Юридические лица публичного права как новый субъект правоотношений в области банковской деятельности

Д.В. КРАВЧЕНКО

Кравченко Дмитрий Валерьевич, аспирант Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафина.

В статье анализируется тенденция по трансформации и созданию субъектов правоотношений в области банковской деятельности, при которых названные субъекты приобретают форму юридических лиц публичного права, а также причины этой тенденции и основные признаки юридического лица публичного права.

Ключевые слова: юридические лица публичного права, банковские правоотношения, Центральный банк Российской Федерации, Агентство по страхованию вкладов.

Juridical persons of public law as a new subject of legal relations in the sphere of banking activities

D.V. Kravchenko

The article analyses tendency of transformation and creation of subjects of legal relations in the sphere of banking activities when the said subjects acquire form of juridical persons of public law and also reasons for this tendency and main characteristics of juridical person of public law.

Key words: juridical persons of public law, banking-law relations, Central Bank of the Russian Federation, Deposit Insurance Agency.

На сегодняшнем этапе развития финансово-правовых отношений субъектный состав этих отношений постепенно трансформируется. Обычно их субъектами признаются государство (муниципальные образования), организации, состоящие на бюджетном финансировании, а также иные организации, отдельные физические и юридические лица. При этом государство выступает в финансовых правоотношениях как через высшие органы власти (при регулировании отношений между Федерацией, субъектами Федерации, муниципальными образованиями), так и через управомоченные финансовые органы, представляющие интересы государства <1>.

<1> См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М., 2010. С. 33; Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.М. Ашмариной, С.О. Шохина. М., 2009. С. 56 - 57 и др.

Между тем финансово-правовые отношения постоянно усложняются. В современном мире возрастает количество различных экономических инструментов, операций, схем и т.д. Соответственно пропорционально растет и количество экономических рисков, которым подвергаются как граждане и организации, так и государства в целом. Свидетельством этого явления стал произошедший недавно мировой экономический кризис. Многие государства оказались в той или иной мере неспособны встретить это явление надлежащим образом, защитить собственность граждан и национальное благосостояние в целом от обесценивания, обеспечить стабильность финансовой системы.

Представляется, что во многом эти экономические проблемы были вызваны недостатками финансово-правового регулирования и контроля со стороны государства и публичной власти. Как правило, если экономические отношения существенно опережают правовую науку и правовое регулирование, эти экономические отношения начинают осуществляться вне естественно-правовых принципов, подвергаясь регулирующему воздействию государства лишь по факту. Этот негативный фактор создает условия и для проблем финансового надзора и контроля, и для недостаточности созданных защитных правовых механизмов в государстве. Но именно осознание необходимости соблюдения основополагающих правовых принципов часто влечет обновление субъектного состава финансовых правоотношений или корректировку статуса их субъектов.

Можно проиллюстрировать этот тезис на примере статуса центральных банков в мире. На сегодняшний день центральные банки являются в развитых странах независимыми институтами. Но, как отмечают исследователи, при этом необходимо понимать, что фактически они обладают большинством признаков государственного органа. Они наделены правом самостоятельно определять политику в денежно-кредитной сфере и принимать решения без консультаций с какими-либо государственными органами (т.е. регулирующими полномочиями) <2>. Существует мнение о наличии так называемой финансовой ветви власти, возглавляемой центральными банками, и это мнение в целом не лишено права на существование.

<2> Конституционная экономика / Под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2010. С. 139.

При этом необходимо отметить, что до определенного периода исторического развития полномочия, присущие сегодня центральным банкам, принадлежали исполнительной и (или) монаршей власти. Возникавшие первые государственные банки были подконтрольны и подотчетны этой власти, руководились ею. Государства при дефиците бюджета нередко прибегали к дополнительной эмиссии денежных средств, что не могло в конечном итоге не вызывать инфляцию, существенно ограничивающую экономические права граждан.

