Проблемы законодательного разделения нужд Российской Федерации, государственных заказчиков и бюджетных учреждений при заключении государственных контрактов

ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РАЗДЕЛЕНИЯ НУЖД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКАЗЧИКОВ И БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ПРИ ЗАКЛЮЧЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ <*>

С. А. СПИРИДОНОВ

-------------------------------- <*> Spiridonov S. A. Problems of legislative division of needs of the Russian Federation, governmental customers and budgetary institutions in conclusion of state contracts.

Спиридонов Сергей Александрович, заместитель председателя Арбитражного суда Астраханской области, соискатель кафедры гражданского права и процесса НОУ ВПО "Волгоградский институт экономики, социологии и права".

В работе рассматриваются проблемы разделения понятий нужд Российской Федерации, государственных заказчиков и бюджетных учреждений при заключении государственных контрактов. Проводится критический анализ действующего законодательства, научной литературы, судебной практики. Предлагаются пути решения поднятых проблем.

Ключевые слова: государственный заказ, потребности, государственные нужды, нужды бюджетных учреждений, нужды органов государства.

The work considers the problems of division of concepts of the needs of the Russian Federation, governmental customers and budgetary institutions in conclusion of state contracts; makes critical analysis of the current legislation, scientific literature and judicial practice; proposes the ways of solution of the raised issues.

Key words: state order, needs, state needs, needs of budgetary institutions, needs of state agencies.

Осуществление внутренних и внешних функций современного Российского государства требует вступления в гражданско-правовые отношения, в том числе и посредством размещения государственного заказа. Данный институт представляет собой однородные по фактическому содержанию нормы, регулирующие правоотношения, связанные: с определением государственных потребностей в товарах, работах, услугах (государственные нужды); с формированием заказов на поставку товаров; с размещением государственных заказов; с заключением и исполнением государственных контрактов на основе размещенных заказов. Во внутренней системе норм о государственных закупках усматриваются различные элементы системы, требующие научного анализа. Понятие "государственные нужды" является ключевым элементом системы государственного заказа. Для определения понятия государственных нужд необходимы четкие критерии, поскольку государственные заказы связаны с расходами бюджетных средств. К сожалению, действующее законодательство, как, впрочем, и более ранние законодательные акты, не предлагает четких критериев определения государственных нужд. Неопределенность понятия государственных нужд порождает противоречивые толкования норм данного Закона. Так, например, в соответствии с письмом Рособразования от 22 октября 2007 г. N 13342/16-03-09 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" "отношения, связанные с арендой недвижимого имущества, не являются предметом регулирования Закона; государственные и муниципальные заказчики не обязаны применять предусмотренные Законом процедуры размещения заказов при заключении договоров на аренду недвижимого имущества" <1>. -------------------------------- <1> Письмо Рособразования от 22 октября 2007 г. N 13342/16-03-09 "О разъяснении норм Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ применительно к отношениям, связанным с арендой имущества" // Официальные документы в образовании. 2007. N 33. С. 3.

Однако, исходя из мнения Минэкономразвития России, выраженного в письме от 10 апреля 2007 г. N Д04-1322 "О разъяснениях положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ", договор аренды заключается в целях обеспечения государственных нужд, где арендатором выступает Российская Федерация или субъект Российской Федерации. Финансирование указанных потребностей осуществляется из средств соответствующего бюджета. Таким образом, размещение заказа на аренду объектов недвижимости должно быть осуществлено в соответствии с требованиями Закона <2>. -------------------------------- <2> Письмо от 10 апреля 2007 г. N Д04-1322 "О разъяснениях положений Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ" // СПС "КонсультантПлюс". 2012.

Таким образом, одни ведомства полагают, что аренда недвижимости подпадает под действие Закона о закупках, а другие отрицают данную возможность. В ст. 3 Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в ред. от 12.12.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <3> (далее - ФЗ о размещении заказов) выделяются основные критерии определения государственных нужд: наличие потребности в товарах, работах, услугах; финансирование этих потребностей за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников; цели - осуществление функций и полномочий РФ, субъектов РФ, бюджетных учреждений, государственных заказчиков. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ (в ред. от 12.12.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Собрание законодательства РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (ч. 1). Ст. 3105; Собрание законодательства РФ от 19 декабря 2011 г. N 51. Ст. 7447.

