Правовое регулирование возмещения ущерба, причиненного органами государственной власти

(Комягин Д.)

("Финансовая газета. Региональный выпуск", N 35, 1996)

Текст документа

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВОЗМЕЩЕНИЯ УЩЕРБА,

ПРИЧИНЕННОГО ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Д. КОМЯГИН

Д. Комягин, юрисконсульт Главного управления федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации.

Общее учение об обязательствах в науке гражданского права подразделяет основания возникновения обязательств у юридических и физических лиц на обязательства договорные, деликтные и вследствие неосновательного обогащения.

Договорные обязательства появляются из договоров, заключаемых на законных основаниях между дееспособными субъектами гражданского права. Виды, порядок заключения и существенные условия договоров исчерпывающе урегулированы Гражданским кодексом Российской Федерации.

Отношения, возникающие вследствие неосновательного обогащения, также регулируются нормами главы 60 Гражданского кодекса.

Обязательства вследствие причинения вреда, или деликтные обязательства, составляют достаточно обширный институт гражданского права и не могут быть полностью проанализированы в одной статье. Тем не менее следует назвать общие принципы и особенности деликтных обязательств. Во-первых, ответственность в подобного рода обязательствах всегда полная, т. е. должен возмещаться весь причиненный вред. Далее, субъект ответственности по возмещению вреда (должник) отвечает только за свою вину. Вина в области причинения вреда может быть только в форме умысла и преступной неосторожности. И наконец, последней особенностью является сама форма реализации должником своих прав. Судебные иски по подобного рода делам именуются исками о взыскании убытков в отличие, например, от исков, возникающих из права собственности - о взыскании имущества.

Необходимые условия, при которых наступает ответственность за причинение вреда:

наличие самого вреда, т. е. уничтожение, умаление какого-либо материального блага, охраняемого законом. Вред может быть и моральный: имеется достаточно значительное количество дел, где иски по возмещению морального вреда удовлетворены;

противоправность поведения лица, причинившего вред, т. е. нарушение данным лицом правил поведения, установленных законом;

вина должника, которая, как уже сказано, может быть в форме умысла и преступной неосторожности. Исключение здесь составляет вред, причиненный источником повышенной опасности. Например, автовладелец возмещает вред, причиненный его автомобилем при дорожно - транспортном происшествии независимо от своей вины. Кроме того, независимо от вины должностных лиц возмещается вред, причиненный незаконными решениями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда;

наличие причинной связи между противоправным поведением виновного лица и наступившим вредом, т. е. неизбежность и необходимость наступления вреда из действий его причинителя.

Суд, установив наличие перечисленных условий, обязан принять решение о возмещении убытков виновным лицом.

Возмещение вреда, причиненного государственными органами, о чем пойдет речь далее, производится на общих основаниях, описанных выше, но не исчерпывается нормами, закрепленными в главе 59 Гражданского кодекса и судебной практикой. Государственные органы, строго ограниченные в своей деятельности рамками предоставленных им полномочий, являются особенными ответчиками в исках о возмещении вреда. На сегодняшний день в данной области налицо конкуренция административных, конституционных и гражданско-правовых норм, не урегулированная в законодательном порядке. Дело в том, что орган, например исполнительной власти Российской Федерации, созданный на основании положений Конституции и конституционных законов, исполняет свои функции, используя полномочия, приданные ему подзаконными актами, т. е. постановлениями правительства и приказами своего центрального органа. Такой государственный орган не имеет возможности быть полноценным участником судебного разбирательства, не имея соответствующих административных полномочий.

Если рассмотреть законодательное регулирование возмещения вреда органами государственной власти подробнее, следует начать с того, что общие принципы такого возмещения закреплены в статьях 1069, 1070, 1071 второй части Гражданского кодекса Российской Федерации, подписанной Президентом Российской Федерации 26 января 1996 г., а сам порядок и механизм возмещения - нормативными актами, датированными 1981 г.

Статья 1069 устанавливает, что вред, причиненный в результате незаконных действий государственных органов, возмещается за счет казны Российской Федерации или казны субъекта Российской Федерации в зависимости от статуса данного органа. Далее речь пойдет о федеральных органах власти, т. е. о компенсациях, выплачиваемых из федерального бюджета.