В XX в. независимые центральные банки стали реальностью, и это, как представляется, прямо отразилось на качестве их деятельности. Так, в одном из отчетов Всемирного банка было отмечено: "Центральные банки часто продолжают эффективно работать и сохраняют свой уровень компетентности, даже когда все остальные государственные институты пришли в упадок. Они меньше испытывают политическое вмешательство и имеют ограниченный, но в то же время четкий круг задач, получают адекватные ресурсы, а их кадры - подготовку" <3>.

<3> Отчет Всемирного банка "Государство в меняющемся мире" (1997 г.) // Вопросы экономики. 1997. N 7. С. 20 - 21.

В сегодняшней России независимость Центрального банка декларируется в статье 75 Конституции России: "...защита и обеспечение устойчивости рубля - основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти" <4>. Эта конституционная формулировка - "от других органов государственной власти" - вызывает вопрос по поводу того, является ли Центральный банк Российской Федерации государственным органом.

<4> Пункт 2 статьи 75 Конституции Российской Федерации // СЗ РФ. 2009. N 4. Ст. 445.

Конечно, Банк России обладает рядом признаков, объединяющих его с государственными органами. Его Председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента <5>. Он издает нормативные акты, обязательные для иных субъектов финансового права <6>, взаимодействует с Правительством по вопросам денежной политики <7>, осуществляет банковское регулирование и банковский надзор <8> и т.д. То есть, по существу, Центральный банк выполняет публичные функции, обладая для этого властными полномочиями.

<5> Статья 5 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СЗ РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

<6> Статья 7 указ. Федерального закона.

<7> Статья 21 указ. Федерального закона.

<8> Глава X указ. Федерального закона.

В то же время Банк России в соответствии с Конституцией и законодательством осуществляет свою деятельность независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления <9>. Более того, он самостоятельно осуществляет полномочия собственника по владению, пользованию и распоряжению своим имуществом <10>. Указанная управленческая и имущественная самостоятельность позволяет Центральному банку быть относительно независимым от текущей политической, социальной и иной конъюнктуры. Как верно заметили П.Д. Баренбойм и О.Е. Кутафин, понятие независимости Банка России - результат серьезного обсуждения на Конституционном совещании 1993 г. <11>. То есть это та правовая идея, которая была заложена в Конституцию изначально и которая была одобрена народом Российской Федерации на референдуме. Кроме того, за счет самостоятельной реализации полномочий собственника имущества Банк России может, действуя как антикризисный регулятор, более оперативно принимать решения о распоряжении имуществом, что, безусловно, позитивно сказывается на исполнении его функций. И именно в этих аспектах заключается одно из его основных отличий от государственного органа.

<9> Статья 1 указ. Федерального закона.

<10> Статья 2 указ. Федерального закона.

<11> Баренбойм П.Д., Кутафин О.Е. Цена независимости Центрального банка // URL: http:// viperson.ru/ wind.php?ID= 272825&soch=1.

Конечно, это совершенно не означает, что Банк России не взаимодействует с органами государственной власти. Он является участником процесса реализации денежной политики в государстве, а потому, очевидно, стремится координировать свою деятельность с иными властными институтами. Однако центр принятия решений по вопросам его деятельности остается непосредственно в самом Центральном банке. Именно Банк России во взаимоотношениях с иными субъектами финансового права отстаивает интересы финансовой стабильности за счет развития и укрепления банковской системы, защиты и обеспечения устойчивости национальной валюты и т.д. <12>.

<12> Статья 3 указ. Федерального закона.

Сущность деятельности современных центральных банков была достаточно точно отражена на симпозиуме в честь 200-летия Банка Франции в мае 2000 г. Тогда в процессе обсуждения был поставлен вопрос о выявлении правильного смысла слова "accountability" <13> применительно к независимому статусу центральных банков. Глава французского Правительства отметил, что "accountability" - т.е. "ответственность" центральных банков - требует от их руководства "умения хладнокровно вести споры и дискуссии с правительствами, парламентами, деловыми кругами и общественным мнением" <14>. Основываясь на этом суждении, можно сделать вывод, что центральные банки являются как бы защитниками финансовой стабильности в банковском и валютном секторах экономики.

