Приватизация предприятий: законодательство и проблемы судебно - арбитражной практики

ПРИВАТИЗАЦИЯ ПРЕДПРИЯТИЙ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И ПРОБЛЕМЫ СУДЕБНО - АРБИТРАЖНОЙ ПРАКТИКИ

О. ЩЕЛЧКОВ

О. Щелчков, судья Рязанского областного арбитражного суда.

В Российской Федерации происходит радикальное преобразование отношений собственности, закладываются предпосылки для развития рыночной экономики, расширения конкуренции, ликвидации монополизма государства в производстве, торговле, сфере услуг. Ключевое место в этом процессе отведено приватизации государственных и муниципальных предприятий. Успех приватизации, ее темпы и качество в значительной мере зависят от эффективности механизма правового регулирования отношений по приобретению гражданами и юридическими лицами объектов приватизации. Всего за период с 1991 по 1994 год было принято более 150 законодательных и иных нормативных актов, регулирующих отношения по приватизации. В ходе массовой приватизации с использованием приватизационных чеков к 1 июля 1994 года создано 12 тысяч акционерных обществ из 14,5 тысячи предприятий, подлежащих акционированию. В итоге в России 70 процентов промышленного потенциала перешло в частную собственность. Около 40 миллионов граждан стали акционерами - собственниками <*>. -------------------------------- <*> См.: Камышанский В. П. Правовое регулирование приватизации государственных и муниципальных предприятий и его эффективность / Автореф. дис. на соискание учен. степени канд. юрид. наук. - СПб., 1994.

Однако процессы приватизации не оказывают должного положительного влияния на стабилизацию производства, уровень инвестиционной активности, на материальное положение основной массы населения. Более того, в ряде случаев приватизационные мероприятия способствовали спаду производства, разрыву хозяйственных связей, снижению управляемости экономикой, резкому усилению социальной дифференциации и политической напряженности в обществе. Приватизация на практике сопровождалась многочисленными отступлениями от Конституции РФ, Федеративного договора, законов о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации и о местном самоуправлении. Значительное количество законодательных и иных нормативных актов, регулирующих соответствующие правоотношения, не приведены в единую систему и зачастую противоречат друг другу. Законодательные акты, государственные программы приватизации содержат многочисленные отсылки к подзаконным нормативным актам, принятие которых, как правило, запаздывает. Приватизационному процессу придан ярко выраженный административно - распорядительный характер. Способы приватизации схематизированы и унифицированы, что затрудняет учет региональной и отраслевой специфики. Заложенные в программе приватизации требования распространяются и на муниципальную собственность, чем нарушаются права органов местного самоуправления. Функции Госкомимущества России и Фонда федерального имущества не приведены в соответствие с Законом о приватизации. Наличие двух органов, осуществляющих приватизацию, нередко влечет несогласованность в их действиях, а порой и противостояние. Несовершенство законодательства, нарушения и злоупотребления, допускаемые комитетами по управлению имуществом, а также юридическая неграмотность субъектов приватизации способствуют возникновению конфликтных ситуаций, которые нередко являются предметом разбирательства в арбитражном суде. На начальном этапе приватизации споры между предприятиями возникали в основном по поводу установления законного владения и пользования недвижимым имуществом, находящимся на балансе одного из них. Объективное разрешение данного вопроса имело принципиальное значение, поскольку при приватизации уставный капитал предприятия формировался с учетом спорного недвижимого имущества. При разрешении указанных споров арбитражно - судебная практика исходила из следующего. Если недвижимое имущество (прежде всего здания и сооружения) строилось за счет централизованных источников финансирования и было предназначено для размещения нескольких предприятий, то факт нахождения этого имущества на балансе одного из них не мог служить основанием для признания этого предприятия единственным законным владельцем. Так, Рязанским областным арбитражным судом в 1992 году было рассмотрено три дела по искам предприятий "Ростекстильторг", "Росхозторг", "Рособувьторг" к фирме "Галантерея", являющейся балансодержателем объединенных складских мощностей. Они возводились за счет централизованных источников финансирования и предназначались для размещения всех перечисленных предприятий. Поскольку объединенные складские мощности имели общую отопительную систему, осветительное и силовое хозяйство, подъездные