Правовое регулирование деятельности акционерных обществ: некоторые проблемы нормотворчества
(Платонова Н.) ("Хозяйство и право", NN 5, 6, 7, 1997) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ АКЦИОНЕРНЫХ ОБЩЕСТВ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА
Н. ПЛАТОНОВА
Н. Платонова, старший научный сотрудник ИГП РАН, кандидат юридических наук.
Вопросы правового регулирования создания и деятельности акционерных обществ, а также находящиеся в тесной взаимосвязи с ними проблемы приватизации неизменно вызывают пристальный интерес широкого круга специалистов, представляющих различные сферы экономики. Подобное внимание к указанной проблематике вполне объяснимо: сегодня практически во всех отраслях хозяйства России идет активный процесс приватизации и акционирования объектов, находящихся в собственности государства и муниципальных образований. В связи с этим особое значение приобретает качество действующей нормативной базы, ее способность служить надежной основой происходящих ныне сложных процессов, характерных для экономики переходного периода. Одним из нормативных актов, направленных на совершенствование упомянутых сфер законодательства, должен был стать Указ Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 года N 1210 "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера <*> (далее - Указ). К сожалению, анализ его содержания, а также появившиеся в печати отклики специалистов свидетельствуют о том, что Указ не смог справиться с указанной задачей и не столько способствовал устранению имевшихся ранее недостатков регулирования, сколько породил дополнительные, порой трудноразрешимые вопросы. -------------------------------- <*> Российская газета, 1996, 27 августа.
1. Существенной особенностью Указа стало включение в него положений, регулирующих как собственно акционерные отношения, так и отношения, возникающие в процессе приватизации. До появления этого акта разработчиками действующей нормативной базы достаточно последовательно соблюдалось разделение указанных сфер регулирования. Подобный подход связан прежде всего со спецификой того двойственного, переходного состояния, в котором находится предприятие с момента принятия решения о его приватизации вплоть до завершения всей ее процедуры. Упомянутое деление было четко сформулировано в п. 5 ст. 1 Федерального закона от 26 декабря 1995 года "Об акционерных обществах" <*> (далее - Федеральный закон). В нем прямо указывалось на наличие "особенностей создания и правового положения акционерных обществ при приватизации государственных и муниципальных предприятий". Говорилось также, что такие особенности определяются правовыми актами Российской Федерации о приватизации указанных предприятий. И наконец, в нем устанавливались границы того периода, в течение которого эти особенности продолжают сохраняться. Началом его служило принятие решения о приватизации, а завершением - отчуждение государством или муниципальным образованием 75 процентов акций, принадлежащих им в таком акционерном обществе, либо окончание срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия. -------------------------------- <*> Принят Государственной Думой 24 ноября 1995 года. Введен в действие с 1 января 1996 года.
Одновременно указанные параметры служили границами применения приватизационного законодательства, к которому в настоящее время относятся: Федеральный закон "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" <*>, принятый Верховным Советом Российской Федерации 3 июля 1991 года; Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года N 1535 <**>; соответствующие указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства, а также ведомственные подзаконные акты, среди которых следует выделить Методические рекомендации по применению Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденные Госкомимуществом РФ 22 июля 1994 года N АЧ-6535 <***>. Обилие и большая общественная значимость нормативных актов, относящихся непосредственно к приватизации государственной и муниципальной собственности, заставляют с особым вниманием отнестись к определению критериев, устанавливающих границы их применения. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 27, ст. 927. <**> Собрание законодательства РФ, 1994, N 13, ст. 1478. <***> Экономика и жизнь, 1994, N N 33 - 36.
Что же привнес в достаточно определенно сформулированные правила п. 5 ст. 1 Федерального закона "Об акционерных обществах" Указ N 1210? Прежде всего следует отметить, что в нем предпринята попытка по-новому определить момент завершения приватизации с целью изменения прежних границ действия приватизационного законодательства. В соответствии с п. 10 Указа предложено "считать окончанием срока приватизации, определенного планом приватизации предприятия, последнюю из дат, фиксирующих срок окончания продажи акций либо окончания их закрепления в государственной собственности". Что же имели в виду создатели Указа, разрабатывая пункт 10? Дословный анализ текста приводит к следующему выводу: речь идет о разъяснении того, что именно следует понимать под выражением "окончание срока приватизации, определенного планом приватизации данного предприятия", то есть вторым из используемых в Федеральном законе критериев окончания периода действия особенностей правового положения акционерных обществ, созданных при приватизации государственных и муниципальных предприятий. При этом авторы приведенной формулировки полагали, что она улучшит содержание п. 5 ст. 1 Федерального закона "Об акционерных обществах", определив более точно упомянутый период. На деле, однако, вследствие необоснованного использования в п. 10 разделительного союза "либо" окончание продажи акций было противопоставлено окончанию их закрепления в государственной собственности. Таким образом, получилось, что произведенная продажа акций еще не означает окончания их закрепления в собственности государства. Кроме того, в связи с новой формулировкой возникает вопрос: о продаже каких акций и в каком количестве идет речь? Имеется ли в виду продажа упомянутых в Федеральном законе 75 процентов акций общества, принадлежащих государству или муниципальным образованиям, или же подразумевается продажа всех его акций? В любом случае здесь имеет место смешение двух используемых в Федеральном законе критериев и соответственно происходит подмена понятий: период действия особенностей правового положения акционерных обществ, создаваемых при приватизации государственных и муниципальных предприятий, произвольно заменен и ограничен выражением "срок приватизации, определенный планом приватизации данного предприятия". Приходится признать, что и этот, и другие изъяны содержащегося в Указе регулирования в значительной мере связаны с тем, что его разработчики недостаточно уверенно владеют обычными лингвистическими навыками. По сути, для выполнения поставленной перед разработчиками задачи по разъяснению применения положений п. 5 ст. 1 Федерального закона в п. 10 Указа следовало бы использовать, например, такую формулировку: "...