<13> Дословно с англ. - ответственность, подотчетность.

<14> Bicentennial Symposium "Independence and Accountability. Developments in Central Banking", Banque de France. 2000. P. 189, 259.

Понимая эту специфику деятельности Банка России, равно как и других центральных банков, мы легко приходим к выводу, что надлежащая, качественная работа Центрального банка возможна только в имеющемся у него сегодня статусе, совмещающем как элементы государственных органов (публичные функции и полномочия), так и управленческую и имущественную самостоятельность.

Здесь важно отметить следующее. Многие исследователи указывают на двойственный характер правового статуса Банка России. Так, в одном из учебников по финансовому праву отмечается, что, с одной стороны, Банк России для осуществления банковских операций и сделок наделен законодателем статусом юридического лица, а с другой - является органом, который координирует, регулирует и лицензирует организацию расчетных систем, устанавливает правила безналичных расчетов <15>.

<15> Финансовое право: Учебник / Под ред. Е.М. Ашмариной, С.О. Шохина. С. 517 - 518.

Между тем необходимо подчеркнуть, что всю свою деятельность, в том числе и деятельность по осуществлению банковских операций и сделок, Банк России основывает на установленных законом целях. Как отметил В.Ф. Шумейко на Конституционном совещании, роль Центрального банка и его единственная цель, которая должна быть в государстве, если Центральный банк эмиссионный, - укрепление денежной единицы данного государства <16>. То есть, когда он становится участником первой из названных выше группы отношений, он тем не менее осуществляет антикризисную функцию на банковском рынке. Фактически Центральный банк осуществляет публичную функцию за счет непосредственного участия в имущественном обороте, для чего ему, естественно, необходим статус юридического лица. Имеет смысл предположить, что противоречий между статусом юридического лица и наличием властных полномочий нет, "двойственность" же может восприниматься здесь с точки зрения того, что названные две "ипостаси" деятельности Центрального банка гармонично дополняют друг друга для надлежащего выполнения его публичных задач.

<16> Конституционное совещание: Стенограммы, материалы, документы. М., 1995. Т. 3. С. 431.

На примере Центрального банка мы можем наблюдать эволюцию субъектного состава финансово-правовых отношений, при которых властный субъект - регулятор - приобрел независимый, особый, публично-правовой статус.

Аналогичную ситуацию в банковском секторе экономики мы можем наблюдать, если обратимся к правовому статусу Агентства по страхованию вкладов. Эта организация была создана на основании Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" <17>. При этом комплексный анализ статей 1, 15 названного Закона показывает публичный характер деятельности Агентства по страхованию вкладов. Оно действует в интересах защиты прав и законных интересов вкладчиков, укрепления доверия населения к банковской системе за счет обеспечения функционирования системы страхования вкладов. Таким образом, Агентство по страхованию вкладов осуществляет публичные функции, направленные на поддержание стабильности на банковском рынке.

<17> Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 52 (часть 1). Ст. 5029.

Более того, со временем количество публичных функций, выполняемых Агентством по страхованию вкладов, только расширяется. Так, в 2004 г. оно было наделено функцией ликвидатора (конкурсного управляющего) банков, имевших лицензию Банка России на привлечение во вклады денежных средств физических лиц, т.е. большинства лишившихся лицензии кредитных организаций <18>. При этом необходимость наделения Агентства такой функцией возникла в начале 2000-х годов в связи с низкой эффективностью процедур банкротства банков, осуществляемых арбитражными управляющими - физическими лицами, действовавшими как индивидуальные предприниматели <19>.

<18> См.: статья 23.2 Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // СЗ РФ. 1996. N 6. Ст. 492.

