Проблемы применения законодательства о приватизации

ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ПРИВАТИЗАЦИИ

И. СОКОЛОВА

И. Соколова, старший прокурор отдела по надзору за исполнением законов в сфере экономики и охраны природы прокуратуры Санкт - Петербурга.

По состоянию на 1 июля 1996 г. в Санкт - Петербурге приватизировано 4245 предприятий, из них акционировано - 793, продано на аукционе - 303, на коммерческом или инвестиционном конкурсе - 1079, выкуплено арендных предприятий - 2067. Всего от приватизации предприятий получено 291314,9 млн. руб., от приватизации нежилого фонда - 82716,3 млн. руб., от приватизации земельных участков - 56545,0 млн. руб. <*>. -------------------------------- <*> Информация по данным статистики КУГИ Санкт - Петербурга.

Учитывая отсутствие необходимого уровня государственного регулирования экономики, необходимость обеспечения конституционных прав граждан и сохранения общественного достояния, прокурорский надзор в области приватизации государственных и муниципальных предприятий на протяжении ряда лет продолжает оставаться одним из приоритетных направлений в деятельности органов прокуратуры. При осуществлении надзора прокуроры неизбежно сталкиваются с несовершенством и противоречивостью законодательства в этой области, что, с одной стороны, препятствует достижению главной цели приватизации - созданию широкого слоя собственников и на этой основе подъему и развитию производства, а с другой - не позволяет средствами прокурорского надзора устранить нарушения действующего законодательства. Рассмотрим некоторые из таких проблем. Например, ст. 14 Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" предусматривает месячный срок для рассмотрения заявки на приватизацию предприятия. Статья 31 того же Закона устанавливает административную ответственность за нарушение указанного срока. Однако из-за отсутствия четкого механизма реализации это требование закона продолжает оставаться декларативным <*>. -------------------------------- <*> См., напр.: А. Казарина. Экономическая преступность и правотворческая практика. - Законность, 1996, N 6, с. 6.