Установив обязанность и источник возмещения вреда, причиненного органами государственной власти, в следующей статье Кодекса законодатель детализирует возмещение вреда, причиненного органами дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Здесь дается исчерпывающий перечень оснований ответственности: незаконное осуждение, незаконное привлечение к уголовной ответственности, незаконное применение в качестве меры пресечения заключения под стражу и незаконное наложение административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. Данный перечень дублирует основания, приведенные в статье 447 Гражданского кодекса 1962 г., и фактически не несет принципиальных изменений в уже существующую схему, установленную Положением о возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., а также Инструкцией по применению данного положения, утвержденной Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР и Министерством финансов СССР 2 марта 1982 г. Названный Указ утвержден Законом СССР от 24 июня 1982 г., и в настоящее время является действующим в соответствии с Законом РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР". Это соответствует требованию, содержащемуся в пункте первом статьи 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации, о том, что возмещение производится "в порядке, установленном законом", т. е. именно федеральным законом, а не каким-либо иным нормативным актом.

Принципиально новой является статья 1071, где установлено, что "от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии со статьей 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина". Очевидна объективная необходимость подобной нормы, учитывая коренным образом изменившуюся финансово - кредитную систему страны.

По мнению ведущих правоведов, под соответствующими финансовыми органами, представляющими казну Российской Федерации, следует подразумевать органы Министерства финансов Российской Федерации. В настоящее время подобные органы отсутствуют. Финансовые органы субъектов Российской Федерации (Министерства финансов, финансовые управления по субъектам) с закреплением самостоятельности субъектов Российской Федерации вышли из подчинения Министерства финансов Российской Федерации, являясь отныне частью аппарата местной администрации.

Централизованной структурой с вертикальным подчинением являются органы федерального казначейства, но соответствующие полномочия им не приданы. Такие полномочия, как показано выше, должны быть сформулированы актом не меньшей юридической силы, чем федеральный закон. Действующее Положение по возмещению ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей, утвержденное упомянутым Указом Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1981 г., устанавливает, что "инструкция по вопросам применения настоящего положения издается Министерством юстиции СССР, Прокуратурой Союза ССР и Министерством финансов СССР по согласованию с Верховным Судом СССР, Министерством внутренних дел СССР и Комитетом государственной безопасности СССР". Данная Инструкция содержит положение о том, что "выплата сумм в возмещение... ущерба производится учреждениями Госбанка по чекам финансовых органов... Чек гражданину выдается финансовым отделом исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов по месту его жительства к моменту предъявления требования не позднее пяти дней после предъявления им копии постановления (определения) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда о размере ущерба".

Таким образом, названными нормативными актами обязанность возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями государственных органов, возложена на местные финансовые органы, т. е. на финансовые органы субъектов Российской Федерации. Учитывая, что в соответствии с Гражданским кодексом возмещение должно производиться за счет бюджета Российской Федерации, налицо противоречие союзного закона, установившего порядок возмещения ущерба, и действующего Гражданского кодекса. Поскольку финансовые органы субъекта Российской Федерации не вправе распоряжаться средствами федерального бюджета, то реализация ими обязанности возмещения не представляется возможной.

Кроме прочего следует отметить и отсутствие определенного источника финансирования данных расходов. Если раньше в классификации расходов союзного бюджета такие расходы отражались по разделу 222 параграфа 13 "Возмещение ущерба, причиненного гражданам", то в ныне действующей аналогичная строка отсутствует.

В настоящее время сложилась практика, когда судами в качестве ответчика по делам о возмещении ущерба, причиненного государственными органами, привлекается Министерство финансов Российской Федерации как центральный финансовый орган. Последствием подобного положения вещей в первую очередь являются более чем значительные сроки, требующиеся для реализации решения суда, определяемые количеством инстанций и сроками переписки. Очевидна абсурдность и того, что интересы казны Российской Федерации в судебных заседаниях по подобного рода искам представляет непосредственно МФ РФ. Достаточно упомянуть количество и территориальную разбросанность судебных разбирательств. Дело в том, что данная категория дел предполагает в соответствии со статьей 118 Гражданского процессуального кодекса подсудность по выбору истца, т. е. иски, связанные с возмещением ущерба, причиненного гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, могут предъявляться по месту жительства истца.

Ситуация, когда центральный орган исполнительной власти вынужден в ущерб важнейшим обязанностям государственного планирования и распределения заниматься судебными тяжбами с гражданами, может быть только временной. Таким образом, налицо необходимость уделить данной проблеме более пристальное внимание, причем нужен комплексный, системный подход ко всем сторонам вопроса, начиная от определения источника финансирования данных расходов до законодательного урегулирования порядка возмещения ущерба, причиненного органами государственной власти.

------------------------------------------------------------------

Название документа