Более ранняя редакция указанного Закона не содержала указания на нужды бюджетных учреждений <4>, однако указывала, что государственными нуждами являются потребности, обеспечиваемые в соответствии с расходными обязательствами соответствующего публично-правового образования. Это положение активно критиковалось в научной литературе <5> и в последней редакции Закона было устранено. -------------------------------- <4> См.: Федеральный закон от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ (в ред. от 29.11.2010) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" // Собрание законодательства РФ от 10 мая 2010 г. N 19. Ст. 2291. <5> См., напр.: Андреева Л. В. Закупки товаров для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. М.: Волтерс Клувер, 2009. С. 134. 296 с.; Кайль А. Н. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс". 2008.

В свою очередь, первоначальная редакция ст. 3 ФЗ о размещении заказов не включала в перечень государственных нужд нужды государственных заказчиков. Иные принципы использовались при определении государственных нужд в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ (в ред. от 22.08.2004) "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" <6>. Основной акцент был сделан на вопросах решения наиболее важных задач государства: жизнеобеспечение страны; оборона и безопасность; реализация федеральных и межгосударственных целевых программ (п. 1 ст. 1 ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"). Помимо этого, формулировались цели: создание и поддержание государственных материальных резервов; поддержание необходимого уровня обороноспособности и безопасности Российской Федерации; обеспечение экспортных поставок продукции для выполнения международных экономических обязательств; реализация федеральных целевых программ. -------------------------------- <6> Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ (в ред. от 22.08.2004) "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" // Собрание законодательства РФ от 19 декабря 1994 г. N 34. Ст. 3540; Российская газета. 08.02.2006.

Таким образом, законодатель, формулируя цели и задачи удовлетворения государственных нужд, определял границы возможного использования государственных заказов. Проведенный анализ законодательства показывает, что основными признаками, характеризующими государственные нужды, считаются: наличие потребности РФ и обеспечение финансирования из средств бюджетов и внебюджетных источников. Факультативными признаками выступают: цели и задачи, которые реализуются в процессе удовлетворения государственных нужд; субъектный состав правоотношений, чьи потребности призван удовлетворить государственный заказ (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, государственные заказчики, бюджетные учреждения). Проведенное сравнительное исследование также, по нашему мнению, указывает на наличие определенных минусов в действующем определении государственных нужд. Так, отсутствие пределов в формировании понятия государственных нужд приводит к необоснованно широкому толкованию нормы на практике. Содержащееся в определении указание на возможность удовлетворения нужд, направленных на осуществление функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков не устанавливает необходимые границы и не формирует пределы возможного формирования понятия государственных нужд. Столь необоснованный, на наш взгляд, подход приводит к тому, что, по сути, государственными нуждами могут считаться любые нужды, что влечет не только злоупотребление правами в данной сфере, но и к росту коррупционной составляющей ФЗ о размещении заказов. Дискуссионным в юридической литературе является и вопрос о введенной новой редакцией ФЗ о размещении заказов возможности разделения нужд Российской Федерации, государственных заказчиков и бюджетных учреждений. Нерешенность указанной проблемы приводит к тому, что суды крайне редко обсуждают вопрос о том, в чьих интересах действовал государственный орган либо бюджетное учреждение, заключая какой-либо договор. В науке представлены две полярно противоположные точки зрения. Представители первого направления категорически отрицают возможность разделения субъектов государственных нужд. Так, по мнению Л. В. Андреевой, "государственный аппарат не может иметь собственные интересы, отличающиеся от общегосударственных интересов" <7>. -------------------------------- <7> Андреева Л. В. Указ. соч. С. 134.

Представитель другой точки зрения, В. А. Болдырев, указывает, что "в полной мере логично и соответствует духу права понимание под государственными нуждами не только нужд Российской Федерации и ее субъектов, но и нужд государственных заказчиков - государственных органов и бюджетных учреждений" <8>. -------------------------------- <8> Болдырев В. А. Юридические лица - несобственники в системе субъектов гражданского права: Монография / Под ред. В. А. Сысоева. Омск: Омская академия МВД России, 2010. С. 145. 340 с.