пути, в целях упорядочения обслуживания они были учтены на балансе одного из предприятий - фирмы "Росгалантерея". Другие предприятия строили свои отношения с ней на основе договоров аренды и технического обслуживания. Перед началом приватизации предприятия "Ростекстильторг", "Росхозторг" и "Рособувьторг" обратились с требованиями о признании права хозяйственного ведения на нежилые помещения, арендуемые ими у предприятия "Росгалантерея". Требования истцов были удовлетворены, так как объединенные складские мощности возводились за счет централизованных источников финансирования и предназначались для размещения всех четырех предприятий. Признание права собственности на складские мощности за "Росгалантереей" нарушило бы права других предприятий, для которых это имущество предназначалось. За предприятиями "Ростекстильторг", "Росхозторг" и "Рособувьторг" было признано право хозяйственного ведения на часть площадей, арендуемых ими ранее у "Росгалантереи". Указанные решения в дальнейшем поддержаны в кассационном и надзорном порядке. Таким образом, имущественные интересы трех предприятий были защищены в судебном порядке, что позволило им осуществить приватизацию с учетом недвижимого имущества, полученного на основании судебных решений. Инициатива в проведении приватизации государственных и муниципальных предприятий может исходить от трудового коллектива предприятия, цеха и другого структурного подразделения предприятия. На основе Государственных программ приватизации на 1992 и 1994 годы конкретный способ приватизации предприятия определяется рабочей комиссией по приватизации, которая создается на предприятии, или комиссией по приватизации соответствующего комитета по управлению имуществом. Выбор варианта льгот трудовой коллектив приватизируемого предприятия также осуществляет самостоятельно. Для наиболее полного обеспечения соблюдения интересов коллектива в процессе приватизации важно, чтобы работники соответствующих служб обладали четкими и глубокими знаниями о предоставленных субъектам приватизации правах и порядке их осуществления. В этой связи поучительным является дело по иску ТОО "Продукты" к Фонду муниципального имущества г. Рязани и ТОО "Колос" о признании недействительной сделки купли - продажи магазина N 30. При рассмотрении дела судом были установлены следующие обстоятельства. Коллектив арендаторов арендного предприятия "Магазин N 30" в целях приватизации арендованного им имущества учредил товарищество с ограниченной ответственностью "Продукты". Способом приватизации был избран коммерческий конкурс, что нашло отражение в плане приватизации. По результатам конкурсных торгов победителем объявлено товарищество "Колос". Полагая, что в соответствии с п. 5.11 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации за 1992 год трудовой коллектив магазина N 30 (учредивший товарищество) имеет преимущественное право на выкуп, товарищество "Продукты" оспорило указанную сделку приватизации в арбитражном суде. Требования заявителя были отклонены арбитражным судом как необоснованные. В своем решении суд исходил из следующего. Пунктом 5.3 Государственной программы коммерческий конкурс был предусмотрен как один из способов приватизации. Пунктом 5.11 указанного документа установлено, что право на выкуп арендованного имущества предоставляется товариществам, созданным трудовыми коллективами структурных подразделений, выделенных из состава предприятий до вступления в силу Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации". В указанном случае имущественные права истца закреплялись п. 5.11 Государственной программы. Однако он не осуществил их. Трудовым коллективом предприятия - истца был избран способ приватизации в ходе коммерческого конкурса. Истец, участвуя в конкурсных торгах, до начала проведения конкурса не заявил о своем намерении выкупить арендованное им имущество. Принятое судом решение было поддержано в кассационном и надзорном порядке. Председателем Высшего Арбитражного Суда РФ отказано в принесении протеста, поскольку ст. 9 названного Закона возлагает на покупателя обязанность доказывания своего права на приобретение приватизируемого предприятия. Вопросы контроля за эффективностью проведения приватизации государственных и муниципальных предприятий не нашли должного закрепления в действующем законодательстве. Положение, когда Госкомимущество РФ разрабатывает, обеспечивает и контролирует исполнение нормативной базы приватизации, создает благоприятную почву для злоупотреблений. Вот один из примеров. Указом Президента РФ от 14 октября 1992 года N 1230 "О регулировании арендных отношений и приватизации имущества государственных и муниципальных предприятий, сданного в аренду" товариществам и акционерным