считать окончанием периода приватизации предприятия последнюю из дат, фиксирующих срок окончания продажи акций либо совершенного в иной форме прекращения их закрепления в государственной собственности". Подобная минимальная правка позволила бы обсуждать указанное положение по существу, с точки зрения права, а не соблюдения норм русского языка. В настоящем контексте это вряд ли возможно. Остается надеяться на то, что новая редакция Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", проходящая в настоящее время законотворческую процедуру, окажется более удачной и сможет внести ясность в эту неоправданно запутанную ситуацию. 2. В период интенсивного проведения очередных ежегодных собраний акционеров весной 1996 года немало хлопот практикам доставил абз. 4 п. 1 ст. 43 Федерального закона "Об акционерных обществах", регулирующий один из случаев, при которых акционерное общество не вправе принимать решение о выплате (объявлении) дивидендов по акциям, а именно: если "на момент выплаты дивидендов оно отвечает признакам несостоятельности (банкротства) в соответствии с правовыми актами Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) предприятий или указанные признаки появятся у общества в результате выплаты дивидендов". Очевидно, что фактической выплате дивидендов всегда предшествует принятие решения о выплате. В п. 4 ст. 42 Федерального закона установлено, что "дата выплаты годовых дивидендов определяется уставом общества или решением общего собрания акционеров о выплате годовых дивидендов". В отношении промежуточных дивидендов там же указано, что дата их выплаты "определяется решением совета директоров (наблюдательного совета) общества о выплате промежуточных дивидендов, но не может быть ранее 30 дней со дня принятия такого решения". Итак, ясно, что в ряде случаев при принятии соответствующего решения невозможно предвидеть появление признаков несостоятельности (банкротства) общества в момент реальной выплаты дивидендов. Сказанное приводит к мысли о том, что абз. 4 в указанной формулировке не следовало включать в текст закона, а затронутый в нем вопрос о последствиях появления признаков несостоятельности (банкротства) акционерного общества для выплаты дивидендов заслуживает выделения из состава п. 1 и особого рассмотрения. Указанный момент важен не только сам по себе, но в силу его тесной взаимосвязи с ситуацией, предусмотренной п. 4 ст. 32 Федерального закона. В соответствии с этим пунктом "акционеры - владельцы привилегированных акций..., размер дивиденда по которым определен в уставе общества..., имеют право участвовать в общем собрании акционеров с правом голоса по всем вопросам его компетенции, начиная с собрания, следующего за годовым общим собранием акционеров, на котором не было принято решение о выплате дивидендов или было принято решение о неполной выплате дивидендов по привилегированным акциям этого типа. Право акционеров - владельцев привилегированных акций такого типа участвовать в общем собрании акционеров прекращается с момента первой выплаты по указанным акциям дивидендов в полном размере". Владельцам кумулятивных привилегированных акций такое право предоставлено абз. 2 того же пункта: начиная с собрания, следующего за годовым общим собранием акционеров, на котором должно было быть принято решение о выплате по этим акциям в полном размере накопленных дивидендов, если такое решение не было принято или было принято решение о неполной выплате дивидендов... до момента выплаты всех накопленных по указанным акциям дивидендов в полном размере. Итак, вопрос принятия или непринятия решения о полной или частичной выплате дивидендов, а с ним и необходимость четкого и недвусмысленного изложения сформулированных в Федеральном законе требований приобретают особое значение. Нетрудно представить, в сколь щекотливом положении может оказаться акционерное общество, неожиданно столкнувшись с необходимостью допуска к принятию важнейших управленческих решений владельцев акций, обычно не имевших в соответствии с российским законодательством права на управление акционерным обществом. Превращение привилегированных акций в голосующие способно коренным образом изменить расстановку сил в управлении обществом. Таким образом, включение в п. 1 ст. 43 Федерального закона абз. 4 внесло в правовое регулирование ощутимый элемент неуверенности: если решение о выплате дивидендов не принято в связи с опасениями по поводу возможной или ожидаемой несостоятельности в момент выплаты дивидендов, которая, кстати, может и не наступить, то, начиная с собрания, следующего за годовым общим собранием, на котором не было принято соответствующее решение (о выплате дивидендов), владельцы привилегированных акций начинают участвовать в управлении акционерным обществом вплоть до момента выплаты им дивидендов в полном размере, о чем они должны быть уведомлены в установленном порядке. На практике отдельные акционерные общества столкнулись с подобной ситуацией уже на первом году действия упомянутого Федерального закона. Ее формированию способствовало то обстоятельство, что законодатель не уточнил, какое именно общее годовое собрание следует рассматривать как первое, то есть запускающее механизм, предусмотренный вышеуказанной нормой статьи 32. Рассматривать ли как таковое собрание, проводимое уже после введения в действие Федерального закона, либо им можно считать собрание, проведенное еще до наступления этого момента. В связи с этим на общих годовых собраниях, имевших место в 1996 году, в период действия Федерального закона, возникал вопрос о последствиях непринятия решения о выплате (объявлении) дивидендов на общих годовых собраниях, состоявшихся в 1995 году. Таким образом, часть обществ была поставлена перед реальной угрозой наступления предусмотренных Законом неблагоприятных для себя последствий из-за неподготовленности к управленческим катаклизмам в виде внезапного изменения соотношения голосующих и неголосующих акций. В каждом конкретном случае урегулирование этой коллизии зависело от способности заинтересованных лиц убедить своих оппонентов в собственной правоте, поскольку Федеральный закон не содержал однозначного варианта решения. Вместе с тем в действующем законодательстве имелась подсказка, вносившая некоторую ясность в эту запутанную ситуацию, но не делающая более легким положение руководящих органов акционерного общества. Дело в том, что продолжающий действовать и поныне Типовой устав акционерного общества открытого типа, утверждаемого Государственным комитетом Российской Федерации по управлению государственным имуществом, его территориальным агентством, комитетом по управлению имуществом республики в составе Российской Федерации, края, области, автономной области, автономного округа, районов (кроме районов в городах) и городов (кроме городов районного подчинения), утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества" (в ред. Указа Президента РФ от 16 ноября 1992 года N 1392) <*>, содержит норму п. 5.3 о правах владельца привилегированных акций типа А. -------------------------------- <*> Собрание актов Президента и Правительства РФ, 1992, N 1, ст. 3.