<19> Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов как инструмент государства в обеспечении финансовой стабильности // Банковское право. 2010. N 4. С. 2.

Начало мирового финансового кризиса конца 2000-х годов привело к необходимости принятия Российской Федерацией дополнительных мер для укрепления стабильности финансовой системы. В рамках этих мер был принят Федеральный закон "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" <20>. Данным Законом Агентство по страхованию вкладов было наделено новой публичной функцией - предупреждения банкротства (санации) банков, являющихся участниками системы обязательного страхования вкладов. Причем данная публичная функция реализуется Агентством в рамках тех же антикризисных публичных целей - поддержания стабильности банковской системы и защиты законных интересов вкладчиков и кредиторов банков (ст. 1).

<20> Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 175-ФЗ "О дополнительных мерах для укрепления стабильности банковской системы в период до 31 декабря 2011 года" // СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.

Практика деятельности Агентства показала эффективность механизма предупреждения банкротства. С начала введения данной процедуры в России она применялась (применяется) по отношению к целому ряду банков, что, как представляется, существенно снизило уровень рисков и неустойчивости на банковском рынке в период кризиса <21>. Механизм санации изначально вводился как временный, однако положительная практика его использования с учетом возможных повторений кризисных ситуаций, как представляется, дает основания для закрепления института предупреждения банкротства на постоянной основе, что подтверждают и сами регуляторы <22>. В этом смысле вызывает сожаление тот факт, что действие санационного законодательства было продлено лишь на определенный срок.

<21> Данные о санации банков см. на сайте Агентства по страхованию вкладов: URL: http://www.asv.org.ru/sanation/banks.

<22> Так, позиция Банка России выражена в статье "Санация банков должна превратиться из антикризисного инструмента в постоянный" // URL: http://finansist-kras.ru/news-11398.

Можно кратко проанализировать, как Агентство по страхованию вкладов в рамках предоставленной ему дискреции по отношению к выбору механизма действий на рынке в публичных целях развивает и оптимизирует имеющиеся у него публичные функции. В рамках сегодняшней общемировой направленности на снижение влияния принципа "too big to fail" <23> Агентство развивает методику ликвидации (банкротства) банков, применяя методологию так называемой упорядоченной ликвидации. При этом способе работы с несостоятельным банком активы, имеющиеся у него, передаются инвестору (приобретателю) вместе с соответствующим количеством обязательств банка. Сам же банк ликвидируется в общем порядке. Таким образом Агентству по страхованию вкладов удается сохранить непрерывность работы со "здоровыми" обязательствами банка: кредитор банка-банкрота при этом автоматически становится кредитором инвестора (приобретателя), являющегося финансово состоятельной организацией. Такая процедура уже была применена в отношении нескольких банков <24>.

<23> Дословно - "слишком большой, чтобы обанкротиться". Этот принцип подразумевает, что существует ряд организаций, имеющих системно-рисковое значение для государства, и в случае их неплатежеспособности государство вынуждено оказывать им финансовую помощь в целях недопущения финансовой паники. Особенное негативное отношение к такой модели было выражено в процессе анализа последнего мирового экономического кризиса (см., напр.: A survey of current regulatory trends ("Обзор современных тенденций регулирования"). Доклад Рабочей группы по финансовому кризису Международной ассоциации юристов (The International Bar Association's Task Force on the financial crisis), 2010 // URL: http:// www.ibanet.org/ Document/ Default.aspx?DocumentUid= D36C2638- F82C- 4AA4- 97D7- 4234C5FFBB7C).

<24> Данные об "упорядоченной ликвидации" банков см. на сайте Агентства по страхованию вкладов: URL: http:// www.asv.org.ru/ sanation/ banks.

Реализация указанных публичных функций осуществляется Агентством по страхованию вкладов с использованием властных полномочий. Так, в соответствии со статьей 36 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" Совет директоров Агентства устанавливает размер ставки страховых взносов и порядок исчисления расчетной базы.

