17 сентября 1996 года N 2578/96, от 11 декабря 1996 года N 2485/96 // Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ, 1997, N 1 и др.

Практика внесения в уставный капитал прав пользования объектами характеризуется пестротой и известной неопределенностью. Нет четких логических схем и в теории. Ситуация осложнилась еще и в связи с тем, что созданные ранее коммерческие образования приводятся в соответствие с требованиями нового законодательства и заинтересованные лица нередко добиваются признания недействительными тех или иных условий учредительных документов, касающихся прав пользования имущественными объектами, внесенными в уставный капитал. По какому же пути шла практика? Анализ многочисленных дел показывает, что соответствующие комитеты по управлению имуществом, выступая соучредителями ТОО (АОЗТ), АО, вносили в качестве вклада в уставный капитал, как правило, недвижимое имущество с оговоркой о сохранении за государством (муниципалитетом) прав собственности на него. В учредительных документах данное конститутивное положение закреплялось в виде определенных условий, которые можно разделить на три группы. Первая группа касается констатации сохранения права собственности КУИ в отношении объекта, право пользования которым внесено в уставный капитал. Обычно такое право закреплялось в следующей форме: вклад КУИ в уставный капитал общества (товарищества) является обособленным паем, находящимся в государственной (муниципальной) собственности; вклад в виде имущественного комплекса передается на баланс в полное хозяйственное ведение ТОО (АО). Передача прав пользования объектами сопровождалась определением размера вклада в виде стоимости (денежного эквивалента) этих объектов. Вторая группа условий определяет границы деятельности созданных коммерческих организаций в отношении особых вкладов КУИ в их уставный капитал. Речь идет об ограничениях при использовании организацией переданных имущественных объектов. Концентрированно они выражены в праве "вето" КУИ при принятии ТОО, АО решений, направленных на: распоряжение вкладом - объектом государственной (муниципальной) собственности, передачу его в залог, продажу, внесение в уставный фонд других создаваемых коммерческих организаций. Имущество подлежит возврату в натуральном виде при выходе КУИ из учредителей коммерческой организации. Третья группа затрагивает порядок выплаты дивидендов по вкладу КУИ в уставный фонд созданных организаций. В учредительных документах этот вопрос, как правило, решался однозначно: размер годовых дивидендов, выплачиваемых по вкладам комитета, не может быть меньше годовой арендной платы за имущественный комплекс (другие объекты), внесенный КУИ в уставный фонд (капитал) организации, за исключением первого года становления ее при капитальном ремонте или реконструкции данных объектов. Очевидно, что не все приведенные условия соответствовали действовавшему тогда законодательству. Противоречат они и новому гражданскому законодательству. Поэтому такие положения должны быть исключены из учредительных документов при приведении их в соответствие с новыми требованиями. В частности, указанное имущество не могло передаваться создаваемым корпоративным образованиям на праве полного хозяйственного ведения. Согласно действовавшему в то время Закону о собственности в РСФСР это право признавалось вторичным вещным, закрепляемым собственником за созданным им предприятием (п. 2 ст. 5). В нашем случае комитет по управлению имуществом выступал в качестве лишь соучредителя, поэтому применение данного института не в полной мере согласуется с действовавшим тогда законодательством, хотя и подтверждает факт сохранения права собственности за государственным (муниципальным) образованием. Императивные условия о дивидендах нарушают принципы распределения прибыли исходя из доли вкладчика в уставном фонде организации. Здесь учредители не могли четко разграничить отношения, вытекающие из факта вклада КУИ-учредителя в уставный фонд организации, и отношения по использованию организацией объектов государственной (муниципальной) собственности. Ведь если эксплуатация объектов выходит за пределы стоимостного выражения права пользования ими, имеет место недостоверная денежная оценка данного права. "Доплата" под видом дивидендов в этом случае недопустима. Не соответствовало ранее действовавшему законодательству и положение учредительных документов о том, что деятельность ТОО (АО) прекращается по односторонней инициативе комитета - вкладчика имущественного комплекса и владельца обособленного вклада (пая) при невыполнении созданной с его участием организацией требований комитета, вытекающих из его права "вето", неэффективном использовании передаваемого имущества, перепрофилировании деятельности организации в нарушение устава. Такие условия ограничивали предпринимательскую деятельность других соучредителей, что не допускалось нормами ст. 4, 16, 20 Закона о предприятиях и предпринимательской деятельности. Согласно ст. 37 этого Закона прекращение деятельности предприятий возможно лишь по решению собственника или органа, уполномоченного создавать такие предприятия, либо по решению суда. Других оснований закон не предусматривал. Поэтому комитет мог воспользоваться предусмотренным законом правом выйти из созданной структуры, а не предопределять своим решением ее судьбу. Анализ учредительных документов коммерческих организаций, созданных с участием КУИ после принятия гражданского законодательства, показывает, что многие их положения "перекочевали" из учредительных