В соответствии с ней владельцы акций этого типа имеют право на получение ежегодного фиксированного дивиденда. При этом общая сумма, выплачиваемая в качестве дивиденда по каждой привилегированной акции типа А, устанавливается в размере 10 процентов чистой прибыли акционерного общества по итогам последнего финансового года, разделенной на число акций, которые составляют 25 процентов уставного капитала общества. Таким образом, в случае соответствия устава акционерного общества Типовому уставу и при отсутствии у общества по итогам истекшего финансового года чистой прибыли решение о выплате дивидендов по таким акциям вообще не может приниматься. В связи с этим отсутствие у акционерного общества чистой прибыли в 1995 году в значительной степени предопределяло возникновение рассматриваемой конфликтной ситуации на годовом общем собрании акционеров 1996 года в силу самого факта включения в новый Закон норм упомянутых статей 32 и 43. Если вспомнить, что Федеральный закон "Об акционерных обществах" вступил в силу с 1 января 1996 года и конкретные общества уже не могли изменить к лучшему свою финансовую ситуацию, следует признать, что включение в этот акт названных положений ст. 32 в сочетании с указанной нормой Типового устава акционерного общества открытого типа заранее создавало предпосылки для возникновения нежелательных ситуаций. По-видимому, подобные просчеты в регулировании побудили разработчиков нормативных актов попытаться исправить положение, включив в Указ Президента N 1210 пункт 4, касающийся последствий появления признаков несостоятельности (банкротства) акционерного общества для осуществления выплаты дивидендов, объявленных общим собранием акционеров. При этом Указ акцентирует внимание непосредственно на моменте выплаты дивидендов. Это внесло в ситуацию большую определенность. Отпала необходимость при вынесении решения гадать относительно возможного появления в будущем в момент выплаты дивидендов признаков несостоятельности акционерного общества. Как установлено в абз. 1 п. 4 Указа, выплата объявленных акционерным обществом дивидендов "не производится, если на дату их выплаты акционерное общество отвечает признакам несостоятельности (банкротства) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации о несостоятельности (банкротстве) предприятий или указанные признаки у акционерного общества появятся в результате выплаты дивидендов. Выплата дивидендов в этих случаях должна быть отсрочена до момента, когда акционерное общество перестанет отвечать признакам несостоятельности (банкротства)". Следует еще раз подчеркнуть, что речь идет о выплате объявленных дивидендов, то есть данная новация не затрагивает непосредственно момент принятия решения о выплате (объявлении) дивидендов. В связи с этим она не вносит ясности в порядок применения ст. 32 Федерального закона. По-прежнему отсутствует определенность и относительно того, какое общее собрание следует считать "первым" в указанном выше смысле. Лишь абз. 4 п. 4 Указа устанавливает, что в случае нарушения требований, изложенных в абз. 1 п. 4, "представители государства в органах управления акционерного общества, не менее 10 процентов голосующих акций которого находится в государственной собственности, обязаны потребовать отмены или изменения ранее принятого решения об объявлении дивидендов, а также прекращения полномочий руководителя (единоличного исполнительного органа) акционерного общества и(или) возложения на него установленной законом ответственности". Что именно следует делать в указанных случаях остальным акционерным обществам, Указом не определено. По-видимому, либо не предпринимать ничего, либо созывать в установленном порядке внеочередное общее собрание акционеров и отменять ранее принятые решения, касающиеся выплаты дивидендов. Следует заметить, что само по себе содержащееся в абз. 4 предписание представителям государства потребовать произвести указанные действия имеет обязывающую силу лишь в отношении упомянутых представителей, являющихся государственными служащими. Органы управления акционерного общества вправе не согласиться с подобным требованием. Таким образом, в силу избранной формулировки указанная норма, по сути, не имеет особого значения для деятельности акционерного общества. 3. Нельзя не остановиться также на вопросах, которые затронуты в абз. 1 п. 1 Указа Президента РФ от 18 августа 1996 года N 1210 "О мерах по защите прав акционеров и обеспечению интересов государства как собственника и акционера" и относятся к реорганизации акционерных обществ и связанным с ней обменным операциям с акциями. В этой части Указ практически повторил содержание Федерального закона "Об акционерных обществах". Единственное изменение состоит в том, что в один ряд с такими формами реорганизации акционерного общества, как слияние, присоединение, разделение и выделение, было поставлено преобразование, предусматривающее, в отличие от упомянутых форм, в результате его осуществления появление не акционерного общества, а общества с ограниченной ответственностью или кооператива. В связи с этим вызывает удивление положение абз. 1 п. 1 Указа, в соответствии с которым при осуществлении преобразования акции реорганизуемого акционерного общества должны обмениваться на акции "организуемых акционерных обществ". Очевидно, что при осуществлении преобразования такой обмен в принципе не может состояться вследствие того, что для кооператива характерно наличие паев, а для общества с ограниченной ответственностью - долевых вкладов в капитал общества. Как видим, вновь возможна ситуация, при которой имеет место не прояснение, а, напротив, искажение имеющегося регулирования. По существу, указанный абзац п. 1 не внес значимых позитивных изменений. Поэтому трудно признать обоснованным утверждение о том <*>, что нововведением Указа стало однозначное установление общего собрания акционеров в качестве "органа, принимающего решения о выпуске акций при реорганизации общества". По-видимому, такой вывод объясняется тем, что в Указе говорится о "размещении акций, выпускаемых при реорганизации акционерных обществ", а в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 65 Федерального закона размещение обществом облигаций и иных ценных бумаг (к числу которых можно отнести и выпускаемые акции) относится к исключительной компетенции совета директоров (наблюдательного совета) акционерного общества. -------------------------------- <*> Глушецкий Т. Урегулирован особый случай размещения акций.
