Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) высокотехнологичной и инновационной продукции (работ, услуг) для обеспечения государственных нужд по новому законодательству

ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОСТАВЩИКОВ (ПОДРЯДЧИКОВ, ИСПОЛНИТЕЛЕЙ) ВЫСОКОТЕХНОЛОГИЧНОЙ И ИННОВАЦИОННОЙ ПРОДУКЦИИ (РАБОТ, УСЛУГ) ДЛЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД ПО НОВОМУ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВУ <1>

Л. В. АНДРЕЕВА

Андреева Любовь Васильевна, профессор кафедры предпринимательского права ФБГОУ ВПО "Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)", доктор юридических наук, профессор.

В статье рассмотрены новые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) высокотехнологичной и инновационной продукции (работ, услуг) по Закону о контрактной системе.

Ключевые слова: контрактная система, государственные нужды, закупки для государственных нужд, способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), высокотехнологичная и инновационная продукция (работы, услуги).

Determination of suppliers (contractors, performers) of high-tech and innovational products (works, services) for execution of state needs in accordance with the new legislation L. V. Andreeva

Andreeva Liubov' Vasil'evna, professor of department of business law "Moscow state university of law behalf PU Kutafin (MSAL)", doctor of law, professor.

The article considers new ways to determine the suppliers (contractors, executors) high-tech and innovative products (works, services) according to the Law of contract system.

Key words: contract system, state needs, procurement for state needs, ways to determine the suppliers (contractors, executors), high-tech and innovative products (works, services).