обществам, созданным членами трудовых коллективов государственного, муниципального предприятия (подразделения) на основе аренды имущества этого предприятия и выкупившим его, предоставлялось преимущественное право приобретения в собственность арендуемых ими зданий, сооружений, нежилых помещений, которыми они фактически владели, пользовались в процессе своей производственно - хозяйственной деятельности. Порядок приобретения в собственность нежилых помещений должен был определяться Положением, утверждаемым Госкомимуществом РФ. Полагая, что нормами названного Указа предприятиям предоставлено преимущественное право на выкуп арендуемых ими нежилых помещений, товарищество "Сириус-2" в январе 1993 года обратилось с иском к заводу "Тяжпрессмаш" и Комитету по управлению имуществом Рязанской области о признании частично недействительной сделки приватизации. Истец предлагал исключить из плана приватизации завода "Тяжпрессмаш" нежилые помещения, которыми он фактически владел и пользовался в процессе своей производственно - хозяйственное деятельности в соответствии с договором аренды. Свои требования заявитель основывал на п. 11 Указа N 1230. Предприятие истца было создано на основе выкупа арендуемого им имущества и по смыслу Закона вправе претендовать на выкуп нежилых помещений. Кстати, на момент рассмотрения дела приватизация завода "Тяжпрессмаш" не была завершена. Рязанским областным арбитражным судом было отказано в удовлетворении исковых требований на том основании, что на момент рассмотрения спора Положение, предусматривающее порядок выкупа зданий, сооружений и нежилых помещений, Госкомимуществом РФ утверждено не было. Суд признал за заводом "Тяжпрессмаш", являющимся субъектом правоотношений по хозяйственному ведению, право на включение в уставный капитал акционерного общества нежилых помещений, находящихся на его балансе. В Программе приватизации на 1994 год положения, изложенные в Указе N 1230, нашли свое отражение в полном объеме. И уже в развитие соответствующих положений Программы Госкомимуществом РФ 16 февраля 1994 года было издано распоряжение N 353-р "О продаже и временном порядке определения цены приобретения объектов нежилого фонда, сданных в аренду", устанавливающее порядок и условия выкупа нежилых помещений. Однако с момента издания Указа и до принятия распоряжения N 353-р прошло больше года. За этот период ряду предприятий было отказано в выкупе арендуемых ими нежилых помещений, поскольку отсутствовал нормативный акт, определяющий порядок их выкупа. Все это наводит на мысль о том, что законодательные акты о приватизации принимаются исключительно в интересах Госкомимущества РФ, который не торопится исполнять возложенные на него обязанности. В этой связи п. 11 Указа N 1230 носил лишь декларативный характер, поскольку реализовать предусмотренные им права предприятия не имели возможности. Совершенно очевидно, что в таких ситуациях должна быть обеспечена оперативность при разработке соответствующих правовых документов, поскольку промедление в их издании может повлечь неблагоприятные имущественные последствия для субъектов приватизации, что и произошло в рассматриваемой ситуации. Товарищество "Сириус-2" да и ряд других предприятий оказались в неравных условиях с теми предприятиями, которые впоследствии (в 1994 году) выкупили у Комитета по управлению имуществом нежилые помещения на основании распоряжения N 353-р. Это следствие несовершенства законодательства. Уж коли законодатель предусмотрел в п. 11 Указа N 1230 отсылочную норму к иному нормативному акту, который будет издан в дальнейшем, необходимо было определить и сроки принятия такого акта. Особой сложностью отличаются рассматриваемые арбитражным судом споры, связанные с реорганизацией подлежащих приватизации предприятий путем выделения из их состава структурных подразделений. Ранее, с 1 января 1991 года действовал порядок реорганизации предприятий, установленный Законом РФ "О предприятиях и предпринимательской деятельности" (ст. 37). Но начиная с 1992 года был принят ряд законодательных и иных нормативных актов, содержащих специальные нормы о коммерциализации предприятий, то есть о выделении из состава предприятий структурных подразделений. В результате подобного нормотворчества порядок реорганизации предприятий, предусмотренный ст. 37 Закона о предприятиях, характеризовался как исключение из общего правила. А общим правилом стал порядок, когда из состава предприятия без его согласия выводятся структурные подразделения (цехи, участки и т. п.) и на их основе создаются самостоятельные предприятия). Так, п. 1 ст. 13 Закона "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" установлено, что инициатива в проведении приватизации может исходить не только от трудового