Вместе с тем нельзя не учитывать, что речь в данном случае идет о действиях, неразрывно связанных с реорганизацией акционерного общества, которая в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 48 Федерального закона относится к компетенции общего собрания акционеров. В данном случае выпуск и размещение акций выступают необходимыми составляющими всего комплекса мероприятий, в целом именуемых реорганизацией. В статьях 16 - 20 Федерального закона содержатся вполне определенные предписания совету директоров (наблюдательному совету) каждого из участвующих в реорганизации акционерных обществ вынести на решение общего собрания акционеров вопрос о реорганизации и об утверждении соответствующего договора, оформляющего реорганизацию. Следовательно, нет оснований сомневаться в том, что последнее слово при реорганизации и по Закону принадлежит именно общему собранию акционеров, а не совету директоров. 4. Поскольку в настоящей статье затрагивается регулирование деятельности акционерных обществ, целесообразно, на наш взгляд, остановиться на содержании Указа Президента Российской Федерации от 17 августа 1996 года N 1203 "О выпуске организациями облигаций в целях реструктуризации их задолженности по обязательным платежам в федеральный бюджет". В материале под заголовком "Работа над ошибками", опубликованном в N 37 газеты "Экономика и жизнь", предложенная этим Указом схема действий определена как форма косвенной (скрытой) санации предприятия, оказавшегося в сложном финансовом положении, и получила высокую оценку. По мнению автора материала Н. Гребенюка, "если этот порядок получит достойное распространение не только на федеральном уровне, но и на уровне региональных программ.., то у российской экономики появится шанс сделать шаг в сторону цивилизованного рынка долговых обязательств". Для выяснения сути идеи, лежащей в основе предлагаемой Указом N 1203 схемы, процитируем текст этого документа: "В целях оздоровления финансового положения организаций, имеющих значительную задолженность по обязательным платежам в федеральный бюджет и внебюджетные фонды, а также укрепления доходной части федерального бюджета постановляю: 1. Рекомендовать организациям, обладающим правом на выпуск облигационных займов и имеющим непогашенную задолженность по обязательным платежам в федеральный бюджет, образовавшуюся на 1 января 1996 года, осуществлять эмиссию облигаций, обеспеченных залогом их имущества или обязательствами третьих лиц, в целях частичного погашения указанной задолженности". Уже первый пункт Указа вызывает ряд вопросов. Что следует понимать под "организацией, обладающей правом на выпуск облигационных займов"? Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" определяет эмитента эмиссионных ценных бумаг, в том числе облигаций, как "юридическое лицо или органы исполнительной власти либо органы местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства перед владельцами ценных бумаг по осуществлению прав, закрепленных ими" (ст. 2). Оставляя в стороне неточность приведенной формулировки, отметим, что эта норма Закона перекликается с содержанием ныне частично утратившего силу, однако не отмененного Постановления Совета Министров РСФСР от 19 июня 1990 года N 590 "Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах", предусматривавшего возможность выпуска облигаций следующих видов: - облигации внутренних государственных и местных займов; - облигации предприятий. Из сказанного следует, что подобные займы могут выпускаться достаточно широким кругом лиц. Вместе с тем, исходя из характера отношений, регулируемых Указом N 1203, этот акт практически применим лишь к субъектам, которые в соответствии с действующим законодательством могут быть объявлены несостоятельными должниками. Имея на 1 января 1996 года значительную задолженность по обязательным платежам в федеральный бюджет, такие субъекты уже длительное время балансируют на грани банкротства. Правовым актом, регулирующим процедуру банкротства, стал Закон Российской Федерации от 19 ноября 1992 года "О несостоятельности (банкротстве) предприятий", на отдельных положениях которого мы остановимся позднее. Как можно видеть, налицо расхождение в терминологии, а следовательно, и в понятиях между Законом федерального уровня и Указом: поскольку заложенный в Указе механизм тесно увязан с процедурой банкротства, речь в нем может идти лишь о предприятиях. В соответствии с Правилами регистрации выпуска акций и облигаций в финансовых органах (утвержденными в соответствии с Постановлением Совета Министров СССР от 19 июня 1990 года N 590 (в ред. письма Минфина от 3 марта 1992 года N 3) право на выпуск облигаций предприятий имеют государственные предприятия и объединения, арендные, коллективные предприятия, акционерные общества, общественные организации, кооперативы, предприятия, принадлежащие общественным организациям и кооперативам. В соответствии с Законом "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" под понятием "предприятие" подразумевается "занимающееся предпринимательской деятельностью юридическое лицо, или не образующие юридического лица предприниматели, или гражданин-предприниматель". Из сказанного следует, что на деле Указ N 1203 может быть адресован только субъектам, занимающимся предпринимательской деятельностью, обладающим или не обладающим статусом юридического лица, за исключением гражданина - предпринимателя. Как видим, круг потенциальных субъектов отношений определяется Указом недостаточно точно. Это имеет значение и с точки зрения последующих правовых событий, на чем мы еще остановимся. Обращает на себя внимание и используемое в п. 1 Указа слово "рекомендовать". Возникает вопрос, правомерно ли посвящать президентский указ рекомендации, адресованной преимущественно негосударственным субъектам по сугубо внутреннему для них вопросу эмиссии облигаций. Однако наиболее спорным, на наш взгляд, является не столько формально - юридический или экономический, сколько этический аспект рекомендуемых в этом документе действий. По-видимому, не случайно комментаторы предпочли не останавливаться на этой стороне содержащегося в Указе предложения. На практике оно сводится к адресованной несостоятельным субъектам экономических отношений рекомендации переложить часть своих долгов государству на лиц, представляющих негосударственный сектор экономики. По мысли разработчиков Указа, государство в счет причитающихся ему платежей получает облигации своего должника, выпущенные под залог его имущества или же обеспеченные обязательствами третьих лиц. Эти облигации размещаются на рынке ценных бумаг, что позволяет государству получить соответствующие