В рамках реализации своей деятельности Агентство по страхованию вкладов формирует в составе своего имущества фонды денежных средств. Прежде всего это фонд страхования вкладов (ст. 33 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации). В рамках реализации стратегии по укреплению стабильности банковской системы Правительство во исполнение пункта 5 статьи 13 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" <25> распоряжением от 19 ноября 2008 г. <26> внесло в имущество Агентства по страхованию вкладов взнос на цели санации в размере 200 миллиардов рублей.

<25> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3995.

<26> Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 1696-р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5657.

При этом имущество Агентства принадлежит ему на праве собственности. Совокупность имущественной и управленческой самостоятельности необходима данной организации, как представляется, по тем же мотивам, по которым она необходима Центральному банку: Агентство по страхованию вкладов, являясь антикризисным регулятором банковского сектора экономики, должно быть независимым от текущей социально-политической конъюнктуры. Кроме того, Агентство обязано в краткие сроки выплачивать страховые взносы, что требует высокого уровня финансовой оперативности. Более того, как отмечает А.В. Турбанов, характер функций Агентства принципиально не позволяет адекватно расписать их в виде государственного задания на соответствующий финансовый период, как того требует бюджетное законодательство, например, для учреждений. Частота наступления страховых случаев, а следовательно, и размер предполагаемых расходов носят вероятностный характер <27>.

<27> Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов - юридическое лицо публичного права. В сб.: Очерки конституционной экономики. Госкорпорации - юридические лица публичного права / Под ред. Г.А. Гаджиева. М., 2010. С. 73 - 74.

Можно привести примеры, подтверждающие, что принадлежность имущества антикризисного субъекта государству может сама по себе негативно отразиться на качестве его работы. Так, в проекте Федерального закона "Об особенностях использования прибыли, полученной государственной корпорацией "Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" и государственной корпорацией "Агентство по страхованию вкладов" по итогам 2009, 2010 и 2011 гг. <28> предусматривалось изъятие части прибыли, полученной названными госкорпорациями. Фактически данным законопроектом предлагалось нарушить принцип накопительного характера формирования фонда обязательного страхования вкладов, установленный статьей 3 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". Отклонение этого законопроекта было обусловлено особенностями законодательной процедуры, предполагающей открытое экспертное обсуждение законопроектов. При использовании распорядительных механизмов исполнительной власти для управления государственной собственностью вероятность ее свободного изъятия может быть существенно выше.

<28> N 340251-5, 2010 г.

Необходимо дополнительно обратить внимание, что имущественные фонды, в том числе фонды денежных средств, формируемые в составе имущества Агентства по страхованию вкладов, используются исключительно в публичных целях, установленных законом. Поэтому это имущество, как было установлено выше, не может считаться частной собственностью этой организации, оно представляет собой объект публичной собственности, отличной от собственности государственной <29>.

<29> По данному вопросу см. также: Кравченко Д.В. Конституционно-экономическое осмысление статуса государственных корпораций в разрезе становления института юридических лиц публичного права. В сб.: Очерки конституционной экономики. Госкорпорации - юридические лица публичного права. 345 - 350.

Важно также заметить, что Агентство по страхованию вкладов, как и Центральный банк, значительную часть своих функций осуществляет путем непосредственного участия в имущественном обороте. Так, в рамках процедур санации применяются правоотношения по выдаче займов, уступке права требования и т.д.

Совокупность названных признаков Центрального банка и Агентства по страхованию вкладов, при которой они выполняют публичные функции с использованием властных полномочий, одновременно участвуя в имущественном обороте с той гибкостью, которая свойственна частным организациям, позволяет классифицировать эти субъекты как юридические лица публичного права. В настоящий момент существуют различные подходы к определению этого правового института.

В соответствии с концепцией В.Е. Чиркина юридическое лицо публичного права - это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые действия <30>. Это наиболее широкий подход. Под такое определение подпадают публично-правовые образования, общественные организации и т.д. Такой подход, очевидно, имеет право на существование.