коллектива предприятия, но и от коллектива цеха, производства и т. п. Согласно указанной статье подготовка предприятия к приватизации состоит в реорганизации предприятия, включая выделение его структурного подразделения в самостоятельное предприятие. Пунктом 8 Постановления Верховного Совета РФ от 11 июня 1992 года N 2980-I "О введении в действие Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 год" было установлено, что коммерциализация, преобразование в акционерное общество государственного или муниципального предприятия, входящего в концерн, ассоциацию, а также структурного подразделения предприятия осуществляются по решению трудового коллектива этого предприятия (подразделения) и представителя собственника. Аналогичное изъятие из общего порядка реорганизации предприятий содержится и в законодательстве об акционировании предприятий. Так, в соответствии с п. 2 Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1992 года N 721, не являющиеся юридическими лицами подразделения предприятий (объединений), обладавшие по состоянию на 1 июля 1992 года отдельным балансом либо имевшие балансовую стоимость основных фондов более 10 млн. рублей или среднесписочную численность работающих более 200 человек, могут быть преобразованы в открытые акционерные общества по решению их трудовых коллективов и соответствующих комитетов по управлению имуществом. Преобразование указанных предприятий в открытые акционерные общества осуществляется без их предварительного преобразования в госпредприятия. Решение о коммерциализации принимается соответствующим комитетом по управлению имуществом на основании выписки из протокола общего собрания трудового коллектива подразделения. При этом согласия трудового коллектива предприятия, в состав которого входит подразделение, не требуется. Более жестко регулировался порядок выделения структурных подразделений из арендных предприятий; права самих арендных предприятий при этом игнорировались (см. п. 9 Указа Президента РФ от 14 октября 1992 года N 1230). Таким образом, в ходе акционирования и приватизации государственных и муниципальных предприятий практически произвольно и бесконтрольно осуществлялась реорганизация этих предприятий путем выделения из их состава структурных подразделений. Коммерциализация монополизированных государственных и муниципальных предприятий - явление прогрессивное, направленное на осуществление экономической реформы. Однако если в результате коммерциализации из состава предприятия выделяются структурные подразделения, которые производят комплектующие изделия, узлы, детали основных изделий, выпускаемых предприятием, это ведет к разрыву внутрипроизводственных связей, к спаду производства. Но даже те немногочисленные нормы, которые ограничивают необоснованную коммерциализацию предприятий, часто не учитываются комитетами по управлению имуществом. Получив право на преобразование в открытые акционерные общества по решению их трудовых коллективов и соответствующих комитетов по управлению имуществом, структурные подразделения государственных предприятий не всегда могут им воспользоваться, даже если по всем показателям и условиям подпадают под действие Указа Президента РФ от 1 июля 1992 года N 721. И опять же в таких случаях арбитражный суд подчас наталкивается на грубое нарушение закона со стороны Комитета по управлению имуществом. Так, Рязанским областным арбитражным судом в 1993 году был рассмотрен иск прокурора, заявленный в интересах трудового коллектива УМ-6, о признании недействительным решения Комитета по управлению имуществом Рязанской области. Суть конфликта заключалась в следующем: УМ-6, являясь структурным подразделением государственного предприятия "Рязаньстрой-11", в процессе приватизации последнего обратилось в комитет с заявкой на самостоятельную приватизацию. Своим решением комитет отказал УМ-6 в самостоятельной приватизации по той причине, что при коммерциализации госпредприятия "Рязаньстрой-11" путем выделения из него структурного подразделения УМ-6 будут нарушены внутрипроизводственные связи. Тем самым УМ-6, по мнению комитета, подлежало приватизации в составе предприятия "Рязаньстрой-11". Указанное решение суд признал недействительным, поскольку все необходимые условия для преобразования УМ-6 в акционерное общество, в том числе и нормы антимонопольного законодательства, были соблюдены. Следовательно, трудовой коллектив подразделения УМ-6 был вправе заявлять требования о самостоятельной приватизации. По смыслу ст. 14 Закона о приватизации комитет при получении заявки на приватизацию мог принять только два решения: о самостоятельной приватизации подразделения УМ-6, а также об отказе в его приватизации. Поскольку решение комитета об отказе в самостоятельной