средства. При этом оговаривается, что на осуществление указанной процедуры в каждом отдельном случае будет даваться разрешение Министерства финансов Российской Федерации. Разрешение же будет основываться на заключении межведомственной комиссии о наличии у должника соответствующего имущества или возможности привлечь средства третьих лиц для реального обеспечения выпуска облигаций. Таким образом, должен быть исключен выпуск необеспеченных облигаций. Нетрудно заметить, что сам эмитент облигаций остается в прежнем незавидном положении. Разница состоит лишь в том, что вместо кредитора в лице государства возникает множество кредиторов - держателей облигаций. Напомним, что специфика облигации как эмиссионной ценной бумаги состоит в том, что она закрепляет "право ее держателя на получение от эмитента облигации в предусмотренный ею срок ее номинальной стоимости и зафиксированного в ней процента от этой стоимости или иного имущественного эквивалента. Облигация может предусматривать иные имущественные права ее держателя, если это не противоречит законодательству Российской Федерации" (ст. 2 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"). При тяжелом экономическом положении эмитента обязанность выплатить номинальную стоимость облигации и проценты может стать для него непосильным бременем и причиной окончательного разорения. Однако эти заботы уже не будут столь остро, как раньше, затрагивать интересы государства, получившего часть причитавшихся ему средств. Если учесть, что такое распространенное явление, как бюджетная задолженность, в значительном числе случаев вызвано допущенной самим государством несвоевременной оплатой выполненных предприятиями работ или произведенной ими продукции либо отсутствием средств у их контрагентов, образовавшимся по вине того же государства, позиция авторов Указа выглядит достаточно двусмысленной. По сути, единственным участником экономических отношений, которому будет выгодна предложенная схема, является само государство, которое в лице Президента и рекомендует ее применять. Эмитент облигаций в данном случае получает лишь отсрочку своего банкротства. Поскольку средства, вырученные от реализации облигаций, направляются на возврат долга государству, они не могут послужить улучшению текущего финансового положения самого эмитента. При этом по истечении определенного в облигациях срока их держатели в качестве новых кредиторов обратят к нему свои законные требования, которые реально можно будет удовлетворить лишь путем продажи или передачи за долги принадлежащего ему имущества. Положение держателя подобных облигаций, приобретшего их на рынке ценных бумаг, не внушает оптимизма. В случае, если размещение облигаций осуществляется акционерным обществом, при отсутствии у такого общества средств (но до момента наступления его банкротства) в соответствии с п. 1 ст. 35 Федерального закона "Об акционерных обществах" погашение облигаций общества осуществляется из резервного фонда, размер которого определяется уставом, но не может быть менее 15 процентов от уставного капитала общества. Поскольку у общества - должника практически нет возможности поправить свои дела, резервный фонд будет ограничен этим размером, что вряд ли достаточно для удовлетворения в полном объеме требований держателей облигаций. Следует добавить, что средства этого фонда могут использоваться не только на эти цели, но также для покрытия убытков общества и выкупа его акций. По прошествии определенного времени вновь неизбежно встанет вопрос об объявлении эмитента облигаций несостоятельным должником и открытии в отношении него конкурсного производства. Не без оснований можно предположить, что за время, которое пройдет с момента размещения облигаций, возникнет новая задолженность перед государством по платежам в бюджет и внебюджетные фонды. В соответствии с п. 2 ст. 30 Закона "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" такая задолженность, если она возникла в течение одного года до дня открытия конкурсного производства, подлежит возмещению в приоритетном порядке после покрытия расходов, связанных с конкурсным производством, продолжением функционирования предприятия - должника, а также удовлетворения требований кредиторов первой и второй очереди, к которым держатели облигаций не принадлежат. Следует добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 30 упомянутого Закона требования кредиторов каждой очереди удовлетворяются после полного погашения требований предыдущей очереди. При недостаточности взысканной суммы для полного удовлетворения всех требований кредиторов соответствующей очереди эти требования удовлетворяются пропорционально сумме, причитающейся каждому из них (п. 4 ст. 30). Приведенные нормы показывают, что держатели облигаций могут выступать в качестве кредиторов лишь после полного удовлетворения требований кредиторов предыдущих очередей, относящихся к категории привилегированных. Сами держатели при предъявлении претензий могут, по-видимому, рассчитывать на четвертую ("конкурсные кредиторы") или седьмую очередь ("все остальные требования") в зависимости от того, будут они рассматриваться в качестве носителей залоговых прав в случае эмиссии облигаций под залог имущества несостоятельного предприятия или не будут. На вопрос о том, кто будет выступать в данной ситуации в качестве залогодержателя, в рамках действующего законодательства однозначно ответить нельзя. Ни один акт не рассматривает этот вопрос по существу. Федеральный закон "Об акционерных обществах" (абз. 6 п. 3 ст. 33) лишь предусматривает для общества возможность "выпускать облигации, обеспеченные залогом определенного имущества общества". Тем более проблематично проведение эмиссии субъектом, находящимся на грани банкротства либо уже переступившим ее. В любом случае получение держателями облигаций удовлетворения своих требований будет сопряжено с трудностями и хлопотами. Реально будут защищены лишь интересы государства. Такова, кратко говоря, суть схемы, предложенной Указом N 1203 и вызвавшей столь благосклонную оценку упомянутого нами комментатора. Более того, в том же материале Н. Гребенюка об этом акте говорится, что "из всего комментируемого пакета указов этот получил оценку специалистов как в целом прогрессивный указ". Возникает закономерный вопрос: если это лучший, то каковы остальные? 5. Недостатки Указа N 1203 меркнут перед содержанием другого документа - Постановления Правительства Российской Федерации от 5 марта 1997 года N 254 "Об условиях и порядке реструктуризации задолженности организаций по платежам в федеральный бюджет" <*>. -------------------------------- <*> Российская газета, 1997, 13 марта.