Установлен также срок для утверждения планов приватизации предприятий (3 месяца, а по решению Госкомимущества Российской Федерации - не более 6 месяцев). Однако ответственность за его нарушение законодательством не установлена. В то же время эти нарушения носят массовый характер. Сроки рассмотрения заявок не отслеживаются Комитетом по управлению городским имуществом (КУГИ) Санкт - Петербурга, зачастую проволочки носят умышленный и корыстный характер. Анализ, проведенный прокуратурой города по результатам проверки исполнения законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий, показал, что в 1995 г. по сравнению с 1994 г. количество поступивших заявок на приватизацию предприятий сократилось со 172 до 84, а число не утвержденных по ним планов приватизации увеличилось с 42,4 до 70%. Подобное "торможение" приватизации создает условия для разбазаривания и уничтожения имущества приватизируемых предприятий, ухудшения их экономического положения, неплатежеспособности, нарушения трудовых и иных прав работников, навязывания трудовым коллективам способов приватизации и т. п. По многим предприятиям планы приватизации не утверждаются по 2 - 4 года. В частности, с 31 марта 1992 г. не утвержден план приватизации Колпинского оптово - розничного плодоовощного объединения. 28 октября 1992 г. решением Санкт - Петербургского городского Совета был поддержан избранный трудовым коллективом способ приватизации в виде продажи на коммерческом конкурсе с сохранением его профиля. Однако КУГИ города в нарушение действующего законодательства 14 июля 1994 г. основные средства предприятия (здание со встроенными холодильными и вентиляционными установками) сдал в долгосрочную аренду на 25 лет АОЗТ "Компания тропических фруктов" и акционерному обществу им. Э. Тельмана. Таким образом, находящееся в процессе приватизации предприятие было фактически ликвидировано. В связи с невозможностью осуществления хозяйственной деятельности длительное время сотрудникам не выплачивалась заработная плата и они вынуждены были увольняться по собственному желанию. Процедура ликвидации предприятия произведена только в 1996 г. Аналогичным образом с 20 апреля 1992 г. до 1996 г. не принималось решение по заявке магазина N 29 Выборгского района. 3 января 1996 г. имущество предприятия было уничтожено в результате пожара, в связи с чем возбуждено уголовное дело. Несвоевременное решение КУГИ по заключению договора аренды нежилых помещений с муниципальным предприятием "Кафе Госцирк" способствовало захвату его имущества частным предприятием, при этом деятельность коллектива была парализована, сопровождалась причинением материального ущерба. Не менее остро стоит проблема приватизации предприятий, в планах которых предусмотрена продажа имущества, долей, паев, акций на коммерческих или инвестиционных конкурсах. Законодательство не содержит достаточных гарантий, обеспечивающих выполнение условий конкурсов покупателями приватизируемых объектов. Поскольку фонды имущества не анализируют эти процессы, статистика здесь отсутствует. Прокурорские проверки свидетельствуют об увеличении нарушений законодательства о приватизации. Так, если в 1995 г. сигналы о фактах неисполнения или ненадлежащего исполнения условий договора по итогам конкурсов и инвестиционных конкурсов не поступали в прокуратуру, то только с марта по октябрь 1996 г. из 8 представлений, направленных в органы управления по вопросам приватизации, 5 были связаны с неисполнением покупателями условий конкурсов. Фонды имущества не в полной мере осуществляют контроль за исполнением условий договоров купли-продажи по итогам конкурсов, неохотно выходят в арбитражный суд с исками о признании сделок приватизации недействительными в порядке ст. 30 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий. Это связано с тем, что предприятия, их доли, паи, акции перепродаются на вторичном рынке по несколько раз. Новые покупатели не связаны условиями конкурса и, как правило, не намерены вкладывать средства в развитие производства или переоборудование предприятия, рассматривая его только как объект недвижимости, расположенный на выгодном по местоположению и коммуникациям земельном участке. До настоящего времени отсутствуют нормативные документы, определяющие четкую процедуру разработки инвестиционных программ приватизируемых предприятий. Согласно действующему законодательству инвестиционная программа является неотъемлемой частью плана приватизации, утверждается руководством соответствующего комитета по управлению городским имуществом и не может быть изменена при продаже фондом имущества. Как правило, создание инвестиционной программы поручается руководителям и главным специалистам приватизируемого предприятия. Очень часто эти должностные лица в результате распределения акций на предприятии и покупки их на вторичном рынке приобретают большую часть акций и в сложных экономических условиях желают приобрести продаваемый на инвестиционных торгах пакет акций с целью его последующей перепродажи или продажи предприятия в целом. Нередко уже в процессе подготовки инвестиционной программы достигаются соглашения между ними и потенциальным покупателем о последующей перепродаже пакета акций или взаимодействии. Поэтому в своих интересах или в интересах третьих лиц они составляют инвестиционную программу с учетом возможностей и "пожеланий" потенциального покупателя таким образом, чтобы, с одной стороны, никто, кроме него, не мог выиграть торги, а с другой - чтобы, ничего не вкладывая в развитие производства, отчитаться за выполнение инвестиционной программы перед продавцом. Не могут воспрепятствовать этому процессу меры, принимаемые комитетами по управлению имуществом и фондами имущества. Создаваемые ими комиссии по утверждению инвестиционных программ и по оценке выполнения покупателями условий конкурсов и инвестиционных конкурсов из-за отсутствия независимых экспертов не в состоянии защитить интересы государства. Привлечение этими комиссиями специалистов, как правило, сводится к получению мнений профильных институтов и коммерческих структур, работа которых оплачивается покупателем объекта приватизации. Практика показывает, что в таких случаях допускаются нарушения не только законодательства о приватизации, но и антимонопольного законодательства, о банках и банковской деятельности, об иностранных инвестициях. Кроме того, законодательно не определен предельный срок, в течение которого должна быть разработана и утверждена инвестиционная программа предприятия. Поэтому часто встречается ситуация, когда после передачи и продажи акций сотрудникам предприятия, требующего инвестиций, инвестиционная программа по несколько лет не разрабатывается, предприятие работает в полнагрузки или вообще простаивает. Еще одна проблема, с которой сталкиваются прокуроры, - соотношение законности предоставления льгот членам трудовых коллективов и полноты получения средств от приватизации. Согласно ст. ст. 6 и 7 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий, фонды имущества получают выручку от приватизации предприятий в соответствии с доходами, учтенными в бюджетах, и нормативами, установленными Государственной программой приватизации <*>. Одновременно на фонды имущества возложен контроль за предоставлением работникам приватизируемых предприятий предусмотренных законом льгот. Поскольку согласно п. 10.1 Государственной программы приватизации под средствами, полученными от приватизации, понимается вся денежная выручка от продажи объектов приватизации и иные поступления (в том числе регистрационный сбор, залог и пр.), правомерность предоставления льгот работникам приватизированных предприятий имеет существенное значение при определении размера выручки от приватизации. Являясь стороной по договорам купли-продажи объектов приватизации, фонды, будучи заинтересованными в первую очередь в получении средств от приватизации, так как это влияет на материальное благополучие работников фондов, с меньшей охотой заботятся об охране прав трудовых коллективов. А правовой механизм такой охраны не разработан. -------------------------------- <*> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, N 28, ст. 1617.