документов ранее созданных аналогичных организаций. К примеру, в учредительных договорах указывается, что учредители создают коммерческую организацию в форме ООО на основе общей долевой собственности. Широко представлено "вето" комитета, а именно: при внесении изменений и дополнений в учредительные документы - ведь не все указанные изменения затрагивают государственные (муниципальные) интересы. Повторяются ошибочные положения о механизме определения дивидендов комитета с учетом размера годовой арендной платы за используемый имущественный комплекс. Правда, в таких документах отсутствуют институт полного хозяйственного ведения и право комитета требовать прекращения деятельности коммерческой структуры. Итак, при всех неточностях в закреплении прав пользования объектами государственной или муниципальной собственности за создаваемыми коммерческими организациями ясно, что прежнее и ныне действующее законодательство допускало и допускает внесение в качестве вклада в уставный капитал создаваемых коммерческих структур имущественного права (п. 6 ст. 66 ГК). Государственные и муниципальные органы воспользовались такой возможностью при участии в их создании. И здесь важно, чтобы в ходе приведения учредительных документов ТОО, АО в соответствие с установленными требованиями были сохранены права государства (муниципалитета) как собственника объектов, право пользования которыми внесено в уставные капиталы данных организаций. Конструкция "право пользования, вносимое в уставный (складочный) капитал" весьма сложна. Она не имеет на сегодняшний день четкого научного решения и практического воплощения. Внесение права пользования в уставный (складочный) капитал означает фактически разделение права собственности на объект пользования между коммерческой организацией и ее учредителем в силу того, что по действующему законодательству собственником вносимого вклада становится созданная организация, за исключением унитарных предприятий. И оказывается, что право пользования на период участия его вкладчика в коммерческой организации является собственностью последней, а право распоряжения на используемый коммерческой организацией объект принадлежит учредителю. Однако такой исходной конструкции в действующем законодательстве о собственности не предусмотрено, хотя в конкретной ситуации ее можно обнаружить. Выходом из сложившегося положения могло бы быть иное толкование законодательной модели внесения права пользования в уставный (складочный) капитал. Ведь в ст. 66 ГК предусмотрены два признака, которыми характеризуются подобные вклады: имущественное либо иное право, имеющее денежную оценку. Так что же вносится в уставный (складочный) капитал: право пользования и его денежная оценка или только денежная оценка права пользования? Из ст. 66 ГК видно, что законодатель основной акцент делает на право пользования, которое имеет стоимостное выражение. Данная позиция была разъяснена и в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". В нем указано, что в качестве вклада в имущество хозяйственного товарищества или общества могут вноситься имущественные либо иные права, имеющие денежную оценку. В связи с этим таким вкладом не может быть объект интеллектуальной собственности (патент, объект авторского права и т. п.) или "ноу-хау" (п. 17). Полагаем, что данное положение ст. 66 Кодекса не согласовано в должной мере с нормами ст. 48 ГК, закрепляющими право собственности коммерческой организации на внесенные учредителями в ее уставный капитал вклады. При внесении учредителями имущественных и иных объектов на праве пользования создаваемая организация становится собственником стоимостного эквивалента прав на эксплуатацию данных объектов. Но так как осуществить это возможно лишь при условии передачи указанных объектов, последние используются коммерческой организацией на праве пользования. Как видно, в уставный капитал передается лишь денежный (стоимостной) эквивалент права пользования имущественными и иными объектами. И определение понятия вклада в законе целесообразно было бы дать в следующем виде: "Вкладом в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества могут быть деньги, ценные бумаги, иное имущество. Вкладом может быть денежная (стоимостная) оценка имущественных и других объектов, пользователем которых становится создаваемая организация". При таком подходе собственность на производительный капитал сохраняется за учредителем (участником) организации, в то время как последняя становится собственником денежных средств - стоимости эксплуатации объекта (абстрактный капитал). Организация является одновременно и пользователем передаваемого объекта. Причем право пользования предстает здесь способом реализации права собственности на стоимостное выражение эксплуатации объекта. Приведенная сложная взаимосвязь между данными сопряженными явлениями не всегда учитывается при разработке учредительных документов, оформлении прав пользования имущественными и иными объектами. Практика предыдущих лет складывалась таким образом, что право пользования объектами, вносимое в уставный капитал, оформлялось отдельно в форме договора аренды. Позиция Госкомимущества России по данному вопросу была определена распоряжением от 28 августа 1992 года N 393-Р, утвердившим Положение о порядке внесения вкладов государственными предприятиями и комитетами по управлению имуществом в товарищества и акционерные общества, создаваемые при преобразовании добровольных объединений предприятий, согласно которому при внесении соответствующими