Понимая, что подобный документ вряд ли сможет преодолеть процедуру обсуждения в палатах Федерального Собрания, авторы заложенного в нем организационного механизма придали ему юридическую форму постановления Правительства. Разрабатывая его, они допустили нарушение ряда важнейших законов, действующих в экономической сфере, включая Конституцию Российской Федерации. Не будет преувеличением сказать, что фактически создан особый механизм досрочной приватизации предприятий, находящихся в федеральной собственности, и последующей продажи заинтересованным лицам контрольных пакетов этих, а также ранее приватизированных предприятий. Иными словами, происходит правовое оформление широкомасштабного передела собственности. Чем же вызвана необходимость создания подобного механизма? Практика последних лет показала, что попытка применения к предприятию процедуры банкротства отнюдь не гарантирует смены его собственника. Рассматривая исковые заявления в отношении предприятий - должников, суды подходят к каждому спору индивидуально, оценивая доводы сторон с точки зрения их соответствия нормам действующего законодательства. Так было, например, с иском Федерального управления по делам о несостоятельности (банкротстве) к АО "Москвич". Несмотря на авторитет истца, суд не смог проигнорировать тот факт, что государство, будучи основным акционером общества, на протяжении нескольких лет не предпринимало практически никаких мер для выведения его из тяжелого экономического положения. Более того, соответствующими госорганами не был выполнен ни один из адресных правовых актов, предписывавших проведение конкретных мероприятий, направленных на оказание помощи предприятию. Практически речь шла о доведении до банкротства одного из крупнейших московских предприятий, обеспечивающего занятость 14 тысяч человек (за счет смежников эта цифра возрастает в 8 раз), владельцем контрольного пакета акций, в роли которого выступало государство. Исследовав в соответствии с требованиями Закона РФ "О несостоятельности (банкротстве) предприятий" обстоятельства дела, суд решил спор в пользу АО "Москвич". Трудно поверить, что ФУДН обратился в суд, руководствуясь лишь интересами кредиторов. Правительство Москвы, озабоченное положением дел на предприятии, еще в декабре 1996 года гарантировало оказание ему необходимой материальной поддержки при условии передачи государственного пакета акций в собственность Москвы как субъекта Федерации. Предоставление предприятию указанных средств позволило бы ему восстановить нормальный производственный режим и погасить имеющуюся кредиторскую задолженность, в первую очередь перед федеральным бюджетом. ФУДН, между тем, не отказался от первоначальных намерений и вместо использования данной возможности обжаловал судебное решение в порядке апелляции. Решение же о передаче пакета акций Москве так и не было принято на уровне Правительства Российской Федерации, хотя именно этот орган в силу п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции России "осуществляет управление федеральной собственностью". Обращает на себя внимание то обстоятельство, что одновременно с окончанием рассмотрения упомянутого спора в апелляционной инстанции не в пользу ФУДНа в центральной печати была развернута кампания против французского партнера АО "Москвич" - автомобильного концерна "Рено" <*>. -------------------------------- <*> См., например: Коваленко Ю. "Рено" самому требуется кислородная подушка // Известия, 1997, 6 марта.
В отличие от ситуации, складывающейся при объявлении банкротства на основе судебного решения, носящей публичный характер, Постановление N 254 перемещает всю процедуру рассмотрения вопроса о задолженности организации в госбюджет из зала суда в тишину административных кабинетов. И если суд в силу своего статуса обязан руководствоваться законами и иными действующими правовыми актами, то реструктуризация должна осуществляться по решению Правительства РФ, принятому на основании заключения Оперативной комиссии Правительства РФ по совершенствованию системы платежей и расчетов, в соответствии с Условиями и Порядком, закрепленными в упомянутом Постановлении Правительства. Следовательно, вся деятельность по реструктуризации задолженности становится как бы внутренним делом правительства. Складывается впечатление, что исполнительные структуры пытаются таким способом обезопасить себя, избегая применения присущих судебному рассмотрению принципов гласности, состязательности и соответствия вынесенного решения конкретным правовым нормам. По сути, конструирование подобной системы противозаконно, поскольку противоречит Закону о банкротстве, предписывающему при наличии перечисленных в нем обстоятельств, включающих и образование задолженности в федеральный бюджет, действовать в соответствии с установленным этим Законом порядком, предусматривающим именно судебную процедуру рассмотрения претензий к предприятию. Таким образом, происходит вмешательство в сферу деятельности судебных органов, подмена судебной власти исполнительной, что напрямую противоречит принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции Российской Федерации. В том же контексте следует рассматривать и положение п. 3 Постановления, в котором предусмотрено "предложить Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг предоставить Министерству финансов Российской Федерации полномочия на осуществление регистрации ценных бумаг, выпускаемых на основании настоящего Постановления". Здесь также просматривается тенденция создания особого порядка действий для особых случаев. По-видимому, широкий состав Федеральной комиссии, формируемой из представителей центральных ведомств на уровне руководителей или их заместителей, а также обеих палат Федерального Собрания, не может обеспечить необходимую степень конфиденциальности при осуществлении регистрации именно таких ценных бумаг. Остановимся кратко на отдельных особенностях механизма реализации рассматриваемого Постановления. На сумму основного долга, под которым понимается задолженность по платежам в федеральный бюджет по состоянию на 1 января 1997 года, организации, имеющей такую задолженность, предлагается подготовить и зарегистрировать проспект эмиссии ценных бумаг (акций или облигаций). При этом в соответствии с абз. 2 и 3 п. 7 Условий реструктуризации "количество акций, передаваемых уполномоченному органу в обеспечение погашения основного долга, должно