приватизации подразделения УМ-6 признано судом недействительным, комитет в соответствии с названным выше Положением обязан был утвердить устав и план приватизации УМ-6. По смыслу данных нормативных актов утвержденный комитетом план приватизации являлся бы решением о преобразовании УМ-6 в акционерное общество открытого типа, которое в дальнейшем подлежало государственной регистрации при представлении соответствующих учредительных документов. Однако Комитет по управлению имуществом Рязанской области проигнорировал решение арбитражного суда, вступившее в законную силу, и предпринял активные действия по приватизации подразделения УМ-6 в составе треста "Рязаньстрой-11". От утверждения плана приватизации и устава АООТ "УМ-6" комитет уклонился. И вот тут из-за несовершенства действующего законодательства возникла абсурдная ситуация. Имеется вступившее в законную силу решение суда о том, что отказ в приватизации подразделения УМ-6 является недействительным. Комитет обязан был принять решение о самостоятельной приватизации подразделения УМ-6. Но не тут-то было. Комитет вообще стал уклоняться от принятия каких-либо решений в отношении подразделения УМ-6. А факт уклонения комитета от утверждения плана приватизации и устава УМ-6 по действующему законодательству не может быть оспорен в арбитражном суде. Не мог быть предметом разбирательства и иск о понуждении комитета к приватизации УМ-6, поскольку он неподведомствен арбитражному суду. Выход из такой ситуации, по моему мнению, в следующем. В законодательство о приватизации необходимо внести соответствующие изменения и дополнения, устанавливающие, что факт уклонения комитетов по управлению имуществом от утверждения плана приватизации и учредительных документов предприятий может быть оспорен последними в арбитражном суде. При такой ситуации, вынося решение и признавая уклонение комитета от совершения определенных действий незаконным, суд мог бы определить сроки, когда соответствующие документы план приватизации, устав) считались бы утвержденными. Эта позиция не нова. Если мы обратимся к ранее действовавшему Закону о предприятиях и предпринимательской деятельности, а также к ст. 51 ГК РФ, то увидим, что уклонение от государственной регистрации предприятий может быть обжаловано в суд. И суд при вынесении решения мог установить срок, с которого предприятие считалось зарегистрированным. Так почему бы данное положение не распространить на процесс приватизации? Только в этом случае субъекту приватизации может быть обеспечена защита его прав в полном объеме. Пытаясь зарегистрировать АООТ "УМ-6", трудовой коллектив подал учредительные документы на государственную регистрацию. Мэром г. Рязани было издано распоряжение об отказе в государственной регистрации АООТ "УМ-6" по причине отсутствия решения собственника об утверждении устава и плана приватизации. Данное решение об отказе в государственной регистрации было обжаловано в арбитражный суд. Суд с точки зрения закона принял совершенно правильное решение и отказал в иске УМ-6, так как в данном случае для государственной регистрации акционерного общества открытого типа, созданного на базе государственного предприятия (подразделения), наряду с другими документами необходимы решение комитета по управлению имуществом о создании предприятия; устав, утвержденный комитетом по управлению имуществом, поскольку в соответствии со ст. 22 Закона о приватизации учредителем такого предприятия выступает соответствующий комитет по управлению имуществом. По моральным соображениям принимать такое решение арбитражному суду было совсем нелегко: ведь первым решением суд признал правомерность требований подразделения УМ-6. Однако на этом эпопея с приватизацией подразделения УМ-6 не закончилась. В августе 1994 года арбитражным судом был рассмотрен иск прокурора в интересах УМ-6 о признании недействительными учредительных документов АООТ "Рязаньстрой-11". Ответчиками по делу были привлечены Комитет по управлению имуществом Рязанской области и АООТ "Рязаньстрой-11". При судебном разбирательстве было выяснено, что комитет и АООТ "Рязаньстрой-11" не сочли нужным исполнять решение арбитражного суда, вследствие чего планом приватизации было предусмотрено включение в состав АООТ "Рязаньстрой-11" в качестве структурного подразделения УМ-6. Решением арбитражного суда учредительные документы АООТ "Рязаньстрой-11" в этой части признаны недействительными. Недействительным было признано также решение комитета по управлению имуществом об утверждении плана приватизации АООТ "Рязаньстрой-11" в части включения в состав последнего УМ-6 как структурного подразделения. Закончится ли на этом волокита с приватизацией УМ-6? Хотелось бы верить, что да.

Название документа