комитетами по управлению имуществом в качестве вклада в создаваемые ТОО, АОЗТ, АО прав владения и пользования имуществом их размер устанавливался в виде капитализированной (за период не менее 10 лет) величины платы за пользование этим имуществом. Но заключение договора аренды в настоящее время может повлечь негативные последствия при неумелом и неточном определении его условий и взаимосвязи с учредительными документами. Указание в нем на то, что вклад акционера засчитывается на сумму платежей, которые вносило бы общество, арендуя объект, нередко интерпретируется как взаимозачет. Однако по действующему законодательству не допускается освобождение акционера от обязанности оплаты акций общества, в том числе освобождение от этой обязанности путем зачета требований к обществу (ст. 99 ГК). И хотя институт зачета предполагает некоторые иные конститутивные признаки, попытки воспользоваться приведенными нормативными положениями на практике существуют. Поэтому при закреплении права пользования объектом, внесенным в уставный капитал, необходимо все основные вопросы разрешать в учредительных документах. Можно, по нашему мнению, закрепить некоторые условия пользования этим имуществом коммерческой организацией и в отдельном договоре как дополнительном документе. Но это будет не классический договор аренды, а договор об использовании объекта, стоимостная оценка права на эксплуатацию которого внесена в уставный (складочный) капитал. Приведенное суждение можно подкрепить позицией, высказанной в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 года N 6/8 в отношении объектов интеллектуальной собственности. Право пользования этими объектами, вносимое в уставный (складочный) капитал, должно оформляться в виде лицензионного договора, регистрируемого в установленном порядке. При внесении прав пользования государственным и муниципальным имуществом в уставный (складочный) капитал коммерческих организаций имущество по-прежнему должно числиться на соответствующих балансах и в реестрах государства (муниципалитета). В предприятиях технической инвентаризации указанные объекты не должны значиться на правах собственности созданных организаций. А в кадастровых реестрах они закрепляются на правах государственной (муниципальной) собственности с обременением: внесены на правах пользования в уставный капитал соответствующих коммерческих организаций. Существенные особенности вклада государственных и муниципальных органов в уставный капитал коммерческих корпоративных образований сказываются и при выходе этих органов из состава соучредителей (участников), отчуждении своей доли, приватизации. В частности, неясно, имеют ли они право при выходе из общества с ограниченной ответственностью только на возврат имущества в натуре, в том числе и право пользования им, или же могут претендовать еще и на стоимость части имущества общества, соответствующей его денежной оценке права пользования, внесенной в уставный капитал. На практике этот вопрос не имеет однозначного решения. Думается, что, исходя из смысла норм ст. 94 ГК, указанные государственные и муниципальные органы имеют право (помимо возврата имущества в натуре) на приращенный ООО капитал пропорционально их вкладу (денежной оценке права пользования). А как быть в тех случаях, когда право пользования объектами, внесенными в уставный капитал, оценено в виде капитализированной (за период не менее 10 лет) величины платы за эксплуатацию данного имущества и данный учредитель (участник) не выходит из ООО по истечении приведенного срока? Можно ли считать, что за пределами 10-летнего срока прекращается использование обществом данного объекта в рамках уставного права и теперь при согласии сторон может быть заключен отдельный договор аренды? На наш взгляд, подобное решение не согласовывалось бы с ныне действующим законодательством, согласно которому в уставный капитал вносится право пользования, имеющее денежную оценку (п. 6 ст. 66 ГК). Поэтому изъятие объекта в натуре фактически означает лишение общества и права пользования им. Государственные и муниципальные органы могут отчуждать свои доли в уставных капиталах коммерческих структур, созданных с их участием. Что же отчуждается в данном случае? Если отчуждать такую долю в виде права пользования, остается неясным правовой режим всего имущественного объекта, так как на него распространялись бы права общества, государственного (муниципального) органа и нового приобретателя доли в уставном капитале. Положение еще больше усложняется, если речь идет об акционерных обществах, где акционеры являются собственниками акций. В этом комплексе вопросов нельзя не учитывать и то обстоятельство, что отчуждение доли (акций), принадлежащей государству и муниципалитету, должно производиться только в рамках законодательства о приватизации. Полагаем, что всякое отчуждение таких долей (акций) должно вестись одновременно с отчуждением самого объекта в натуре, разумеется в режиме приватизации. В таком случае сложная конструкция права пользования, внесенного в уставный капитал, сохраняется и изменение произойдет лишь в субъектом составе на стороне собственника отчужденного имущества и участника общества - теперь это место займет приобретатель доли в уставном капитале и объекта в натуре. Но схема принципиально изменится лишь в том случае, когда приобретателем доли и объекта в натуре станет само общество. Их будущая судьба всецело будет зависеть от воли данного общества.

------------------------------------------------------------------

Название документа