обеспечивать не менее 50 процентов голосов плюс один голос на собрании акционеров акционерного общества, осуществляющего реструктуризацию основного долга. Ценные бумаги, принимаемые уполномоченным органом, могут быть специально эмитированы организацией для реструктуризации основного долга, а также могут быть предоставлены владельцами этих ценных бумаг". Отсюда следует: увеличение общего количества голосующих акций за счет дополнительного выпуска большого количества ценных бумаг этого типа резко подрывает позиции уже имеющихся акционеров. Очевидно, что при указанных условиях ранее сформированные пакеты не будут предоставлять своим владельцам прежние возможности по управлению делами общества. Так, правомочия владельца 10-процентного пакета качественно иные, чем 5-процентного. Что касается права акционеров на получение дивидендов, то оно в данных условиях не сможет быть реализовано ввиду очевидной убыточности предприятия. При этом прежде всего пострадают добросовестные владельцы небольших пакетов акций, которые выполнили свои обязательства по оплате акций, но не могли оказывать решающего влияния на политику общества даже в тех случаях, когда неплатежи в бюджет становились следствием его собственной деятельности. В целом условия реструктуризации, изложенные в Постановлении N 254, способны вызвать у любого акционера лишь самые мрачные предположения о будущем акционерного общества, вовлекаемого в этот процесс. Единственное реальное средство защиты имущественных прав акционеров будет состоять в требовании выкупа принадлежащих им акций, обращенном к соответствующим обществам. Обязанность удовлетворить такие требования в соответствии со ст. 75 и 76 Федерального закона "Об акционерных обществах" станет новым финансовым бременем для акционерных обществ, и без того находящихся в кризисном финансовом положении. Таким образом, как самим обществам, так и их акционерам грозят катаклизмы не меньших масштабов, чем при крушении печально памятных финансовых пирамид. Особого внимания заслуживает установленная подп. "а" п. 2 Условий реструктуризации обязанность организации - эмитента ценных бумаг заключить с налоговым органом договор(?!), "предусматривающий порядок внесения платежей в федеральный бюджет, и передать уполномоченному органу ценные бумаги, обеспечивающие погашение основного долга". Иначе говоря, применительно к акциям речь идет о передаче контрольного пакета, обеспечивающего, напомним, не менее 50 процентов голосов плюс один голос на собрании акционеров. Установлено также, что указанные ценные бумаги "находятся у уполномоченного органа до момента исполнения договора о реструктуризации основного долга". Аналогичный договор должен заключаться с налоговым органом и "о внесении суммы отсроченных платежей по штрафам и пеням единовременно до истечения 10 лет с момента заключения договора о реструктуризации организацией, осуществляющей реструктуризацию задолженности по уплате штрафов и пеней, начисленных на основной долг" (подп. "б"). Заключение договора по основному долгу предполагается на срок до 5 лет, а договора, касающегося штрафных платежей, - на срок не более 10 лет. Возможность отсрочки выплаты штрафов и пени безусловно заслуживает положительной оценки. Впрочем, она омрачается требованием единовременного внесения этих, как правило, весьма значительных по объему платежей. Кроме того, п. 8 Условий реструктуризации установлено, что договор о реструктуризации, заключаемый организацией и налоговым органом, "должен предусматривать в обязательном порядке уплату текущих налоговых платежей, а также внесение организацией ежемесячно равными долями суммы основного долга с уплатой процентов за отсроченные суммы платежей в соответствии с действующим законодательством по окончании каждого года действия договора о реструктуризации". Как видим, Постановлением предусмотрены весьма жесткие условия погашения долга организаций перед федеральным бюджетом. Еще более жесткими выглядят последствия их неисполнения. В соответствии с п. 7 Порядка проведения реструктуризации задолженности "в случае, если эмитент допускает в течение двух месяцев подряд неплатежи по договору о реструктуризации, заключенному с налоговым органом, либо более двух неплатежей по указанному договору в течение года со дня заключения указанного договора, уполномоченный орган осуществляет продажу акций на аукционе". Передача контрольного пакета акций акционерных обществ не уточненному "уполномоченному органу", под которым предположительно понимается Российский фонд федерального имущества (РФФИ), и заключение упомянутых договоров несомненно выступают ключевыми моментами предлагаемой схемы. Вместе с тем эта часть документа представляется и наименее проработанной. Короткий, но весьма насыщенный разнообразными событиями и коллизиями период практического использования в России акционерной формы организации экономических отношений не прошел бесследно. Сегодня даже малоискушенный новичок - акционер первым делом задаст вопрос о том, что именно следует понимать под нейтральным выражением "передать ценные бумаги уполномоченному органу". Что означает с юридической точки зрения такая "передача" применительно к контрольному пакету акций предприятия? Ответа на этот кардинальный вопрос Постановление не содержит. Любое разъяснение неизбежно привело бы создателей неординарной схемы к необходимости "привязать" возникающие между договаривающимися сторонами отношения к тому или иному известному типу гражданско - правовых договоров. Например, пришлось бы сказать, что упомянутый пакет акций передается в доверительное управление или залог. Возможен и договор хранения ценных бумаг. Но в таком случае и студент юридического вуза мог бы разъяснить, что гражданско - правовой договор с участием налогового органа, имеющий своим предметом порядок внесения платежей в бюджет, в силу общих положений Гражданского кодекса РФ попросту невозможен. Такой подход законодателя вполне оправдан, поскольку ни равенства, ни равноправия между налоговым органом, выполняющим исключительно административные функции, и организацией - налогоплательщиком нет и не может быть. Из сказанного следует, что упомянутые договоры представляют собой новшества, идущие вразрез с действующими законами. Чем же можно объяснить столь явное пренебрежение Гражданским кодексом? Напрашивается ответ: следуя предписаниям этого акта, неизбежно пришлось бы квалифицировать