Порядок образования и расходования целевых фондов, а также размеры средств, направленных на эти цели, определяются Правительством Российской Федерации. Пункт 6.3 "Основных положений Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года" возлагает контроль за целевым назначением средств от приватизации на соответствующие финансовые органы <*>. Вопрос заключается в том, что, прежде чем контролировать расходование средств, их необходимо сначала получить. -------------------------------- <*> Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 13, ст. 1408.

Проверки прокуратуры города с привлечением специалистов государственной налоговой службы показали, что Фондом имущества Санкт - Петербурга в нарушение ст. ст. 23 и 24 Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий" в 334 случаях были предоставлены отсрочки платежа и скидки с цены при продаже имущества по итогам конкурсов без законных оснований, в результате чего бюджеты недополучили 5607,6 млн. руб. В нарушение п. п. 2 и 3 ст. 23 того же Закона и п. 5.6 Государственной программы приватизации Фонд имущества производил выплаты компенсаций членам трудовых коллективов, ставших собственниками по результатам конкурсов, что не предусмотрено Законом. Так, только по 114 договорам неправомерно было выплачено 34118 тыс. руб. и в результате недоперечислено в бюджеты 30706,9 тыс. руб. Были установлены случаи, когда договоры заключались не с участниками конкурсов, назвавшими предыдущую цену (в случае отказа победителя от заключения договора), а в нарушение п. 5.2 Временного положения о приватизации муниципальных предприятий по конкурсу, утвержденного Указом Президента РФ N 66 от 29 января 1992 г., - с другими лицами. В ряде случаев, игнорируя требования ст. 9 Закона о приватизации государственных и муниципальных предприятий, договоры заключались с юридическими лицами, учредительные документы которых еще не были зарегистрированы. Негативное влияние на режим законности в обозначенной правовой сфере оказывает рассогласованность норм приватизационного и финансового законодательства. Доходы от приватизации не являются налоговыми платежами. Более того, они не подлежат обложению налогами, хотя выступают важным источником пополнения бюджета. Поэтому, как свидетельствует арбитражная практика, органы государственной налоговой службы не рассматриваются как надлежащие истцы по искам о взыскании в бюджеты недополученных средств от приватизации. Сами же комитеты по управлению имуществом и фонды имущества не принимают должных мер по защите государственной собственности и устранению нарушений законодательства о приватизации. Например, КУГИ Санкт - Петербурга по вопросам сохранности государственного имущества в 1994 г. было заявлено 111 исков (57% от общего числа), в 1995 г. - 24 (2,2%) таких исков. По вопросам приватизации в 1994 г. исков вообще не заявлялось, а в 1995 г. было 36 исков (3,3%). Из 65 исков по вопросам приватизации, заявленных к комитету в 1994 и 1995 гг., судебные органы удовлетворили 35 (53,8%). Аналогичным образом обстоит дело и в Фонде имущества Санкт - Петербурга. Если в 1994 г. количество исков, заявленных к Фонду и удовлетворенных судами, составило 60,2%, то в 1995 г. - уже 75%. Для нейтрализации таких негативных явлений представляется необходимым на законодательном уровне определить порядок и процедуру привлечения к административной ответственности за нарушения законодательства о приватизации и дополнительно установить административную ответственность за нарушение сроков утверждения планов приватизации. Установить предельные сроки разработки и утверждения инвестиционных программ предприятий. Определить конкретный государственный орган, на который будет возложен контроль за правильным определением доходов от приватизации и их поступлением в бюджеты. Разработать Положение о порядке принятия и утверждения инвестиционных программ приватизируемых предприятий, предусматривающее механизм привлечения независимых специалистов. Разработать Положение о порядке продажи предприятий, их долей, паев, акций на условиях коммерческого и инвестиционного конкурса, в котором с учетом возможной специфики объекта приватизации предусмотреть заключение с победителями торгов договора доверительного управления имуществом на период выполнения условий конкурса, инвестиционного конкурса или заключение договора купли - продажи объекта приватизации с обязательным применением норм ст. 491 ГК РФ (предусматривающей сохранение права собственности за продавцом до оплаты товара или наступления иных обстоятельств, например - выполнения условий конкурса). Такой комплекс мер позволил бы активизировать деятельность должностных лиц по организации процесса подготовки объектов приватизации к продаже, ускорить и упорядочить процесс продаж, снизить вероятность подготовки инвестиционных программ "по заказу будущего покупателя", сократить участие в конкурсах лиц, паразитирующих на вторичном рынке предприятий, недвижимости и ценных бумаг, увеличить поступление средств от приватизации в бюджеты.

------------------------------------------------------------------

Название документа