В настоящее время, как известно, государством поставлена цель перехода к инновационному пути развития российской экономики. Эта цель обозначена в ряде принятых программных документов. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предусмотрено, что к 2020 г. должны быть сформированы конкурентоспособная экономика знаний и высоких технологий, условия для массового появления инновационных компаний во всех секторах экономики. Указом Президента Российской Федерации от 7 июля 2011 г. N 899 "Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и Перечня критических технологий в Российской Федерации" утверждены приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, к которым отнесены индустрия наносистем, информационно-телекоммуникационные системы, перспективные виды вооружения, военной и специальной техники, транспортные и космические системы, энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика и другие, а также Перечень критических технологий. В системе мероприятий и средств разрешения поставленных государством задач, решение которых позволит достичь цели издания инновационной экономики, важное место занимают государственные закупки. Реализация поставленной цели потребует решения целого ряда сложных задач, в том числе придания государственным закупкам инновационно-стимулирующей функции. В Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2011 г. N 2227-р, установлено, что в сфере государственных закупок необходимо создать механизмы и процедуры, дающие возможность государственным заказчикам закупать инновационную продукцию, а государству в целом стимулировать за счет закупок создание такой инновационной продукции, в то время как существующая система государственных закупок, скорее, препятствует доступу инновационной продукции в систему государственного заказа. Новый Закон о контрактной системе призван создать эффективный механизм закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Следует подчеркнуть, что одним из принципов, провозглашенных законом, является принцип стимулирования инноваций, который означает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (ст. 10). Действие данного принципа обеспечивается включением в закон специальных правил о закупках инновационной и высокотехнологичной продукции, а также о выполнении научно-исследовательских работ, в результате которых появляется возможность производства новой продукции. Такими правилами являются включение в планы закупок специальной информации о закупках товаров (работ, услуг), которые по причине их инновационного, высокотехнологичного характера способны поставить (выполнить, оказать) поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации (п. 7 ч. 2 ст. 17); провозглашение в качестве приоритетного способа определения поставщиков открытого конкурса, введение новых видов (разновидностей) конкурса - двухэтапного и с ограниченным участием, рассчитанных на закупку инновационной и высокотехнологичной продукции, а также научно-исследовательских работ, экспериментальных разработок. Возникает вопрос: достаточно ли норм, стимулирующих заказчиков на закупку новой инновационной и высокотехнологичной продукции, содержится в Законе о контрактной системе? Необходимо сказать, что в Стратегии инновационного развития Российской Федерации отмечается, что среди основных секторов для формирования рынков высокотехнологичной продукции рассматриваются сектора информационно-коммуникационных технологий, нано - и биоиндустрии. Эти сектора представлены в основном малыми и средними компаниями, и для их укрепления необходимо принятие различных мер, в том числе финансовой поддержки. На основе обобщения и анализа правоприменительной практики участия субъектов малого предпринимательства в государственных и муниципальных закупках в соответствии с правилами, установленными Законом о размещении заказов N 94-ФЗ, законодатель в новом Законе о контрактной системе значительно изменил правила участия субъектов малого предпринимательства в государственных и муниципальных закупках, в том числе предоставив им дополнительные преференции, однако никаких дополнительных льгот и особых правил субъектам малого предпринимательства, осуществляющим производство и внедрение в производство инновационной и высокотехнологичной продукции, в Законе не содержится, что представляется неверным. Более того, хотя в законодательстве о государственных и муниципальных закупках никогда не предусматривались специальные правила участия в них субъектов среднего предпринимательства, поскольку до принятия Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" государственная политика не была направлена на поддержку таких субъектов, представляется, что в Закон о контрактной системе необходимо включить специальные правила об участии средних предприятий в государственных закупках высокотехнологичной и инновационной продукции. Другой проблемой является необходимость однозначного понимания высокотехнологичной и инновационной продукции. Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" содержит ряд общих понятий основных этапов деятельности по проведению научных исследований, получению научного и (или) технического результата, созданию научной и (или) научно-технической продукции и др. Так, научная и (или) научно-техническая продукция определяется как научный и (или) научно-технический результат, в том числе результат интеллектуальной деятельности, предназначенный для реализации. Федеральным законом от 21 июля 2011 г. N 254-ФЗ в Закон о науке введено понятие коммерциализации научных и (или) научно-технических результатов, определяемой в качестве деятельности по вовлечению в экономический оборот научных и (или) научно-технических результатов. Инновации рассматриваются в Законе о науке как введенный в употребление новый или значительно улучшенный продукт (товар, услуга) или процесс, новый метод продаж или новый организационный метод в деловой практике, организации рабочих мест или во внешних связях. Именно государственные закупки должны выступать в качестве одного из основных инструментов введения в экономический оборот товаров (работ, услуг) с принципиально новыми свойствами, производство которых осуществляется с использованием новых технологий. Вместе с тем приведенные определения в Законе о науке носят общий характер безотносительно к сфере применения и не могут быть использованы заказчиками для определения круга инновационной продукции и отграничения ее от иной продукции. В Законе о контрактной системе закупка высокотехнологичной и инновационной продукции может осуществляться путем проведения как конкурса с ограниченным участием, так и двухэтапного конкурса, которые являются новыми разновидностями конкурса, правила о которых отсутствовали в Законе о размещении заказов. Таким образом, на заказчика возлагается достаточно сложная задача выбора вида проводимого конкурса. При этом следует