договор как гражданско - правовой и искать иного контрагента для организации - должника. В случае же отнесения складывающихся правоотношений к договору залога, или доверительного управления, или хранения, равно как любого другого гражданско - правового договора, невозможно было бы произвольное регулирование этих отношений. Определенная правовая форма не позволила бы просто "передать" и просто "возвратить" через некоторый промежуток времени в пределах пяти лет контрольный пакет акций предприятия. На этом анализ данного документа можно было бы завершить, хотя остается много вопросов, представляющих как теоретический, так и практический интерес. Приходится признать, что принятие Постановления N 254 не приблизило решения важнейшей проблемы сегодняшнего дня, состоящей в ликвидации задолженности тысяч предприятий перед федеральным бюджетом. На этой основе вряд ли может быть осуществлена и попытка передела собственности, поскольку юридическая проработка Постановления не выдерживает критики. Наш совет практикам в связи с применением этого документа состоит в том, чтобы не проявлять излишней торопливости в использовании предложенной модели, тем более что Постановление декларирует добровольность ее применения организациями - должниками. Альтернатива реструктуризации, изложенная в п. 4 Постановления, а именно принятие ФУДНом предусмотренных действующим законодательством мер в отношении организаций, имеющих задолженность по платежам в федеральный бюджет по состоянию на 1 января 1997 года и не осуществивших до 1 июля 1997 года реструктуризацию задолженности в соответствии с Постановлением, представляется не более устрашающей, чем сама реструктуризация. Практически это может означать предъявление иска с целью применения к предприятию процедуры банкротства либо продажу отдельных объектов, находящихся в их собственности, для покрытия образовавшейся задолженности. Предпочтительнее отдать часть производственного комплекса предприятия, чем контрольный пакет акций с призрачной надеждой на его возврат по прошествии ряда лет. 6. Рассмотрение указанных вопросов приводит к мысли о недостаточно высоком уровне применяемой в настоящее время различными государственными органами законодательной и нормотворческой техники. Затронутые в опубликованных в NN 5, 6 журнала статьях указы Президента РФ N 1210 и N 1203, а также Постановление Правительства РФ N 254, к сожалению, не составили исключения. В связи с оценкой содержания Указа N 1210 возникают вопросы более общего характера: насколько правомерно изменение положений федерального закона путем принятия Президентом РФ отдельного указа и что надлежит делать практикам, использующим действующую нормативную базу, при наличии расхождения в регулировании указанными актами одних и тех же вопросов? По моему мнению, положения, урегулированные федеральными законами, в частности, Федеральным законом "Об акционерных обществах" и Законом "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", могут изменяться и дополняться только актами аналогичного уровня в установленном действующим законодательством порядке. Такая позиция полностью соответствует ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, где предусмотрено, что "указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Следует согласиться с авторами Комментария к Конституции Российской Федерации о том, что "это требование... определяет подзаконность правотворческой деятельности президента" <*>. Авторы Комментария добавляют, что "при отсутствии законодательного регулирования по тому или иному вопросу Президент может, не нарушая требования ч. 3 ст. 90, опережающе издавать нормативный указ по этому вопросу". На мой взгляд, подобный подход правомерен. -------------------------------- <*> Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: Изд-во БЕК, 1994, с. 281.
Вместе с тем следует учитывать, что в случае, если указ не опережает законодательный акт, а, напротив, издается вслед за ним, затрагивая аналогичный круг вопросов, его содержание не должно входить в противоречие с действующим законом либо последний должен быть в кратчайшие сроки в установленном порядке дополнен или изменен. Наличие серьезных расхождений в указах Президента и законах ведет к существенной дисгармонии, а усиление этой негативной тенденции может стать причиной серьезных искажений в системе правового регулирования. Не следует также забывать, что акты более низкого уровня, в свою очередь, должны соответствовать законам и указам. При наличии существенных расхождений между последними двумя категориями нормативных актов теряются ориентиры и для разработки многообразных правовых документов более низкого уровня. Как показал эпизод с отменой Указа Президента РФ N 1215, в настоящее время механизм обратного воздействия общественности на разработчиков подобных актов носит зачастую стихийный характер. Если принятие очередного указа не вызывает слишком бурной негативной реакции, то, несмотря на наличие существенных недостатков и расхождений с действующими нормативными документами, вступивший в силу акт редко подвергается корректировке. Сходная картина наблюдается и с принятием законов. В соответствии с Указом Президента РФ от 2 мая 1996 года N 642 "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации" <*> функция контроля за соответствием ведомственных нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации была возложена на Министерство Российской Федерации. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ, 1996, N 19, ст. 2259.
Весомым подкреплением позиции Министерства юстиции при осуществлении указанной деятельности служит Указ Президента РФ от 6 июня 1996 года N 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" <*>, в соответствии с которым нарушение федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, их неисполнение или ненадлежащее исполнение рассматриваются как однократное грубое нарушение дисциплины в системе государственной службы и могут влечь применение мер дисциплинарной ответственности. Сказанное свидетельствует о том, что руководство страны разделяет беспокойство по поводу состояния дел в области нормотворчества. Однако нельзя не заметить, что упомянутые указы затрагивают лишь часть проблемы. -------------------------------- <*> Собрание законодательства РФ, 1996, N 24, ст. 2868.
------------------------------------------------------------------
Название документа