<30> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 94.

Однако более практически применимым представляется подход А.В. Турбанова. В соответствии с ним юридическим лицам публичного права свойственны такие признаки, как публичная функция, создание и ликвидация федеральным законом, реализация государственной политики, властные полномочия и имущественная самостоятельность <31>. Этот подход исключает публично-правовые образования из категории юридических лиц публичного права, что представляется обоснованным с точки зрения невозможности идентификации публично-правовых образований с иными юридическими лицами публичного права в силу значительного количества особенностей государства как субъекта правоотношений. В целом подобной точки зрения придерживается О.Ю. Усков, указывающий, что под юридическими лицами публичного права необходимо понимать организации, которые наряду с гражданской правосубъектностью обладают еще и публично-властными полномочиями, что отличает их от обыкновенных юридических лиц (или юридических лиц частного права) <32>.

<31> См., напр.: Турбанов А.В. Агентство по страхованию вкладов - юридическое лицо публичного права. В сб.: Очерки конституционной экономики. Госкорпорации - юридические лица публичного права. С. 79 - 81.

<32> Усков О.Ю. Юридические лица публичного права: понятие и виды // Журнал российского права. 2010. N 6.

Основываясь на указанном подходе, можно предложить такое определение юридического лица публичного права. Юридическое лицо публичного права - это организация, учреждаемая Российской Федерацией на основании федерального закона, наделенная публичными функциями и необходимыми для реализации этих функций властными полномочиями, а также - в целях оптимального осуществления названных функций - правом публичной собственности, действующая на основе принципа самоуправления, осуществляемого во взаимодействии с федеральными государственными органами и иными субъектами. Юридическое лицо публичного права при этом, равно как и иные юридические лица, отвечает своим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять права и нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Необходимость выделения этой правовой категории объясняется именно развитием статуса публичных регуляторов на банковском рынке. Совокупность статусных признаков Центрального банка, Агентства по страхованию вкладов не укладывается ни в одну из известных сегодняшней российской правовой науке форму юридических лиц. Более того, подобные организации и не должны иметь организационно-правовую форму в том виде, как она предусмотрена гражданским законодательством. Категория юридических лиц публичного права не регулируется "статикой" гражданского права: их статус является публично-правовым явлением. Кроме того, критерий классификации организаций по организационно-правовой форме создан и существует для разграничения множества юридических лиц, имеющих общие признаки. Уникальность же юридических лиц публичного права не позволяет соотносить их с какими-то гражданско-правовыми организационными формами. В результате попытки связать эти явления возникают неразрешимые противоречия, поскольку предусмотреть в общем законе об организационно-правовой форме потенциальную необходимую специфику каждого юридического лица публичного права фактически невозможно. В целях присвоения организационно-правовой формы, по сути, для каждого юридического лица публичного права необходимо было бы создать собственную такую форму, что представляется весьма странным <33>.

<33> Кравченко Д.В. Указ. соч. С. 359 - 360.

Необходимо акцентировать внимание на том, что одним из отличий юридических лиц публичного права является то, что существенную часть своих публичных функций они осуществляют за счет непосредственного участия в имущественном обороте. В частности, они заключают сделки, основанные на частноправовом законодательстве. И этот факт еще раз подчеркивает тезис о все более глубоком взаимопроникновении отраслей права и необходимости использования в рамках финансового права методологии иных отраслей и наук.

Юридические лица публичного права и организации, подобные им по статусу, существуют во многих развитых зарубежных государствах <34>. Более того, существование подобной категории организаций предусматривается рядом международных документов, ратифицированных Россией. Так, Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (Лондон, 23 марта 2001 г.) <35>, ратифицированная Россией, четко обозначает существование института юридических лиц публичного права, указывая, что термин "лицо" "означает любое физическое лицо или любое юридическое лицо публичного или частного права, включая государство или любую из его составных частей" (п. 2 ст. 1). Аналогичные формулировки содержит Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1992 г. <36>, а также ряд других многосторонних и двухсторонних международно-правовых документов с участием Российской Федерации. Таким образом, зарубежный и международный опыт показывает, что использование конструкции юридических лиц публичного права для реализации некоторыми организациями конституционно-публичных функций является целесообразным и оптимальным.