учитывать, что по новым правилам при формировании плана-графика заказчик обязан обосновать не только начальную цену контракта, но и способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) (ст. 18). Различия между двухэтапным конкурсом и конкурсом с ограниченным участием не являются очень существенными. Так, заказчик вправе провести двухэтапный конкурс при одновременном соблюдении следующих условий: конкурс проводится для заключения контракта на проведение научных исследований, экспериментов, в том числе на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, и для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки. В соответствии с определением, содержащимся в ч. 1 ст. 56 Закона о контрактной системе, под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования и победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор. Таким образом, конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс являются разновидностями открытого конкурса, поэтому при их проведении применяются основные правила о проведении открытого конкурса с учетом специальных правил, установленных о них Законом о контрактной системе. Закон определяет случаи, когда заказчик вправе применить конкурс с ограниченным участием. Такие случаи можно сгруппировать и выделить, во-первых, случаи, когда необходимо провести работы по сохранению культурного наследия, реставрации музейных предметов и музейных коллекций и пр.; и во-вторых, если поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. При этом в Законе предусмотрено, что перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, устанавливаются Правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 56). Таким образом, двухэтапный конкурс, как и конкурс с ограниченным участием, должен проводиться при необходимости закупки инновационной и высокотехнологичной продукции. В связи с этим у заказчика могут возникнуть сложности, вызванные необходимостью решения вопроса о выборе вида проводимого конкурса. Следует отметить, что при проведении двухэтапного конкурса на первом этапе к участникам применяются правила о конкурсе с ограниченным участием, касающиеся проведения предквалификационного отбора. Следовательно, требования к квалификации участников конкурса с ограниченным участием и двухэтапного конкурса устанавливаются единые. Вместе с тем, поскольку в ст. 57 Закона о контрактной системе, содержащей правила о двухэтапном конкурсе, не предусмотрено принятие постановления Правительства РФ, устанавливающего случаи отнесения товаров к высокотехнологичной и инновационной продукции, как установлено в ст. 56 Закона о контрактной системе о конкуре с ограниченным участием, объекты закупок при проведении рассматриваемых разновидностей конкурсов не совпадают. С одной стороны, случаи проведения конкурса с ограниченным участием ограничены соответствующим перечнем товаров, работ, услуг, относящихся не только к инновационным и высокотехнологичным, но и к товарам, работам, услугам технически и (или) технологически сложным. Проведение двухэтапного конкурса согласно буквальному толкованию норм Закона о контрактной системе осуществляется только при закупке высокотехнологичной и инновационной продукции, но не работ и услуг, и случаи закупки такой продукции не ограничены перечнем. В связи с этим особую актуальность приобретают критерии отнесения продукции к высокотехнологичной и инновационной. Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2013 г. N 1089 "Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" утвержден Перечень случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. Содержание данного Перечня показывает, что в него включено выполнение различных работ, касающихся объектов ядерного оружейного комплекса, использования атомной энергии, строительных работ большого объема, а также поставки пищевых продуктов и оказание услуг общественного питания, закупаемых для различных детских, медицинских организаций, учреждений социального обслуживания. Пищевые продукты, хотя и закупаемые для социально незащищенных слоев населения и детей, не могут относиться к высокотехнологичной и инновационной продукции. Следовательно, способом закупки высокотехнологичной и инновационной продукции, если требуется уточнить ее характеристики, является двухэтапный конкурс. В остальных случаях может проводиться открытый конкурс, если нет оснований проводить закрытый конкурс. Указанным Постановлением Правительства РФ утверждены также дополнительные требования, предъявляемые к участникам закупки отдельных товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, которые также распространяются и на участников двухэтапных конкурсов. К дополнительным требованиям относятся наличие опыта исполнения договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, указанных в Перечне, и наличие собственного и (или) арендованного на срок исполнения контракта, оборудования и других материальных ресурсов, а также прав на результаты интеллектуальной деятельности в объеме, установленном конкурсной документацией, необходимом для надлежащего и своевременного исполнения контракта. Для подтверждения соответствия участников закупки установленным требованиям Правительством РФ также утвержден Перечень документов, которые подтверждают соответствие участников закупки дополнительным требованиям. Содержание данного Перечня свидетельствует, что в качестве участников закупки к торгам могут быть допущены только производители и подрядчики, но не посредники, не имеющие соответствующего объекта недвижимости (на праве собственности или праве аренды), используемого в производственных целях, и технологического оборудования. Вместе с тем данное Постановление Правительства РФ не решило проблему установления критериев отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной. В связи с этим следует отметить, что разработка плана закупки инновационной и высокотехнологичной продукции (работ, услуг) на долгосрочный период осуществляется отдельными видами юридических лиц в соответствии с требованиями Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". При этом критерии отнесения продукции (работ, услуг) к высокотехнологичной и инновационной устанавливаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в зависимости от отрасли и сферы деятельности <2>. В связи со сказанным представляется необходимым разработать и утвердить единые критерии и порядок отнесения продукции к высокотехнологичной и инновационной, закупаемой по правилам Закона о контрактной системе и Закона N 223-ФЗ. -------------------------------- <2> См.: Приказ Минпромторга России от 1 ноября 2012 г. N 1618 "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства"; Приказ Минздрава России от 31 июля 2013 г. N 514н "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной для целей формирования плана закупки такой продукции" // СПС "КонсультантПлюс".

Название документа