По мнению К. В. Кичика, цели создания бюджетных учреждений, а также субсидиарная ответственность собственника по долгам учреждения являются определяющими аргументами в пользу той точки зрения, в соответствии с которой все собственные нужды бюджетных учреждений являются одновременно и государственными <9>. -------------------------------- <9> См.: Кичик К. В. Государственные нужды как сущностный признак государственного заказа по российскому законодательству // Предпринимательское право. 2010. N 2. С. 25 - 31.

Согласуется с данной точкой зрения и позиция правоприменительных органов. В частности, в письме Казначейства РФ от 29 сентября 2006 г. N 42-7.1-15/9.1-386 <10> указывается, что бюджетное учреждение согласно ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации не имеет ни собственных средств, ни собственных нужд. При этом целью создания бюджетного учреждения является осуществление государственных функций и оказание государственных услуг, а не извлечение прибыли в коммерческих целях. Таким образом, бюджетное учреждение в процессе осуществления своих функций не имеет правовых оснований разделять производимые расходы на "собственные" и "государственные" нужды. -------------------------------- <10> Письмо Казначейства РФ от 29 сентября 2006 г. N 42-7.1-15/9.1-386 "По вопросам ведения реестра государственных контрактов с учетом Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 года N 24" // СПС "КонсультантПлюс". 2012.

Действительно, согласно п. 1 ст. 120 ГК РФ целями создания учреждения являются: управление, социально-культурные или иных цели некоммерческого характера. При этом согласно п. 3 ст. 298 ГК РФ бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно. Более того, бюджетное учреждение вправе осуществлять приносящую доходы деятельность (правда, в законе установлено ограничение - поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано). Доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение бюджетного учреждения. Таким образом, бюджетное учреждение по ныне действующему законодательству обладает некоторой самостоятельностью и относительно ведения приносящей доход деятельности, и относительно распоряжения собственными средствами. А это значит, что оно может иметь интересы, отличные от интересов учредившего его собственника (в нашем случае Российской Федерации или субъекта Российской Федерации). Необходимо отметить, что в момент появления в ФЗ о размещении заказов нормы об отнесении нужд бюджетных учреждений к государственным ст. 298 ГК РФ имела несколько иную редакцию. В частности, согласно п. 1 указанной статьи, учреждение не вправе было отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Следовательно, право распоряжения у учреждения отсутствовало, как, впрочем, и отсутствовало право ведения самостоятельной, приносящей доход деятельности. Обращает на себя внимание и еще один существенный момент. Если ранее при недостаточности имущества учреждения субсидиарную ответственность по его обязательствам нес собственник соответствующего имущества (п. 2 ст. 120 ГК РФ (недействующая редакция)), то в настоящее время собственник имущества бюджетного учреждения не несет ответственности по обязательствам бюджетного учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ в редакции Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ). Следовательно, статус бюджетного учреждения на момент принятия ФЗ о размещении заказов в действующей редакции достаточно серьезно отличается от статуса бюджетного учреждения, существовавшего ранее, по трем ключевым показателям. Бюджетное учреждение: вправе вести приносящую доход деятельность; вправе самостоятельно распоряжаться полученными средствами; несет самостоятельную имущественную ответственность. Все это свидетельствует о том, что бюджетное учреждение может иметь и интересы, и нужды, отличные от государственных. А это, в свою очередь, ставит под сомнение целесообразность отнесения нужд бюджетных учреждений к государственным нуждам. Полагаем, что в этом случае функции по выявлению потребностей РФ, субъекта РФ в определенных товарах, работах, услугах, исполнение определенных государственным заказом работ, услуг, производство товаров могут быть возложены на бюджетные учреждения. Но бюджетное учреждение здесь должно выступать не в статусе лица, чьи потребности должен удовлетворить государственный заказ, а в статусе государственного заказчика.

------------------------------------------------------------------

Название документа