<34> См.: Кравченко Д.В. Отдельные аспекты законодательного регулирования антикризисных регуляторов в зарубежных странах // Законодательство и экономика. 2010. N 12(320). С. 21 - 23.

<35> Россия присоединилась к Конвенции на основании Федерального закона от 3 декабря 2008 г. N 230-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом 2001 года" // СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5728.

<36> Россия присоединилась к Конвенции в новой редакции на основании Федерального закона от 2 января 2000 г. N 27-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Протоколу 1992 года об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года и денонсации Российской Федерации Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 года" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 148.

Юридические лица публичного права в российском банковском секторе экономики, как было отмечено, представлены Центральным банком и Агентством по страхованию вкладов. В рамках своей деятельности, участвуя в имущественном обороте в целях выполнения антикризисных публичных функций, эти организации образуют, используют и распределяют фонды денежных средств. При этом данная деятельность осуществляется в продолжение государственной политики в области регулирования банковского сектора экономики, она направлена на реализацию задач государства по обеспечению финансовой стабильности и благосостояния населения, а собственность на имущественные фонды, образуемые в рамках такой деятельности, является публичной. Как представляется, эти факты дают весомые основания считать такие юридические лица публичного права полноправным субъектом финансово-правовых отношений. Совокупность фондов этих организаций, находящихся в публичной собственности и мобилизованных для решения названных государственных задач, представляет собой разновидность публичных финансов в материально-правовом смысле. Экономические отношения по поводу создания, использования и распределения этих средств представляют собой публичные финансы в экономическом смысле.

При этом необходимо отметить, что в настоящее время российские и мировые экономические реалии позволяют предполагать возникновение в будущем ряда новых российских публичных юридических лиц, в том числе, возможно, в банковском секторе экономики. Можно отметить, что данный подход "нового управления государством" уже начал развиваться в зарубежной практике, например в США <37>. В некоторых странах по итогам кризиса было принято решение создать ряд новых антикризисных регуляторов, близких по форме к юридическим лицам публичного права. Поэтому возможным итогом обсуждения последствий кризиса и результатом подготовки к будущим неблагоприятным экономическим событиям может стать возникновение новых регуляторов в статусе юридических лиц публичного права.

<37> См., напр.: Турбанов А.В. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" как юридическое лицо публичного права // Вестник Саратовской государственной академии права. 2010. N 2(72). С. 105 - 106.

Таким образом, мы можем наблюдать определенные эволюционные процессы в субъектном составе финансовых правоотношений. Как было отмечено, центральные банки, в том числе Центральный банк Российской Федерации, изначально существующие в рамках структуры исполнительной власти, с развитием правовой мысли приобрели статус юридических лиц публичного права. Организации по страхованию вкладов в большинстве случаев уже по факту были созданы в формах, аналогичных юридическому лицу публичного права. Сегодня в мире создаются и иные регуляторы и организации с подобным статусом. Такой статус является оптимальным и, по-видимому, единственно возможным для субъектов финансового права, осуществляющих антикризисные публичные функции. Он дает им возможность быть относительно независимыми от государственных органов и текущей социальной и политической конъюнктуры и выполнять свои антикризисные задачи по обеспечению финансовой стабильности, избегая прямого давления государственных органов. При этом особенностью деятельности этих организаций является то, что они в целях реализации задач государства образуют, используют и распределяют фонды денежных средств, являющиеся публичной собственностью. Поэтому имеются основания предположить, что юридические лица публичного права постепенно становятся самостоятельным субъектом финансового права, отражающим перманентное экономическое развитие как в мире, так и внутри Российской Федерации.